鹽改難題：地方保護如何破

郭煦

《鹽業(yè)體制改革方案》的出臺，開啟了中國鹽改大幕，沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后，人們擁有了吃鹽的多樣選擇權(quán)，而食鹽生產(chǎn)者則獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。但新問題也隨之衍生，如何破解地方保護迫在眉睫。

在激烈的混戰(zhàn)中，鹽業(yè)體制改革走過了第一年。2016年5月，國務(wù)院印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》（下稱“《方案》”），開啟了中國鹽改大幕?！斗桨浮泛诵膬?nèi)容顯示，自2017年1月1日《方案》實施以來，放開了鹽產(chǎn)品價格，取消了食鹽準運證，食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入了流通銷售領(lǐng)域，批發(fā)企業(yè)開展了跨區(qū)域經(jīng)營，市場主體呈現(xiàn)出了多元化。

沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后，人們擁有了吃鹽的多樣選擇權(quán)，而食鹽生產(chǎn)者則獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。

“沿著改革路徑往前走，鹽品質(zhì)量得到提高，價格更加合理，原來由于政策形成的利益不平衡，也將達到一種新的平衡。這是改革的初衷?！币晃坏胤禁}務(wù)局局長接受《小康》記者采訪時說，原來利益大頭都在鹽業(yè)公司（即批發(fā)企業(yè)），利益格局被打破之后，在改革不徹底的情況下，既得利益者的阻撓無可避免。

鹽改在取得成效的同時，面對激烈的市場競爭，也衍生出了一些問題，傳統(tǒng)食鹽批發(fā)企業(yè)效益大幅下滑，甚至部分企業(yè)生存困難。

同時，由于改革的不徹底、政策設(shè)計的不完善和執(zhí)行的不到位，以及牽扯的利益鏈條，跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻，大批的外省鹽遭遇各地鹽務(wù)局查扣、封存下架等情況出現(xiàn)，部分省份的鹽務(wù)局在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不文明、執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。

業(yè)內(nèi)人士表示：“鹽業(yè)改革這條路會走得很長，原因在于生產(chǎn)企業(yè)包括批發(fā)企業(yè)，對市場的認知太差。同時，各級政府對鹽行業(yè)的關(guān)注程度差，2018年依然會持續(xù)一段時間的亂象?！?/p>

跨區(qū)域經(jīng)營頻繁受阻

記者了解到，自2017年1月1日起，《方案》正式實施。其中，2017年1月1日至2018年12月31日為鹽改過渡期。根據(jù)《方案》，改革重點推進四項：一是改革食鹽生產(chǎn)批發(fā)區(qū)域限制。允許生產(chǎn)企業(yè)進入流通和銷售領(lǐng)域，開展跨區(qū)域經(jīng)營。二是改革食鹽政府定價機制。放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主確定。三是改革工業(yè)鹽運銷管理。放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格。四是改革食鹽儲備體系。建立由政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備組成的全社會食鹽儲備體系。

《方案》明確指出，從2017年1月1日開始，放開所有鹽產(chǎn)品價格，取消食鹽準運證，允許現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入流通銷售領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營，省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)跨區(qū)自主經(jīng)營。

但是在2017年進入鹽改過渡期后，多地出現(xiàn)阻擋跨區(qū)域銷售事件，大批的外省鹽遭各地鹽務(wù)局查扣、封存下架等情況。業(yè)界認為，這反映了背后所體現(xiàn)的利益格局，也是整個鹽業(yè)改革最大的阻力所在。“我認為這是既得利益團體的反撲，試圖通過這種阻擋行為，給本區(qū)域企業(yè)贏得時間，也進一步鞏固疆域?！币晃畸}業(yè)企業(yè)管理層人士稱。

