霧霾污染中的法律制度研究

摘 要 隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會和民眾對環(huán)境問題的關注度越來越高。在我國，霧霾污染現(xiàn)象頗為嚴重，已經(jīng)嚴重影響到人們的身體健康和日常生活。霧霾污染成因復雜，通過法律手段對其進行防控、治理有著非常重要的意義。本文論述了我國當今霧霾治理的相關法律制度，闡述了其中存在的問題，并針對問題給出了相應對策，希望能夠為解決霧霾污染問題提供依據(jù)。

關鍵詞 霧霾污染 專項立法 政府問責

作者簡介：米姿潔，山東省煙臺第二中學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.311

霧霾天氣是人類活動與特定氣候條件相互作用的結(jié)果，是一種大氣污染。2013年1月，我國發(fā)生了四次霧霾天氣，籠罩了三十個省、市、自治區(qū)。在北京，這一個月只有5天不是霧霾天。自此，霧霾問題開始受到社會各界的關注，“霧霾”也被評為2013年的年度關鍵詞。霧霾是霧和霾的混合物，主要成分是PM2.5顆粒，能夠影響肺部的氣體交換并引發(fā)一些疾病，如哮喘、支氣管炎和心血管病等。霧霾對幼兒、兒童發(fā)育的影響更為嚴重。霧霾天氣，太陽光照不足，導致兒童體內(nèi)維生素D生成不足，大大減少鈣的吸收，嚴重的會引起嬰兒佝僂病、兒童生長減慢。在心理健康方面，霧霾所形成的灰暗天氣會影響人體松果體素的分泌，使人的情緒趨于抑郁、消沉。

對于大氣霧霾污染形成的原因，至今還尚無權威定論。根據(jù)材料查閱，可以得知霧霾不僅組成成分比較復雜，而且形成原因也比較復雜，既包括工業(yè)污染排放、生活垃圾焚燒、汽車尾氣排放、煤炭燃燒等人為原因，也包括一定的自然客觀原因，比如霧霾多發(fā)生在冬天以及特定氣候條件下。最近的科學研究表明，霧霾中的PM2.5顆粒主要來自化石燃料燃燒排放。該項研究的具體數(shù)據(jù)是：土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機氣溶膠（氣溶膠即對懸浮在大氣中的固態(tài)或液態(tài)微粒的統(tǒng)稱）分別貢獻了PM2.5顆粒的15%、18%、12%、4%、25%和26%，其中燃煤、工業(yè)污染和二次無機氣溶膠均為化石燃料燃燒行為 。綜上，可以看出，霧霾天氣成因復雜，構建有效的法律應對機制對其防治具有十分重要的意義。

一、我國霧霾治理的相關法律制度

對于大氣污染，我國形成了以《環(huán)境保護法》為基本依據(jù)，以《大氣污染防治法》為主要規(guī)范以及各省、市的地方法規(guī)相配合的法律體系 。

首先，《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境問題防治的基準。隨著以霧霾為代表的環(huán)境污染公共事件頻繁發(fā)生，《環(huán)境保護法》在2014年的修訂稿中有針對性的規(guī)定了霧霾治理的具體措施，比如建立重點區(qū)域防治協(xié)調(diào)機制，尤其是跨行政區(qū)域；出臺一些促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的政策法規(guī)等。

其次，我國在2015年由全國十二屆人大常委會修訂通過了《大氣污染防治法》。修訂后的大氣污染防治法共有八章，對污染治理、監(jiān)督管理、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治等內(nèi)容作了規(guī)定。由于機動車尾氣、燃煤廢氣等大氣污染全部是造成霧霾天氣的原因，因此霧霾污染也在該法的規(guī)定、治理范圍之內(nèi)。

最后，為了有效治理霧霾污染，很多地方政府也積極進行區(qū)域立法，根據(jù)轄區(qū)特點對大氣污染防治法的實施和細化做出努力 。比如《北京市大氣污染防治條例》、《西安市大氣污染防治條例》、《四川省灰霾污染防治實施方案》以及《河北省大氣污染防治條例》等。

