浙江事業(yè)單位改革的困境與出路

□王聞丹

事業(yè)單位分布廣泛、職能多樣，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，但長期來也形成了政事不分、體制不順、定位不準(zhǔn)等問題。習(xí)近平同志在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革就事業(yè)單位改革作出新的部署。新形勢下，事業(yè)單位改革將進(jìn)入披荊斬棘、加速推進(jìn)的關(guān)鍵階段。

事業(yè)單位改革進(jìn)入關(guān)鍵期

事業(yè)單位改革推進(jìn)歷時已久，前期進(jìn)展相對緩慢，多數(shù)人誤以為事業(yè)單位改革“雷聲大、雨點(diǎn)小”。實(shí)際上，改革一直在路上，并未停歇。浙江人事管理、收入分配、產(chǎn)權(quán)制度、編制分類改革等各項(xiàng)改革都走在全國前列，2011年以來按照“1+9①2011年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）發(fā)布，被視為我國事業(yè)單位改革頂層設(shè)計，指明了改革路線、任務(wù)目標(biāo)和時間表，《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》等9個配套改革文件同年出臺?！钡奈募V領(lǐng)穩(wěn)步推進(jìn)，且有加速之勢（見表1）。

事業(yè)單位改革正進(jìn)入關(guān)鍵期。一方面，事業(yè)單位改革進(jìn)入倒排時間的“攻堅(jiān)期”，中央要求新一輪機(jī)構(gòu)改革明年3月底前完成，分類改革在2020年前完成。浙委發(fā)〔2018〕1號文件公布了深化“最多跑一次”重點(diǎn)領(lǐng)域改革的意見，要求統(tǒng)籌事業(yè)單位改革，提出“推進(jìn)行政職能類事業(yè)單位改革、加快生產(chǎn)經(jīng)營類轉(zhuǎn)企、支持民辦事業(yè)單位發(fā)展，加強(qiáng)公益類事業(yè)單位管理，推動政府購買服務(wù)”五項(xiàng)改革內(nèi)容；另一方面，改革進(jìn)入動真格“深水區(qū)”，如果說，上一階段改革主要圍繞規(guī)范內(nèi)部管理，未涉及根本，那么現(xiàn)階段改革，則關(guān)系事業(yè)單位撤并重組，事關(guān)單位性質(zhì)根本性改變，可謂打破“鐵飯碗”，對事業(yè)人員心理沖擊極大。

推進(jìn)事業(yè)單位改革亟待破解三大難題

事業(yè)單位人員眾多、分類多樣②編辦將事業(yè)單位的職責(zé)劃分為承擔(dān)行政職能類、公益一類、公益二類、從事生產(chǎn)經(jīng)營類；財政則按照財政保障比例，將事業(yè)單位劃分全額保障、適當(dāng)補(bǔ)助和自收自支三類。此外，還有政府直屬事業(yè)單位以及部門所屬事業(yè)單位之分。，情況復(fù)雜、管理不一，浙江推進(jìn)事業(yè)單位改革面臨“三大難題”，亟需妥善解決。

難題一：財政分類保障政策與政府購買服務(wù)分類施策不一致。中發(fā)〔2011〕5號指出，“對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費(fèi)保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持?！睋Q言之，公益一類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由財政全額保障，公益二類則實(shí)行財政適當(dāng)補(bǔ)助。然而，事實(shí)遠(yuǎn)非如此，截至2017年底，省本級事業(yè)單位554家，從業(yè)人員約8萬人，但財政全額保障公益一類事業(yè)單位僅2000余人，這是一個極低的比例，僅占2.5%，全省情況大抵相當(dāng)。財政分類和編辦分類的不對等，這一現(xiàn)象在全國各省市乃至中央部委都普遍存在。

2016年底，財政部、中央編辦出臺《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，明確不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)；公益二類事業(yè)單位則推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，從養(yǎng)人到辦事轉(zhuǎn)變。浙江在年初也出臺了實(shí)施方案（浙財綜〔2018〕）1號文件，基本和中央精神保持一致，其他省市亦如此。

政府購買服務(wù)改革的分類施策和2011年分類改革的文件精神高度契合，但對財政適當(dāng)補(bǔ)助公益一類事業(yè)單位卻是“致命一擊”，不能承接業(yè)務(wù)，財政保障比例又低，公益一類轉(zhuǎn)二類的條件和流程又不清晰，這類事業(yè)單位的改革預(yù)期極不穩(wěn)定。早期政府財政經(jīng)費(fèi)緊張，曾允許事業(yè)單位搞活分配，鼓勵事業(yè)單位從事市場行為。財政和編辦分類的錯位有其歷史因素，但在改革中不增加額外支出，逐步實(shí)現(xiàn)減員增效是基本原則，如何既尊重歷史，又形成相對合理的解決方案，此乃難題之一。