湖北某鹽化有限公司銷售負責(zé)人對記者表示，據(jù)不完全統(tǒng)計，到目前為止，該公司的鹽產(chǎn)品在江蘇地區(qū)被查157次，扣鹽接近600噸。主要是針對零售商店，理由則是違反《食鹽專營辦法》第十條，國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。以及第十四條，食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應(yīng)當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽等。江蘇各地鹽務(wù)局采取先行登記保存，甚至沒收或罰款。對于“涉嫌違規(guī)經(jīng)營”的，江蘇基層鹽務(wù)局卻不說明任何理由，讓鹽企工作人員查看相關(guān)文件。

2017年1月1日鹽改之后，像四川馳宇鹽品有限公司（下稱馳宇鹽品）這樣的生產(chǎn)企業(yè)獲得了自主權(quán)，不再受計劃指標約束?！霸诮衲甑匿N售旺季，外地過來拉鹽的車排成了長龍，都在等著工人加班生產(chǎn)?！痹摴径麻L鄒成華說，既喜又憂。喜的是，這樣火熱的場面前所未有，在改革之前他們幾乎不敢想象;憂的是，這一車車鹽拉出四川之后，命運難卜。

馳宇的食鹽在多省份被當?shù)佧}務(wù)局查扣、攔截、下架。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年，馳宇鹽品僅在云南省被查扣的鹽就高達1000噸。馳宇鹽品的遭遇并非個案。在過去一年，來自多省鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營頻頻受阻，大批企業(yè)的食用鹽在進入江蘇、云南、河南、山東等省份之后被當?shù)氐柠}務(wù)局查扣、毀壞、封存下架，營銷人員被打傷甚至被以非法經(jīng)營罪羈押，等等。

在鹽改過渡期內(nèi)，食鹽批發(fā)企業(yè)（含取得食鹽批發(fā)許可證的食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)）開展食鹽銷售經(jīng)營活動可以通過自建物流系統(tǒng)或與第三方物流企業(yè)簽訂配送合同委托其將食鹽配送到商超、銷售網(wǎng)點以及從事食品加工、餐飲服務(wù)的單位等食鹽終端用戶;自建分公司進行食鹽銷售業(yè)務(wù)，自建的分公司不得委托沒有食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的單位、個人開展經(jīng)營活動;自建銷售網(wǎng)點直接開展食鹽銷售業(yè)務(wù);通過現(xiàn)有渠道開展食鹽銷售業(yè)務(wù)四種方式進行。

按照《工業(yè)和信息化部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好改革過渡期間食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入食鹽流通銷售領(lǐng)域和食鹽批發(fā)企業(yè)開展跨區(qū)經(jīng)營有關(guān)工作的通知》（工信廳聯(lián)消費函【2016】585號）規(guī)定，為方便有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)，食鹽批發(fā)企業(yè)在開展跨區(qū)經(jīng)營時應(yīng)將8項信息主動告知銷售地省級鹽業(yè)主管機構(gòu)。省級鹽業(yè)主管機構(gòu)應(yīng)于收到告知信息之日起的3個工作日內(nèi)，在機構(gòu)門戶網(wǎng)站公布企業(yè)的8項信息，不得以任何理由拒絕公布。

記者核實發(fā)現(xiàn)，《方案》正式實施以來，河南、安徽、江蘇、貴州等多個省份，均有查扣流入本地市場的外省鹽的行為、扣鹽的理由基本是“涉嫌違規(guī)經(jīng)營”，依據(jù)的是《食鹽專營辦法》。endprint

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋曾公開批評，鹽業(yè)改革之后仍然存在地方保護主義，有的地方鹽務(wù)局設(shè)置行政壁壘，阻礙外地食鹽進入本地市場，甚至有個別地方鹽務(wù)局公開發(fā)文進行地方保護。

“在鹽改方案推出的同時，相關(guān)的法律條文并沒有進行相應(yīng)的修改，法規(guī)沒有配套。”一位地方鹽務(wù)局局長說，“現(xiàn)在等于除了鹽改方案，什么都沒有，而原來專營體制之下的鹽業(yè)管理條例至今仍未廢除。這是問題的癥結(jié)?！?/p>

