電子政務(wù)中“信息孤島”問題的思考

向小雪 黃勇

（武漢市標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

2016年12月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“信息孤島”要堅(jiān)決打通，并且會(huì)議確定的規(guī)劃重點(diǎn)首先便是打破“信息孤島”，構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的數(shù)據(jù)資源體系，打通各部門信息系統(tǒng)，推動(dòng)信息跨部門跨層級(jí)共享共用。

電子政務(wù)是傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)政府的過渡，它運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、信息通信技術(shù)將政府部門的管理和服務(wù)進(jìn)行集成，并對(duì)其擁有的信息資源進(jìn)行開發(fā)和管理，從而提高政府辦事效率、決策和調(diào)控能力，改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和工作方式，向人民群眾、企業(yè)、社會(huì)組織等提供跨越時(shí)空和部門的透明高效的服務(wù)[1]。

美國(guó)電子政務(wù)發(fā)展較我國(guó)早，其服務(wù)宗旨是讓人們點(diǎn)擊3次鼠標(biāo)就能辦完事[1]。雖然我國(guó)的信息化經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，已建設(shè)起為數(shù)眾多的各類信息系統(tǒng)，包括有工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、環(huán)保、社保等幾十個(gè)甚至是上百個(gè)系統(tǒng)，但是對(duì)于電子政務(wù)至關(guān)重要的互動(dòng)交流和網(wǎng)上辦事功能卻處于落后狀態(tài)。用戶在辦理一件事情時(shí)可能涉及多個(gè)部門，導(dǎo)致用戶需要在多個(gè)部門的網(wǎng)站上多次點(diǎn)擊。信息化進(jìn)一步發(fā)展的阻礙也在于此，這些政務(wù)信息系統(tǒng)都是分散、異構(gòu)、封閉的系統(tǒng)，各自為政、缺少聯(lián)接和溝通，互相之間不能信息共享，各部門信息處于一種割裂狀態(tài)，形成了一個(gè)個(gè)的“信息孤島”。

電子政務(wù)中的“信息孤島”現(xiàn)象并不是我國(guó)獨(dú)有，任何推行信息化的國(guó)家都在所難免地遇到“信息孤島”，只是不同國(guó)家根據(jù)自己國(guó)家的國(guó)情會(huì)有不同的表現(xiàn)和不同的解決方法。李克強(qiáng)總理也多次要求治理政府信息孤島這一弊端，他指出，目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費(fèi)；一些地方和部門的信息化建設(shè)各自為政，形成信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪，給企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)造成很大不便。“孤島”不僅隔離了信息本身，同時(shí)也疏離了政府和老百姓，降低了老百姓對(duì)政府的信任。

1 “信息孤島”概念

2002 年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬鏈在題為《電子政務(wù)——用信息化手段推進(jìn)社會(huì)民主政治建設(shè)》的演講中，第一次把“信息孤島”一詞引入電子政務(wù)領(lǐng)域，他指出“各級(jí)政府盲目地推進(jìn)電子政務(wù)造成各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，沒有有效整合，并最終形成一個(gè)個(gè)‘信息孤島’”[2，3]。

我國(guó)電子政務(wù)中的“信息孤島”是指在我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展過程中，由于各級(jí)政府對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展缺乏整體、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、規(guī)劃和部署，各級(jí)政府和部門在開展電子政務(wù)時(shí)往往采取各自為政的做法，系統(tǒng)在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、互相分享、交換利用，各個(gè)系統(tǒng)無法協(xié)同工作, 由此造成行業(yè)、部門間的交流障礙, 猶如一個(gè)個(gè)分散、獨(dú)立的島嶼，即“信息孤島”?！靶畔⒐聧u”的存在難以為居民、企業(yè)和社會(huì)組織等提供完整、高效、便捷的公共服務(wù)，不利于提高政府效率和透明度，容易讓群眾對(duì)政府服務(wù)產(chǎn)生意見。

2 產(chǎn)生“信息孤島”的原因

政務(wù)“信息孤島”的存在，是政府部門的機(jī)制體制、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、政府工作人員意識(shí)、信息和通信技術(shù)的綜合原因所致。

2.1 信息和通信技術(shù)原因

（1）重硬件輕軟件

政府在建設(shè)和發(fā)展電子政務(wù)時(shí)，往往是積極地投資購(gòu)買基礎(chǔ)硬件設(shè)備，而對(duì)更為重要的軟件的建設(shè)視而不見。所以出現(xiàn)了政府建立起了較為完善的電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，卻由于軟硬件的失衡導(dǎo)致強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施不能充分地發(fā)揮其處理信息資源能力的情況。在電子政務(wù)中軟件與硬件應(yīng)相互交融，它們對(duì)于建設(shè)電子政務(wù)同等重要。

