農(nóng)村宅基地入市交易的“義烏智慧”

□ 義烏市國(guó)土資源局 鮑建平

2015年3月義烏市被列為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)宅基地改革任務(wù)；2016年9月，國(guó)土資源部部署義烏市統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收制度兩項(xiàng)改革。改革試點(diǎn)以來(lái)，義烏市系統(tǒng)設(shè)計(jì)了農(nóng)村宅基地制度改革“一意見(jiàn)、七辦法、九細(xì)則”的制度體系，探索宅基地“所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)”三權(quán)分置，實(shí)現(xiàn)了宅基地有限制的轉(zhuǎn)讓，讓農(nóng)村宅基地入市交易向前走了一小步，彰顯了改革的“義烏智慧”。按照習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，農(nóng)村土地制度改革不能讓農(nóng)民流離失所。同時(shí)，面對(duì)社會(huì)和學(xué)術(shù)界的激烈觀點(diǎn)交鋒，義烏市對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓始終保持審慎穩(wěn)妥的態(tài)度。

一、權(quán)利的限制

《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條均規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。1999年5月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）等一系列文件，均對(duì)宅基地使用權(quán)和宅基地上住房轉(zhuǎn)讓作出了嚴(yán)格限制。

2015年2月27日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律條文，允許開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。同年12月21日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法第184條、擔(dān)保法第37條關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款。2014年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》；2015年3月，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》，具體指導(dǎo)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。上述意見(jiàn)和細(xì)則中明確規(guī)定，農(nóng)民宅基地可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍明確被限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，宅基地權(quán)利還是未充分實(shí)現(xiàn)。

二、權(quán)利的渴望

我國(guó)土地立法深受城市二元結(jié)構(gòu)觀念的影響，在法律上嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓。然而一味地禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，一方面農(nóng)民的宅基地權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)，另一方面，由于城鎮(zhèn)一體化發(fā)展，宅基地價(jià)值提升，除了原本的保障性功能外，群眾期盼發(fā)揮出宅基地其他的價(jià)值功能，迫切希望突破現(xiàn)有的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制。

1.農(nóng)民對(duì)于宅基地轉(zhuǎn)讓意愿強(qiáng)烈

為使改革能夠扎根基層、貼近實(shí)際，改革初期，義烏逐村逐戶對(duì)逾10萬(wàn)人次開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，梳理出了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村宅基地的三個(gè)主要訴求：一是有一處安身之所；二是有一份穩(wěn)定性財(cái)產(chǎn)收入；三是有一本能保障權(quán)利的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。統(tǒng)計(jì)結(jié)果還顯示，65%的農(nóng)民有宅基地轉(zhuǎn)讓的訴求和意愿。

2.農(nóng)村宅基地私下轉(zhuǎn)讓已現(xiàn)實(shí)存在

與全國(guó)其他地區(qū)相似，義烏農(nóng)村宅基地私下轉(zhuǎn)讓情況不在少數(shù)。根據(jù)調(diào)查顯示，義烏全市宅基地21.98萬(wàn)宗，私下轉(zhuǎn)讓有9724宗，占4.4%。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓4096宗，占1.8%；跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓4491宗，占1.9%；城鎮(zhèn)居民購(gòu)買1137宗，占0.5%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，義烏宅基地還存在轉(zhuǎn)讓給外國(guó)人士的情況。以義烏市樓西塘村為例，在舊村改造中共計(jì)有116套高層公寓對(duì)外轉(zhuǎn)讓，受讓對(duì)象全部是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既有義烏戶籍城鎮(zhèn)居民，也有外來(lái)人口，甚至有2套涉及到外籍人士（均是妻子為中國(guó)人，丈夫?yàn)橥鈬?guó)人）。這些宅基地私下轉(zhuǎn)讓，不僅與現(xiàn)行國(guó)家法律、政策相違背，也產(chǎn)生了一些宅基地權(quán)屬糾紛甚至民事訴訟，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

三、改革的做法

義烏全市共有714個(gè)行政村。結(jié)合實(shí)際，義烏在不同區(qū)域探索開(kāi)展不同形式的宅基地入市交易方式：城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的281個(gè)村莊，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，允許農(nóng)村宅基地以置換權(quán)益方式上市交易。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的291個(gè)村莊中，未開(kāi)展農(nóng)村更新改造的，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓；正在開(kāi)展農(nóng)村更新改造的，允許宅基地分配資格權(quán)在落地前調(diào)劑；已完成農(nóng)村更新改造的142個(gè)村莊，允許宅基地在全市范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓。

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，堅(jiān)持國(guó)有化方向，允許宅基地置換權(quán)益上市交易