認知市場決定企業(yè)產(chǎn)能

業(yè)內(nèi)人士分析稱，造成上述問題主要原因在于，國務(wù)院1996年頒布的《食鹽專營辦法》以及各省份的鹽業(yè)管理條例，在鹽改之后依然有效。

雖然《方案》明確規(guī)定，食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)可持本省（自治區(qū)、直轄市）省級鹽業(yè)主管機構(gòu)頒發(fā)的食鹽批發(fā)許可證（有效期至2018年12月31日為止）進入食鹽流通銷售領(lǐng)域，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自主經(jīng)營。但過去一年，很多省份的鹽務(wù)局仍然依據(jù)《食鹽專營辦法》及各省份的鹽業(yè)管理條例阻撓鹽品跨區(qū)域流通。

《食鹽專營辦法》規(guī)定，國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應(yīng)當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽等。

按上述規(guī)定，跨區(qū)域流通涉嫌違法違規(guī)經(jīng)營。前述某地方鹽務(wù)局局長接受《小康》記者采訪時說：“在舊條例沒被廢除前，地方鹽務(wù)局的執(zhí)法應(yīng)該說是有依據(jù)的，最多只能指責(zé)其在執(zhí)法過程中采用了過激手段?！?/p>

但在業(yè)內(nèi)人士看來，這違背了鹽改的精神和初衷。被查扣產(chǎn)品的鹽廠也紛紛狀告地方的鹽業(yè)主管部門。

2017年4月，國家發(fā)改委、工信部印發(fā)《關(guān)于進一步落實鹽業(yè)體制改革有關(guān)工作的通知》（下稱“《通知》”）提出四大任務(wù)：全面準確落實鹽改精神，抓緊完善地方涉鹽法規(guī)體系;加快推進政企分開，完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制;落實鹽改跨區(qū)經(jīng)營政策，積極釋放市場活力;開展食鹽質(zhì)量安全專項檢查，確保人民群眾食鹽安全。

《通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要堅決取消食鹽準運證、食鹽零售許可證等不符合《方案》精神的行政審批事項。

“但如果新的條例法規(guī)不出臺，這種混亂局面將很難改變?！?據(jù)上述鹽務(wù)局局長透露，“國家有關(guān)部門原計劃在2017年底前完成鹽業(yè)條例修改，但現(xiàn)在看來完成不了。未來這種混亂狀態(tài)還將再繼續(xù)一段時間，修改得越慢，市場的障礙便越多”。

記者了解到，在鹽改過渡期雖然存在上述問題，也取得了一定成效，但也衍生出了一些新問題，傳統(tǒng)食鹽批發(fā)企業(yè)效益大幅下滑，甚至部分企業(yè)生存困難。究其原因在于，改革使食鹽行業(yè)由壟斷階段進入了競爭階段，原來的壟斷格局被打破，造成了食鹽價格大幅下降。面對激烈的市場競爭，效益大幅下滑，以至于部分企業(yè)生存困難。

據(jù)了解，鹽改以來，部分批發(fā)企業(yè)虧損在40%左右，生產(chǎn)企業(yè)相對而言，較好一點，在10%-15%之間。

鹽改以來，曾經(jīng)經(jīng)營困難的民營企業(yè)在鹽改中獲得了益處。相比于國企的人員包袱，民營企業(yè)背負的債務(wù)和包袱相對較輕，鹽改對于民營企業(yè)而言是一種機遇。