（2）重眼前輕發(fā)展

電子政務(wù)在建設(shè)的初級(jí)階段，主要是針對(duì)某個(gè)部門或某項(xiàng)具體的政務(wù)活動(dòng)而開發(fā)建設(shè)一個(gè)個(gè)系統(tǒng)，那時(shí)不會(huì)考慮到橫向各部門之間的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門自己也是簡(jiǎn)單將自己的工作平移到網(wǎng)上，因此不會(huì)考慮到系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)架構(gòu)、流程優(yōu)化、系統(tǒng)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化等問題，主要追求以最快的速度解決眼前的問題，導(dǎo)致“信息孤島”不斷出現(xiàn)。

（3）信息化建設(shè)的階段性

電子政務(wù)的發(fā)展主要經(jīng)歷四個(gè)階段：信息發(fā)布階段、交互階段、整合階段、轉(zhuǎn)化階段。信息發(fā)布階段主要是簡(jiǎn)單的信息和通知的發(fā)布，以及自動(dòng)辦公系統(tǒng)的建設(shè)；交互階段可在網(wǎng)上進(jìn)行申請(qǐng)、審批等政府網(wǎng)上服務(wù)；整合階段，即進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)、信息資源的整合，主要解決各個(gè)政府部門目前存在的“信息孤島”問題；轉(zhuǎn)化階段是資源整合之后通過系統(tǒng)應(yīng)用帶動(dòng)政府部門流程改造，從而更大程度地發(fā)揮電子政務(wù)的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)大部分政府部門的電子政務(wù)建設(shè)處于二、三階段，因此這是階段性必經(jīng)的一個(gè)過程。

（4）發(fā)展不平衡

不同地域、行政級(jí)別由于資金的投入力度不同，在信息化水平上也是參差不齊的，因此信息化建設(shè)在我國(guó)地域空間分布上明顯不平衡，尤其是在廣大西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，他們的信息化水平是比較落后的，部分政府機(jī)構(gòu)自身根本就沒有條件來搞信息化建設(shè)。最后這種不平衡導(dǎo)致信息的溝通渠道阻斷，直接造成了“信息孤島”的出現(xiàn)。

（5）信息安全問題

信息時(shí)代給人們帶來方便的同時(shí)也帶來了許多安全問題，病毒、木馬、黑客層出不窮，導(dǎo)致很多部門不愿意冒著風(fēng)險(xiǎn)共享信息，最后出于安全的考量人為地造成了“信息孤島”的產(chǎn)生。

2.2 政府相關(guān)原因

（1）思想觀念滯后和認(rèn)識(shí)不足

政府工作人員對(duì)于電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)比較單一，他們認(rèn)為電子政務(wù)就是建設(shè)一個(gè)網(wǎng)站，把原本的工作簡(jiǎn)單地平移到網(wǎng)站上而已。對(duì)于為何要建設(shè)電子政務(wù)，以及如何才能更好地用電子政務(wù)服務(wù)人民群眾，他們并沒有深入地思考。同時(shí)他們還缺乏信息共享的意識(shí)，沒有將信息資源作為整體看待，沒有開發(fā)出其潛在的價(jià)值。

（2）體制分散，條塊分割

我國(guó)是傳統(tǒng)科層制分割的體制，存在縱強(qiáng)橫弱的特點(diǎn)，各部門與上下級(jí)的垂直聯(lián)系較為緊密，與平行機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)系較弱。由于我國(guó)的這種體制特征，導(dǎo)致部門在建立電子政務(wù)系統(tǒng)時(shí)往往各干各的、獨(dú)立規(guī)劃、各自建設(shè)、單獨(dú)運(yùn)行，每個(gè)系統(tǒng)都有自己獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息中心、綜合平臺(tái)，有自己配置開發(fā)的軟件和界面風(fēng)格，信息資源不能互通，各部門間不能協(xié)同作業(yè)，形成眾多的“信息孤島”。

（3）缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，法規(guī)制度不健全

我國(guó)的各部門在建設(shè)電子政務(wù)的過程中自己選擇第三方網(wǎng)絡(luò)公司合作，在網(wǎng)絡(luò)通信協(xié)議、運(yùn)行環(huán)境、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、信息編碼規(guī)則、業(yè)務(wù)流程定義等方面執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系。導(dǎo)致各部門間不能進(jìn)行有效的信息資源共享，形成了一個(gè)個(gè)的“孤島”。

發(fā)達(dá)國(guó)家的電子政務(wù)的建設(shè)，都依靠標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)作為信息化進(jìn)程中的規(guī)范和保障。尤其是在信息公開方面，我國(guó)的立法一直處于缺位狀態(tài), 這使得各級(jí)政府部門在信息公開方面, 都是根據(jù)本部門的意愿自行決定，這嚴(yán)重制約了電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，我國(guó)需要加強(qiáng)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、貫徹實(shí)施和管理機(jī)制，及更系統(tǒng)、翔實(shí)，有可操作性的相關(guān)法律法規(guī)體系。