2013年開(kāi)始，義烏市大力推行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，將城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的281個(gè)村，規(guī)劃安置到55個(gè)集聚區(qū)，推動(dòng)農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。在滿足農(nóng)民基本居住需求的前提下，允許農(nóng)民以合法宅基地面積按1∶5置換高層公寓、標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)物流、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇或者貨幣補(bǔ)償。置換權(quán)益土地性質(zhì)均為國(guó)有出讓，具有完全產(chǎn)權(quán)，可以直接入市交易。政府制定置換權(quán)益保護(hù)價(jià)，設(shè)立交易平臺(tái)，鼓勵(lì)置換權(quán)益轉(zhuǎn)讓交易；允許置換權(quán)益面積以1平方米為單元，任意組合交換，方便集聚建設(shè)對(duì)象籌集建設(shè)資金，極大地突出了農(nóng)民的宅基地權(quán)益。截至目前，義烏市集聚建設(shè)高層公寓項(xiàng)目7個(gè)，占地面積984畝，總建筑面積227萬(wàn)平方米，總套數(shù)11885套；配套產(chǎn)業(yè)用房項(xiàng)目7個(gè)，占地面積381.7畝，總建筑面積81.2萬(wàn)平方米；累計(jì)成交置換權(quán)益5079宗，面積280699平方米。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，未完成農(nóng)村更新改造的宅基地允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓

義烏市對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外未完成農(nóng)村更新改造的宅基地，根據(jù)是否已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村更新改造，采用了不同的轉(zhuǎn)讓方式。一是完全未啟動(dòng)農(nóng)村更新改造的農(nóng)村宅基地，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方必須持有權(quán)能完整的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，受讓方必須是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且受讓后面積不超過(guò)政策規(guī)定的按戶控制面積。轉(zhuǎn)讓方必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不少于15平方米的合法住宅，且不得再申請(qǐng)新的宅基地，產(chǎn)權(quán)互換除外。二是已部分啟動(dòng)農(nóng)村更新改造的農(nóng)村宅基地，允許宅基地分配資格權(quán)內(nèi)部調(diào)劑。義烏市宅基地實(shí)行所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置。允許宅基地分配資格權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無(wú)償分配取得的宅基地在落地前，如自愿退出宅基地的，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯?，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。日前，義烏市佛堂鎮(zhèn)坑口村委托產(chǎn)權(quán)交易所，采取了公開(kāi)拍賣方式對(duì)該村宅基地進(jìn)行有償調(diào)劑，共成交面積573.56平方米，成交均價(jià)每平方米13726.34元。

3.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，已完成農(nóng)村更新改造的宅基地允許在本市范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓

農(nóng)村宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，是宅基地制度改革當(dāng)中不得不面對(duì)的考驗(yàn)。義烏市始終保持審慎的態(tài)度，為了有效防范可能出現(xiàn)的農(nóng)民流離失所等問(wèn)題，設(shè)置了轉(zhuǎn)讓的前提條件，包括：一是受讓人必須為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二是設(shè)置最高受讓面積限制，受讓人在同一行政村內(nèi)只能轉(zhuǎn)讓取得一宗宅基地使用權(quán)且面積不得超過(guò)最高戶型面積限制，防范土地投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)；三是規(guī)定轉(zhuǎn)讓后使用最高年限為70年，期限屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期并有償使用；四是設(shè)置本集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先回購(gòu)權(quán)和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先受讓權(quán)；五是跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓需經(jīng)村民代表大會(huì)同意，所在鎮(zhèn)（街道）審核，報(bào)農(nóng)林局（農(nóng)辦）、國(guó)土資源局備案。

四、改革的成效

改革兩年多來(lái)，從摸底調(diào)查到政策構(gòu)筑，從理論研究到實(shí)踐探索，義烏市農(nóng)村宅基地入市交易改革工作已產(chǎn)生了一批成功案例，總結(jié)了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，獲得了一定改革成果，實(shí)現(xiàn)了四個(gè)“增”。

1.社會(huì)增穩(wěn)定

義烏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為活躍，存在農(nóng)民私下轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)房的情況，由于轉(zhuǎn)讓行為不受法律保護(hù)，極易產(chǎn)生糾紛。通過(guò)改革，允許農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓取得的宅基地和房屋也可辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，保障了受讓人的權(quán)益，維護(hù)了契約精神，有效減少了農(nóng)村房屋買賣糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