馳宇鹽品作為一家民營企業(yè)，目前產(chǎn)能在50萬噸左右，“在鹽改之前，要想飽和生產(chǎn)的可能性基本沒有?！瘪Y宇鹽品董事長鄒成華介紹，在專營體制下，每一個企業(yè)有規(guī)定的調(diào)運指標，作為全國99家鹽業(yè)定點生產(chǎn)企業(yè)之一的民營企業(yè)馳宇鹽品，每年有5.5萬噸調(diào)運食用鹽的指標，可以調(diào)運的城市只有自貢、達州、綿陽3個城市。鹽改之后，可以跨區(qū)經(jīng)營，銷售的區(qū)域遍布了省外十幾個省市區(qū)域。 “大概也就夠生產(chǎn)兩三個月的量，其他時間基本在停產(chǎn)。越停產(chǎn)生產(chǎn)設(shè)備就越腐蝕得厲害，檢修成本費用就越高。另一方面，企業(yè)人員也非常不穩(wěn)定，因為大多數(shù)時間都在停工，他們只能拿到基本工資，很難留住人?！编u成華說。

在計劃經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)企業(yè)只負責(zé)生產(chǎn)，在鹽改之后，就會面臨一些挑戰(zhàn)。四川自貢市政協(xié)副主席楊玉康表示：“對于生產(chǎn)企業(yè)而言，就會面臨重塑流通渠道的問題，這是一個挑戰(zhàn)，可以借助中間渠道和其他渠道，跨區(qū)經(jīng)營，但是又會遇到阻礙。”

“原來專營體質(zhì)之下的鹽務(wù)局，市場放開以后，失去了執(zhí)法權(quán)，但又實行地區(qū)封鎖，這個權(quán)益，在實際的運營過程中，存在著變相的左，所以改革的第一步不徹底。”楊玉康說。

據(jù)了解，2016年中國原鹽產(chǎn)量為6309.5萬噸，但食用鹽的占比是9%，鹽產(chǎn)能過剩20%以上。同時，工業(yè)鹽對食用鹽造成了一定的沖擊，由于生產(chǎn)工業(yè)鹽的企業(yè)也可以生產(chǎn)食用鹽，造成了二者的標準差距較小。

全國130多家鹽廠中，大多鹽企都是生產(chǎn)工業(yè)鹽，到目前為止，工業(yè)鹽和食用鹽沒有嚴格意義上的分開。中國的鹽要放開，在楊玉康看來，工業(yè)鹽可以全放開。“食用鹽和工業(yè)鹽應(yīng)分類管理。同時，在生產(chǎn)力布局上也要科學(xué)?！?/p>

“鹽改之后，除了可以跨區(qū)經(jīng)營之外，和一些省份也形成了很好的合作關(guān)系，實現(xiàn)了雙贏。陜西、貴州成了跨區(qū)經(jīng)營銷售的主要省份。目前公司實行差異化路線，鹽產(chǎn)品有高端、中高端、低端三種。”鄒成華對記者表示。

業(yè)內(nèi)人士表示：“由于產(chǎn)能過剩，產(chǎn)大于銷的調(diào)整比較尖銳，按國家要求整合下來，應(yīng)該是有一半的企業(yè)在2018年會被逐漸淘汰?！?同時，企業(yè)對市場的認知不完善，都涌入了市場，呈現(xiàn)出了一片亂象。

政企分離與利益決戰(zhàn)

鹽改以來，為何跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻？北京物資學(xué)院王可山教授表示，鹽改取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制，意味著市場格局的變化，跨區(qū)經(jīng)營必然導(dǎo)致原有的蛋糕要重新分配，新進入者為利而來，市場原有的占有者為利而守，沖突不免產(chǎn)生。政策的制定應(yīng)銜接有序，益于理解操作，避免籠統(tǒng)沖突，否則市場主體將按各自理解行事，監(jiān)管者也不易把握尺度。

記者了解到，在一些省份，鹽務(wù)管理局和鹽業(yè)公司是兩塊牌子，一套人馬，鹽業(yè)公司總經(jīng)理同時擔(dān)任鹽務(wù)局局長，既當運動員，又當裁判員。面對外省鹽的涌入，勢必影響到鹽業(yè)公司的利益，因此對外省鹽進入本地市場設(shè)置了層層障礙，因此政企分離似乎是成了落實鹽改的關(guān)鍵一步。同時，鹽務(wù)局執(zhí)法依據(jù)的是《食鹽專營辦法》。endprint