表1 浙江推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)展情況

表2 事業(yè)單位改革“三步走”

難題二：主管部門管理權(quán)限與事業(yè)單位法人自主權(quán)界限不清晰。第一，在“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，事業(yè)單位行政主管部門積極探索有效的改革方式，但放權(quán)不等于放任、管理不等于管死、服務(wù)不等于妥協(xié)，如何妥善處理三者之間矛盾需要破題。

第二，省委省政府直屬事業(yè)單位法人自主權(quán)行使較為充分，但部門所屬事業(yè)單位法人自主權(quán)和主管部門管理權(quán)界限并不明確，再加上事業(yè)單位執(zhí)行政策基本參照機(jī)關(guān)（工資、人事、職稱等除外），執(zhí)行起來模棱兩可，主管部門和事業(yè)單位都很困惑，管或者不管，什么該管，什么不該管，各地各單位標(biāo)準(zhǔn)不一，既有“什么都要管的家長制”，就連事業(yè)單位大門改個方向也要報批；也有“什么都不肯管的甩手掌柜”；還有“既想要全面掌握情況又不敢輕易對報批事項(xiàng)表態(tài)的謹(jǐn)慎派”。

第三，部門所屬社科類研究機(jī)構(gòu)能否執(zhí)行科研單位改革政策并不明確。事業(yè)單位自身認(rèn)為應(yīng)認(rèn)可其科研機(jī)構(gòu)身份，并執(zhí)行相對寬松政策；主管部門則要求履行出資人職責(zé)，即使在“放管服”改革背景下，主管部門亦強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)日常管理。如何明確主管部門的管理界限和管理重點(diǎn)，明晰部門所屬科研機(jī)構(gòu)的定位，此乃難題之二。

難題三：部分單位雙軌制運(yùn)行可能導(dǎo)致改革碎片化。部分單位實(shí)施雙軌制運(yùn)行，同一單位內(nèi)部存在兩種身份，實(shí)施兩套管理體制。主要體現(xiàn)在兩方面：一是基層在機(jī)關(guān)工作的混崗事業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計，浙江基層75%為學(xué)校醫(yī)院事業(yè)人員，剩下25%的事業(yè)人員有80%混崗在行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎達(dá)到100%，縣里行政部門的中層干部大多是事業(yè)身份人員，且基本是年輕人員，以發(fā)改為例，臺州某縣12個中層干部中有9人為事業(yè)身份，其他市縣情況大抵相同；二是黨校和社會主義學(xué)院系統(tǒng)。省級及以下黨校和社會主義學(xué)院，單位是參公單位，管理人員屬于參公人員，但任課老師還是事業(yè)身份。如何在改革中妥善解決雙軌制運(yùn)行帶來的系列問題，此乃難題之三。

事業(yè)單位改革推進(jìn)的趨勢判斷

判斷一：深入事業(yè)單位改革體制機(jī)制極其復(fù)雜，難度很大，但并不會影響其總體進(jìn)程。

一方面，事業(yè)單位改革推進(jìn)時間長，并不等于改革停滯不前，也不等于改革永遠(yuǎn)不會完成，上文闡述的已實(shí)施的大量配套改革，其目的就是為了更好地推進(jìn)整體改革，目前改革還有加速之勢；另一方面，改革進(jìn)入關(guān)鍵期，面對難啃的“硬骨頭”，2020年分類改革時間節(jié)點(diǎn)即將到來，國家極有可能采用養(yǎng)老保險改革、公車改革經(jīng)驗(yàn)，自上而下同步推進(jìn)改革，避免陷入“上面等下面實(shí)踐、下面等上面精神”的改革膠著困境。

判斷二：預(yù)計將按照機(jī)構(gòu)改革、分類改革、深化公益類改革“三步走”推進(jìn)事業(yè)單位系統(tǒng)改革工程。

浙江應(yīng)根據(jù)這一思路，做好事業(yè)單位的整體部署工作，不僅要考慮如何配合好這一輪機(jī)構(gòu)改革，也要綜合考慮事業(yè)單位分類改革任務(wù)，同時還要一個盤子考量公益類事業(yè)單位的后續(xù)改革任務(wù)。國家將嚴(yán)格時間進(jìn)度穩(wěn)步推進(jìn)前兩大改革，即機(jī)構(gòu)改革任務(wù)要求全國在2019年3月完成，分類改革則相對復(fù)雜，省本級相對規(guī)范，預(yù)計會要求在2020年完成，基層較為復(fù)雜，但最遲在2022年前后基本完成。最近3-5年事業(yè)單位改革任務(wù)非常繁重。

判斷三：公益類事業(yè)單位目標(biāo)重點(diǎn)是公益一類事業(yè)單位管辦分離改革和公益二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革等。