2.發(fā)展增活力

義烏市商貿(mào)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，多數(shù)農(nóng)民從事經(jīng)商辦廠或者服務(wù)行業(yè)，宅基地轉(zhuǎn)讓盤活了農(nóng)民手中沉睡的資產(chǎn)。對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，解決了建房或商事活動(dòng)的資金問(wèn)題，緩解了資金周轉(zhuǎn)壓力；對(duì)受讓農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓取得的宅基地滿足了自身生產(chǎn)和發(fā)展需求。同時(shí)，宅基地允許轉(zhuǎn)讓特別是允許跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓后，有力促進(jìn)了義烏市農(nóng)村宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的縱深擴(kuò)展。截至目前，全市共辦理宅基地抵押登記4526宗，貸款金額22.9億元。理論上，若全市21.98萬(wàn)宗宅基地均辦理抵押貸款，可以盤活1300多億的資金，不僅能有效降低金融系統(tǒng)不良貸款率，成為金融去杠桿、去泡沫的有力推手，也將極大刺激農(nóng)村投資和消費(fèi)，破解新型城鎮(zhèn)化“錢從哪來(lái)”的難題。

3.集體增收入

根據(jù)義烏市農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓辦法和細(xì)則，跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的，受讓人需向宅基地所在村集體按照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的20%一次性繳納土地所有權(quán)收益，有效壯大了村集體經(jīng)濟(jì)。2017年8月，義烏市辦理了首宗跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，宅基地所在村游覽亭村收取了32萬(wàn)元的所有權(quán)收益，該村共有15宗跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的宅基地，預(yù)計(jì)可收取330萬(wàn)的所有權(quán)收益；全市4491宗跨集體轉(zhuǎn)讓的宅基地，可以讓村集體獲得10多億元所有權(quán)收益。

4.農(nóng)民增權(quán)益

宅基地入市交易，顯化了宅基地的內(nèi)在價(jià)值，農(nóng)民主動(dòng)要求開(kāi)展歷史遺留問(wèn)題處理，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，提升了農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證率。義烏市率先在全國(guó)建立了覆蓋全市所有農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，分九大均質(zhì)區(qū)片，區(qū)片價(jià)格從最高25870元/平方米逐步遞減到2870元/平方米，為宅基地量化價(jià)值提供了依據(jù)。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)中，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)塊設(shè)定了不同的政府保護(hù)價(jià)，為宅基地入市交易提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾。目前，宅基地置換權(quán)益已成交280699平方米，成交金額約20億元。

五、改革的啟示

1.改革應(yīng)堅(jiān)決賦權(quán)

由于歷史和制度原因，農(nóng)村宅基地一直無(wú)法獲得與城市土地同等的權(quán)益，限制了宅基地價(jià)值的顯現(xiàn)。義烏在改革中，允許宅基地有條件地轉(zhuǎn)讓，也允許宅基地抵押貸款，農(nóng)民退出宅基地參加集聚建設(shè)的置換權(quán)益可以入市交易。這些改革措施，逐步推進(jìn)了農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)土地“同城同權(quán)同價(jià)”，僅僅以資本撬動(dòng)效果來(lái)看，義烏市就可盤活千億級(jí)的資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)7億農(nóng)村人口，人均住宅面積即使按照城鎮(zhèn)的同等規(guī)模、價(jià)格按照城鎮(zhèn)價(jià)格的一半來(lái)估算，意味著近65萬(wàn)億元的財(cái)富可被激活，這將帶來(lái)極大的財(cái)富盤活效應(yīng)。

2.改革應(yīng)堅(jiān)守底線

義烏農(nóng)村土地制度改革取得了顯著成效，與義烏始終把維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終堅(jiān)守四條底線，遵循“改革是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展”原則密不可分。義烏市在農(nóng)村土地制度改革中，始終注重發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村土地集體所有制，讓農(nóng)民以不同方式實(shí)現(xiàn)“戶有所居”，分享改革紅利，確保農(nóng)民利益不受損，從而達(dá)到了群眾擁護(hù)、政府受益的雙贏效果。

3.改革應(yīng)堅(jiān)信農(nóng)民

改革開(kāi)放將近40年，經(jīng)歷過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)磨礪的農(nóng)民，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著深層次的認(rèn)知，是理智的群體，有著自己的主張。如義烏宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系建立之后，宅基地都有最高限額的貸款限制，但目前為止，義烏市辦理抵押貸款的農(nóng)民，均沒(méi)有用完自己的額度，而是根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況“量入為出”，心中都有一桿秤。

4.改革應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新

隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和宅基地制度改革的深入推進(jìn)，宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)無(wú)法回避的話題。義烏大膽探索，將宅基地制度改革向前走了一小步，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，更加貼合群眾需求，更能凸顯宅基地權(quán)益，激活了農(nóng)民手上沉睡的不動(dòng)產(chǎn)。從義烏宅基地入市交易成效來(lái)看，只要恪守改革底線，充分考慮具體情況，科學(xué)設(shè)計(jì)制度，宅基地的對(duì)外轉(zhuǎn)讓不僅不會(huì)危及農(nóng)民的基本居住保障，而且更有利于盤活閑置的宅基地和農(nóng)房資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。