據(jù)國家發(fā)改委與工信部文件要求，省、市、縣三級鹽業(yè)主管機構(gòu)與鹽業(yè)公司未分離的，2017年年底前要實現(xiàn)政企（事企）分離。從目前來看，各地情況都不是很樂觀，完成的程度不一定能達到理想的狀態(tài)。

“對于跨區(qū)經(jīng)營受阻的主要問題是，政企不分導(dǎo)致經(jīng)營行為不規(guī)范，產(chǎn)銷分離的制度設(shè)計造成產(chǎn)銷之間利益上的矛盾，食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能直接進入市場從而缺乏自主創(chuàng)新的積極性，經(jīng)營上的區(qū)域分割導(dǎo)致效率不高等?！蓖蹩缮秸f。

業(yè)內(nèi)人士對此表示：“出現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻的原因在于，鹽業(yè)公司與鹽務(wù)局存在著利益鏈條，最關(guān)鍵因素的是國家政策配套不完善。過去鹽業(yè)公司代行一部分行政職能，因為是通過市場經(jīng)營劃撥出的行政經(jīng)費，如今自身的利益受到了沖擊，就會出現(xiàn)反擊的情況，這是一種歷史延續(xù)或者政策設(shè)計上造成的。” 如何調(diào)整造成的利益沖突，自貢馳宇法律顧問、西南政法大學(xué)范偉紅教授對記者表示：“自貢馳宇在進入云南個別地區(qū)就出現(xiàn)了受阻的情況，和當?shù)佧}務(wù)局通過協(xié)商，最后鹽務(wù)局以低價收購的方式購買了被扣的鹽產(chǎn)品。”

一位鹽務(wù)局的工作人員稱：“依法盡量做到不處罰、不查處，給企業(yè)一個合理的價格，購買了這些鹽產(chǎn)品。但是也只能起到臨時調(diào)整的作用，長期是不行的，因為沒有政策依據(jù)。 ”

如何更好地解決跨區(qū)經(jīng)營遇到的阻力，最關(guān)鍵的還在于政企分離。政企分離，把行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)徹底分開，從而解決利益沖突的問題?！巴ㄟ^政企分離，通過統(tǒng)一的市場化經(jīng)營，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)面對市場會逐漸把這個情況改變?！睒I(yè)內(nèi)人士表示。

根據(jù)國家發(fā)改委、工信部印發(fā)的《通知》，省、市、縣三級鹽業(yè)主管機構(gòu)或食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督機構(gòu)與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年年底前要實現(xiàn)政企（事企）分離。

“2017年底，基本都能完成政企分開，但各地的情況都不太樂觀，完成的程度沒有達到理想的狀態(tài)。”前述某地方鹽務(wù)局局長說，“政企分開就是要求行政干行政的事、企業(yè)干企業(yè)的事，但原來大部分省份的鹽業(yè)監(jiān)管職能都由鹽業(yè)公司來承擔(dān)，這批人沒有行政編制，當把鹽業(yè)監(jiān)管職能劃給食藥監(jiān)局之后，人過不去，這就成了問題?，F(xiàn)在各省份都在想辦法，有的組織整體考試轉(zhuǎn)制，有的直接給行政編制，還有的讓提前退休?！?/p>

就2018年的形勢，業(yè)內(nèi)人士對記者表示：“形勢會更加嚴峻，政策和條例出臺越晚，對生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展越不利，原因在于原有的鹽業(yè)公司，在專營政策中受益，它的血液還可以補充，雖然現(xiàn)在有所萎縮，但是還可以支撐。到2018年，消耗過去積累的資本，理論上會更加分化，除非有配套政策出臺，實施分流?！眅ndprint