事業(yè)單位分類改革并非事業(yè)單位改革的終結(jié)。事業(yè)單位的根本目標(biāo)，在于促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，將我國的公益事業(yè)引入嶄新歷史階段。為此，雖然目前尚無明確的時間表，但保留下來的公益類事業(yè)單位，改革任務(wù)依然嚴(yán)峻，無論是公益二類的轉(zhuǎn)企改革還是公益一類的管辦分離改革，其最終目標(biāo)都是構(gòu)建多層次的公益服務(wù)主體。浙江應(yīng)認(rèn)清這一趨勢，未雨綢繆，趁早謀劃相關(guān)改革思路，積極推進(jìn)相應(yīng)改革。

浙江應(yīng)分業(yè)施策蹄疾步穩(wěn)地推進(jìn)改革

改革路徑科學(xué)與否，直接決定改革的成敗。事業(yè)單位改革是一個龐雜的系統(tǒng)工程，涉及管理體制、機(jī)構(gòu)編制、財政投入等方方面面，建議浙江將事業(yè)單位改革放在一個盤子里整體考慮，設(shè)計出一個相對可行的改革路徑。

新一輪機(jī)構(gòu)改革：側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位職責(zé)的謀劃及重新定位，條件合適地區(qū)，可對事業(yè)單位“三定”方案重新核定。

事業(yè)單位改革的目標(biāo)是提供更多的公益服務(wù)，這和機(jī)關(guān)同一職責(zé)由一個單位負(fù)責(zé)不同，不宜簡單“合并同類項(xiàng)”。事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)編制“法定化”是這一輪機(jī)構(gòu)改革的重要特征之一，而明確事業(yè)單位主要職責(zé)，是一個單位生存發(fā)展重要前提。建議根據(jù)新時代需求、單位自身發(fā)展實(shí)際以及主管部門要求，重新梳理明確單位的“三定”方案，并報機(jī)構(gòu)編制部門審批，并根據(jù)最新的“三定”方案，推行對事業(yè)單位的后續(xù)分類改革，并以此解決上文提到的部門分類和政府購買服務(wù)不一致問題。要允許一些規(guī)模較大、經(jīng)營狀況較好或者市場競爭力強(qiáng)的財政適當(dāng)補(bǔ)助單位，在改革推進(jìn)中從公益一類自主選擇變更為公益二類。雖然這一工作工作量很大，但更符合實(shí)際情況，也可為后續(xù)改革，打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

事業(yè)單位分類改革：嚴(yán)格把握公益一類事業(yè)單位的“門檻”，建議進(jìn)一步明確公益一類為兩大類四個方面。

鑒于今后保留的事業(yè)單位主要是公益類事業(yè)單位，建議將浙江公益一類事業(yè)單位具體明確歸類為“兩大類四個方面”。兩大類是指，社會公益服務(wù)類事業(yè)單位和機(jī)關(guān)保障公益服務(wù)類事業(yè)單位；四個方面是指，一是公辦基礎(chǔ)義務(wù)教育類事業(yè)單位，即公辦中小學(xué)；二是公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，即疾病控制機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、慢性病防治機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)，主要是提供社會公益服務(wù)；三是為主管部門提供專業(yè)支撐對口服務(wù)的事業(yè)單位，譬如省信用中心之于省發(fā)改委的信用職責(zé)，勞動人事仲裁院之于人社廳的勞動關(guān)系處，基層混崗事業(yè)人員，也應(yīng)歸入此類，主要提供機(jī)關(guān)公益服務(wù)；四是各類科研機(jī)構(gòu)，包括政府直屬的農(nóng)科院、社科院，部門所屬各類自然科學(xué)、社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，同時為機(jī)關(guān)和社會提供公益服務(wù)。其他事業(yè)單位不應(yīng)再確定為公益一類事業(yè)單位。

深化公益類事業(yè)單位改革：做好公益一類和二類的差異化管理工作，特別是要加強(qiáng)公益一類單位的改革配套。

目前省財政廳已針對科研院所作出政策調(diào)整，適當(dāng)提高保障比例①根據(jù)2009年核定的財政保障比例，原保障比例50-60%（含）的，核定新比例為60%，原保障比例在60-80%（含），核定新比例為80%，原保障比例在80-90%（含），核定新比例為99%，摘自2019年財政預(yù)算指南。，但這只是針對科研機(jī)構(gòu)的特殊優(yōu)惠政策，只能解決部分差額類事業(yè)單位財政保障缺口，非長遠(yuǎn)之計，建議重點(diǎn)針對上述兩大類四個方面的公益一類事業(yè)單位，加強(qiáng)其財政保障能力。要重點(diǎn)謀劃公益類事業(yè)單位的差異化管理政策，還應(yīng)未雨綢繆，進(jìn)一步研究好公益二類事業(yè)單位的進(jìn)一步轉(zhuǎn)企改革工作等。