（4）多方利益不均衡

政府信息資源的整合共享并不是簡(jiǎn)單的整合共享，這個(gè)過程中可能會(huì)涉及利益沖突問題。因此，不可在沒有權(quán)衡的情況下，貿(mào)然進(jìn)行信息資源的整合與共享，這樣不但不能推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展，還會(huì)引發(fā)利益沖突等矛盾，這樣就違背了電子政務(wù)利民的宗旨。

3 “信息孤島”帶來的危害

隨著“信息孤島”越來越多，它帶來的危害也越來越大，本文分析總結(jié)出了以下幾點(diǎn)：

（1）多個(gè)信息孤島之間無法保證數(shù)據(jù)的一致性，從而無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享交換。

（2）信息不能及時(shí)共享，導(dǎo)致政府部門不能及時(shí)獲取各種信息，就無法及時(shí)地作出適應(yīng)當(dāng)下的決策和反饋，無法適應(yīng)這個(gè)快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，無法面對(duì)來自各方面的挑戰(zhàn)，同時(shí)還導(dǎo)致了信息本身的利用率低。

（3）信息的無法共享也影響了不同區(qū)域、不同部門之間的合作，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同作業(yè)，也不利于政府為廣大企業(yè)和個(gè)人提供信息服務(wù)。

（4）各自建設(shè)系統(tǒng)將導(dǎo)致信息的重復(fù)采集和錄入，不同部門對(duì)相同數(shù)據(jù)的重復(fù)采集和錄入不僅耗費(fèi)了多余的勞動(dòng)力，還會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)多次采集失真。

（5）信息的重復(fù)導(dǎo)致了大量的冗余，污染了整體的信息資源環(huán)境，導(dǎo)致日后信息資源整合時(shí)需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力去做數(shù)據(jù)的去重等數(shù)據(jù)清洗工作。

（6）“信息孤島”導(dǎo)致電子政務(wù)流程繁瑣，用戶希望僅僅通過電子政務(wù)前臺(tái)就能完成所有事情的辦理，這就需要不同職能部門和機(jī)構(gòu)在后臺(tái)實(shí)現(xiàn)整合優(yōu)化，才能為群眾提供更加便利的服務(wù)。

（7）重復(fù)性投資，某個(gè)部門投資建設(shè)一個(gè)自己的電子政務(wù)系統(tǒng)，形成“信息孤島”后不能達(dá)到預(yù)期的效果，然后繼續(xù)投資改造就出現(xiàn)了重復(fù)性投資，導(dǎo)致資源、資金的浪費(fèi)。

4 對(duì)策建議

（1）電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

電子政務(wù)建設(shè)成功的關(guān)鍵因素之一就是標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，在電子政務(wù)上做的比較出色的國(guó)家，都對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化體系非常重視，并且其標(biāo)準(zhǔn)化體系的涵蓋面積也非常廣，規(guī)定很詳細(xì)，包括硬件設(shè)備、操作系統(tǒng)、應(yīng)用軟件、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、通信使用的代碼等。完全踐行了“標(biāo)準(zhǔn)先行”的原則來指導(dǎo)電子政務(wù)的發(fā)展，因此建立一套科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，是實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)、跨平臺(tái)協(xié)同工作旳基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)電子政務(wù)建立過程中涉及的關(guān)鍵技術(shù)與產(chǎn)品研發(fā)工作給予規(guī)范和指導(dǎo),并且標(biāo)準(zhǔn)化體系可以在電子政務(wù)資源整合中將各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合到一起，保證信息共享、互聯(lián)互通順利實(shí)現(xiàn)。

（2）合理的頂層設(shè)計(jì)和管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、加拿大等電子政務(wù)比較發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家，都花費(fèi)了很多的時(shí)間和精力去做整個(gè)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)的行政體制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是縱向聯(lián)系緊密、橫向聯(lián)系比較弱，并且直接沿襲到了電子政務(wù)的建設(shè)過程中，各部門都以自己為主體建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)。沒有系統(tǒng)地從各方面、各層次、各種因素、各種影響上去統(tǒng)籌考慮問題，沒有從全局的角度出發(fā)，進(jìn)行整體的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[4]。因此，我們要打破現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的限制，立足于全局、信息共享交互，建立服務(wù)于大眾的電子政務(wù)體系。

（3）建立電子政務(wù)信息資源共享的利益共享機(jī)制

電子政務(wù)信息資源的共享牽扯到各個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)和政治利益，因此想要實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的共享需要多方的協(xié)同努力，我們要建立起一套高效合理的利益共享機(jī)制來保障電子政務(wù)信息資源共享政策的可行性。