此外，我國國務院在2013年發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，作為新形勢下針對大氣污染治理的總計劃。該計劃的具體目標為：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上；京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)以及珠三角等區(qū)域的細顆粒物濃度分別下降25%、20%和15%左右。該計劃具有明顯的“藍圖”色彩，是國家戰(zhàn)略層面的大氣污染防治規(guī)劃，而不是設定了權利義務的規(guī)范性文件。

二、我國霧霾治理法律制度存在的問題

霧霾治理需要一個長期的過程。隨著經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境的改變，法律和社會的匹配性也會發(fā)生變化。如今，我國雖然有著較為完備的大氣污染防治法律體系，但近年來持續(xù)的霧霾污染仍反映出我國在某些治理方式、方法上存在問題 。

首先，我國在大氣污染方面的立法理念落后，法律法規(guī)的制定偏向于經(jīng)濟發(fā)展。盡管法律法規(guī)中多強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護要互相協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展，但在實際情況中，絕大多數(shù)的工廠和企業(yè)都是優(yōu)先考慮經(jīng)濟利益，然后“迫不得已”地考慮環(huán)境污染治理問題。這種“先污染、后治理”的防治模式無疑加大了環(huán)境治理的投入，也是大氣污染長期得不到解決的根本原因。

其次，我國現(xiàn)階段的立法缺乏具體操作細則，很多法律條文較為空洞，難以作為污染防治的準則 。以賠償為例。大氣污染的污染主體是企業(yè)和工廠，但危害的受體卻是廣大群眾，并且污染范圍大、持續(xù)時間長。關于污染主體向社會公眾賠償?shù)囊?guī)定，我國法律制度還有著較大漏洞。

再次，《環(huán)境保護法》等法律雖然對政府在環(huán)境治理中的指導作用進行了規(guī)定，但并未明確規(guī)定其概念及內(nèi)容，導致政府或環(huán)境主管部門在執(zhí)法監(jiān)督過程中缺少必要的法律依據(jù)。從另一方面講，正是由于缺少法律約束，政府或環(huán)境主管部門有著很大的自由裁量權，使得濫用權利的現(xiàn)象時有發(fā)生。政府或環(huán)境主管部門既可能為了經(jīng)濟利益放任污染物排放超標的企業(yè)，也可能通過執(zhí)法權利對企業(yè)進行敲詐勒索。

最后，法律法規(guī)中對環(huán)境問題出現(xiàn)后各主體的責任劃分不明。盡管修訂后的《大氣污染防治法》提高了環(huán)境問題中的處罰標準，但由于處罰幅度較大，因此在實際操作過程中，法律的嚴厲程度很難得到保障。

三、霧霾治理的法律制度對策

第一，我國應當轉(zhuǎn)變環(huán)境保護方面的立法觀念 。如第二節(jié)所述，我國法律法規(guī)中多強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護要互相協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展。這種理念在現(xiàn)實操作中往往效果不佳，更多的企業(yè)和政府重經(jīng)濟、輕環(huán)保，導致環(huán)境治理問題愈來愈惡。從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，單純追求國民生產(chǎn)總值的高速增長，只顧及了效率的實現(xiàn)，而未兼顧公平價值的實現(xiàn)。因此，國家和地區(qū)在環(huán)境保護立法方面，應當由人類中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境中心主義，衡量標準以環(huán)境利益優(yōu)先，避免“先污染、后治理”的錯誤模式。endprint

第二，我國應當完善霧霾污染專項立法。盡管新修訂的環(huán)保法為霧霾防治提供了有力的法律基礎和依據(jù)，但環(huán)境治理和保護是個長期過程，需要專項而細致的法律規(guī)定為其保駕護航。因此，我們需要抓緊制定一些法律空白方面的法規(guī)，比如《空氣質(zhì)量法》、《工業(yè)廢氣排放法》等。在專項法律制定過程中，應當著重加強聯(lián)防聯(lián)控。聯(lián)防聯(lián)控是以環(huán)保主管部門為主導，其他公安、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、工商行政管理等主管部門為輔助的聯(lián)合執(zhí)法 。盡管《大氣污染防治法》中有所提及，但缺少詳細的規(guī)定如各職能單位間怎么協(xié)作。國家應該明確各職能部門的職責范圍，詳細規(guī)定工作程序，建立協(xié)調(diào)機構統(tǒng)一指揮監(jiān)管重點區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作。此外，國家應建立霧霾監(jiān)測預警機制。如今，各層級法律對政府的預警機制均有所規(guī)定。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，各種新媒體也應運而生。政府和環(huán)保部門應當借助微博、微信等新技術手段實時監(jiān)控并公開信息，保證社會公眾能夠及時了解并做好防范工作，降低霧霾天氣對人們的危害。

第三，應當落實政府問責制度。政府在環(huán)境治理中起著決定性作用，能夠把握當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的權衡關系。因此，有必要對在環(huán)境保護工作落實不力的政府進行問責，強化對政府負責人的追責機制。要嚴格按照《環(huán)境保護法》、《公務員法》等相關規(guī)定，依法對違法行為、不及時處置大氣污染事故等做出相應的處分。在問責的過程中，首先要明確問責的范圍，這樣才能有針對性的進行問責，一旦政府出現(xiàn)環(huán)保違法行為，必須要承擔相應的法律責任，政府負責人不能擅自決策而不考慮生態(tài)環(huán)境；問責還必須具有規(guī)范的程序，擴大問責主體包括公民、企業(yè)、環(huán)保組織或其他相關政府部門。另外，在對政府及其負責人的績效考核中，可以將環(huán)保績效作為一項指標，將對大氣治理任務的完成情況、各地經(jīng)濟發(fā)展過程中資源能源的消耗、經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)境的破壞等情況納入政府及其負責人的考核評價體系 。

第四，應當強化企業(yè)環(huán)保意識和責任。企業(yè)的超標排放是霧霾問題的重要因素，因此強化企業(yè)的環(huán)保責任，實行源頭控制是解決霧霾問題的重要手段。以往企業(yè)污染受到的處罰往往較輕，新的《大氣污染防治法》則取消了大氣污染事故中的罰款上限，大大提高了企業(yè)的環(huán)保問題違法成本。其實，我國當前霧霾問題嚴峻，對于企業(yè)偷排、亂排等行為的處罰力度仍需提高。對企業(yè)排污可能構成環(huán)境犯罪的，可考慮移送司法機關，進行刑事處罰 。

第五，應當注重社會公眾的環(huán)保自律宣傳。霧霾天氣是多種因素共同作用的結(jié)果，除了工業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村秸稈燃燒、汽車尾氣排放等也對霧霾的生成起著推波助瀾的作用。因此，社會公民既是霧霾天氣的受害者，但同時又是霧霾天氣的創(chuàng)造者。只有社會民眾的共同參與，才能更好地防治霧霾天氣，例如多使用公共交通工具出行、禁止露天燃燒、倡導減少煙花爆竹燃放等，從而推動民眾對環(huán)境保護和霧霾防治理念的理解，進而對大氣環(huán)境的保護產(chǎn)生積極作用 。

此外，還可以建設霧霾污染信息公開機制，將大氣污染數(shù)據(jù)告知每一位民眾，從而引起社會對霧霾問題的重視；建立和完善公益訴訟制度，廣大群眾參與到環(huán)境案件的處理中，充分發(fā)揮人民群眾通過法律程序參與環(huán)境保護的主動性與積極性。由于論文篇幅問題，就不在此一一贅述了。

四、總結(jié)

環(huán)境問題關乎我們每一個人，關乎我們的子孫后代，我國最近幾年發(fā)生的大氣霧霾污染，使得民眾對于霧霾污染產(chǎn)生了強烈的情感動蕩。因此對其治理刻不容緩。但霧霾治理也并非一日之功，需要社會各個系統(tǒng)的協(xié)同努力，法律制度建設是其中必不可少的一環(huán)。本文對我國現(xiàn)行的霧霾治理相關法律制度進行了梳理，并針對存在的問題提出了解決措施。我國正處在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，只有加強生態(tài)文明建設，重視環(huán)境保護問題，才能真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才能既要金山銀山，又要綠水青山。

注釋：

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