（4）整合電子政務(wù)信息資源

建立統(tǒng)一的信息資源整合平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)各部門電子政務(wù)系統(tǒng)的信息共享，即在已有的基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)上，通過先進(jìn)的技術(shù)手段對(duì)信息資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)不同來源信息的無縫連接和統(tǒng)籌規(guī)劃管理。學(xué)習(xí)國(guó)外資源整合的方法，對(duì)需要跨部門辦理的業(yè)務(wù)按照流程進(jìn)行整合處理，這樣群眾在辦理業(yè)務(wù)的時(shí)候就不需要考慮哪個(gè)政府部門負(fù)責(zé)這個(gè)事情，也不用因?yàn)橐粋€(gè)事情跑好幾個(gè)部門分別辦理不同的手續(xù)，僅僅只需要在同一個(gè)平臺(tái)上按照業(yè)務(wù)流程一步步地完成所有相關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù)即可，這就實(shí)現(xiàn)了“一站式”網(wǎng)上辦公，即實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)“服務(wù)于民”的宗旨。

（5）改進(jìn)政府績(jī)效考核

改進(jìn)傳統(tǒng)的政府績(jī)效考核制度，將電子政務(wù)納入考核范圍，即在績(jī)效考核體系中增加有關(guān)電子政務(wù)的內(nèi)容，依靠這種強(qiáng)有力的手段才能達(dá)到預(yù)期的效果。否則很難達(dá)到良好效果的，只有納入績(jī)效考核內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制性管理，才能真正促進(jìn)電子政務(wù)更好地為公眾提供滿足發(fā)展需求的服務(wù)。

（6）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

在歐美、日韓等電子政務(wù)發(fā)達(dá)的國(guó)家，他們都擁有完整的關(guān)于信息化的法律體系。電子政務(wù)建設(shè)過程中可能涉及的個(gè)人隱私、信息安全、技術(shù)等方方面面都有相關(guān)的法律和文件保護(hù)。因此，我們也應(yīng)該建立完整的電子政務(wù)法律體系，保障信息的絕對(duì)安全，建立起包括信息化權(quán)利、信息化產(chǎn)權(quán)、信息化技術(shù)、信息化安全的完整的法律體系，尤其是在信息公開的安全方面加強(qiáng)立法，使各政府部門不會(huì)因?yàn)閾?dān)心信息的安全問題而拒絕共享數(shù)據(jù)，避免越來越多的“信息孤島”的產(chǎn)生。

（7）打造電子政務(wù)人才隊(duì)伍

培養(yǎng)一支高素質(zhì)的信息化意識(shí)程度較高的政治人才隊(duì)伍進(jìn)入到電子政務(wù)領(lǐng)域。具體做到：1）對(duì)已經(jīng)工作在電子政務(wù)領(lǐng)域的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升他們的信息化意識(shí)及技術(shù)能力；2）引進(jìn)計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人才及政治素養(yǎng)高的信息技術(shù)復(fù)合型人才；3）除了采取外包和采購(gòu)軟件的手段外，要培養(yǎng)自己的軟件開發(fā)團(tuán)隊(duì)。

（8）技術(shù)層面打造電子政務(wù)云系統(tǒng)

使用云技術(shù)建設(shè)電子政務(wù)云系統(tǒng)，則此系統(tǒng)下任一終端輸入的信息都可以在其他終端顯示，加之云計(jì)算擁有超大的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和運(yùn)算能力，還具備高可靠性、高安全性、共享性、高兼容性和高擴(kuò)展性的特點(diǎn)，這對(duì)資源整合、信息共享、破除“信息孤島”都有著巨大的作用。

5 結(jié)語(yǔ)

電子政務(wù)的宗旨就是服務(wù)于人民，即通過電子化手段實(shí)現(xiàn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”[5]的“一站式”服務(wù)，提高政府的辦事效率，使人民群眾辦事更加方便迅速。美國(guó)提出的口號(hào)是讓人們點(diǎn)擊3次鼠標(biāo)就可以辦完事，而武漢市在踐行過程中也積極實(shí)現(xiàn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”的審批服務(wù)[5]。這一切都要求政府部門克服“信息孤島”，做好信息共享和信息資源整合。消除“信息孤島”, 實(shí)現(xiàn)資源的共享有利于政府作出正確的決策、為人民群眾提供更多更方便的服務(wù), 真正實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變[6]。

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[3]何振，朱星星. 電子政務(wù)建設(shè)中的信息孤島問題及對(duì)策探討——基于科學(xué)發(fā)展觀視角的分析[J].電子政務(wù)，2008（5）：82-86.

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