特邀調(diào)解制度建構(gòu)方案設想與分析

沈靖翔　黃夏偉

摘 要 2016年7月1日，隨著《最高人民法院關于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（法釋【2016】14號）的正式施行，人民法院特邀調(diào)解制度的法律體系以及整體雛形已經(jīng)構(gòu)建完成，但在司法實踐與調(diào)解實務之中，特邀調(diào)解制度并未真正落實成效。如今，舊的調(diào)解模式制度基礎依舊牢固，新的特邀調(diào)解制度雛形乍現(xiàn)，但仍依附于傳統(tǒng)?；诂F(xiàn)狀，本文從調(diào)解機構(gòu)，調(diào)解流程，調(diào)解隊伍，調(diào)解網(wǎng)絡四方面入手，提出構(gòu)建獨立化社會化的特邀調(diào)解組織，建立多方互動，步驟明細，區(qū)域特色顯著的獨立調(diào)解流程，高素質(zhì)專業(yè)化的特邀調(diào)解團隊和路徑多元、程序規(guī)范調(diào)解網(wǎng)絡的設想。

關鍵詞 多元調(diào)解制度 構(gòu)建方案 機構(gòu) 流程 網(wǎng)絡

基金項目：本文系華中師范大學創(chuàng)新訓練A類項目《特邀調(diào)解--制度建構(gòu)與運行績效評估》 階段性成果之一。

作者簡介：沈靖翔、黃夏偉，華中師范大學法學院，本科生。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.258

一、特邀調(diào)解機構(gòu)建設方案——建立獨立化社會化的特邀調(diào)解組織

2015年12月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元解決機制的意見》明確指出：“可以通過購買服務等方式，將矛盾糾紛多元化解工作委托給社會力量承擔，并進行績效評價，向社會公布”。這一意見表明，通過社會力量介入調(diào)解，以政府購買公共服務的方式構(gòu)建特邀調(diào)解制度是一種可行的思路。而在如今的法院調(diào)解實踐中，該思路已經(jīng)逐步推廣開來成為調(diào)解制度的全新模式。其高效、獨立、專業(yè)、公益性強的特點已經(jīng)被大范圍接受。

如2016年7月14日武漢市司法局制定頒布了《關于在武昌區(qū)司法局開展向社會購買人民調(diào)解服務工作試點的通知》，隨后在2016年11月24日由武昌區(qū)司法局領導的全市第一家承擔政府購買人民調(diào)解服務的專業(yè)化、規(guī)范化、社會化的非營利性組織——武昌區(qū)睿和天下調(diào)解中心正式掛牌上線。

武昌區(qū)睿和天下調(diào)解中心目前屬于公益型ADR這一大類，即由政府機關或民間社會團體以公共財政或社會資助等方式建立，目的在于服務于社會公眾，以糾紛解決和維護社會和諧為目標，但不從糾紛解決事務中獲取收入的現(xiàn)代型ADR。特邀調(diào)解制度的構(gòu)建應基于現(xiàn)有公益型ADR的骨架，建立以公共財政和社會資助為主要資金來源的特邀調(diào)解組織，以政府購買社會公共服務的方式引導特邀調(diào)解組織的介入，把公益型ADR的有益嘗試和先進經(jīng)驗移植到特邀調(diào)解制度的正式構(gòu)建之中。建立獨立化社會化的特邀調(diào)解組織，也是落實特邀調(diào)解制度的唯一路徑。

二、特邀調(diào)解流程建設方案——建立多方互動，步驟明細，區(qū)域特色顯著的獨立調(diào)解流程

傳統(tǒng)的調(diào)解模式在調(diào)解流程上呈現(xiàn)出固定模式化，依附于法院的調(diào)解模式在效率上面臨困境。一方面，繁雜的訴訟工作和冗雜的解決流程消磨了法律工作者的時間和耐心，也造成了當事人的困惑與不解。另一方面，固定僵化的調(diào)解流程又使得各方參與的積極性不夠高，調(diào)解工作的質(zhì)量不盡如人意。而多元化的糾紛解決機制能夠在質(zhì)與量雙方面完善不足。建設獨特的調(diào)解流程起著奠基和骨架的作用。

以武漢市漢陽區(qū)為例，漢陽區(qū)人民法院面對日益復雜的訴訟爭端和多元化的調(diào)解問題，首創(chuàng)性的建立“三調(diào)聯(lián)動”工作模式，建立了具備漢陽區(qū)特色的司法調(diào)解，行政調(diào)解，人民調(diào)解相互銜接配合的矛盾糾紛多元化解決機制。形成了規(guī)?；恼{(diào)解共同體和多方合作協(xié)調(diào)的密集調(diào)解網(wǎng)絡。在調(diào)解制度的構(gòu)建上，率先確立了格式化的標桿樣本，設立了如格式化、書面化的案件（糾紛）委派（委托）調(diào)解意見書、委派（委托）調(diào)解函的一系列調(diào)解工作記錄模本。

面對漢陽區(qū)地域廣闊，細微民事糾紛較多，法院業(yè)務量繁重難以妥善處理的實際狀況。漢陽區(qū)人民法院率先執(zhí)行“走出去”方略，在糾紛發(fā)生嚴重的大型居民點，公共場所以及交通要道布置外派駐點，并邀請該區(qū)域資歷聲望較高，有著廣泛民意基礎的老干部擔任特邀調(diào)解員。如負責交通事故處理的法院駐漢陽區(qū)交通大隊調(diào)解室。調(diào)解室由一名法官、一名書記員和一名特邀調(diào)解員組成，由法官與特邀調(diào)解員日常接觸溝通協(xié)助處理交通事故糾紛，對交警大隊進行行政調(diào)解而當事人未能就損害賠償達成一致意見的道路交通事故案件進行處理。這一針對性的外派調(diào)解機制有效減少了訴訟環(huán)節(jié)，降低了糾紛解決成本，也極大提高了糾紛解決效率，成為了漢陽區(qū)特邀調(diào)解制度具體構(gòu)建方式的典范。

合理的特邀調(diào)解流程建設并非是一蹴而就的，漢陽區(qū)人民法院的嘗試為各地人民法院的特邀調(diào)解制度提供了有益的經(jīng)驗啟示——建設有自身區(qū)域特色，具備多方互動協(xié)調(diào)能力的調(diào)解流程并加以制度化規(guī)范，是探索特邀調(diào)解制度全面普及的必由之道。

三、特邀調(diào)解隊伍建設方案——建立高素質(zhì)專業(yè)化的特邀調(diào)解團隊，落實名冊制度

調(diào)解能否生效，除案情復雜程度，當事人配合程度等一系列要件之外，調(diào)解人員自身的素質(zhì)也是不可或缺的一個方面。調(diào)解隊伍的素質(zhì)也決定了多元調(diào)解能否在更廣闊的領域內(nèi)解決糾紛，能否更加全面有效地補充訴訟所難以解決或觸及的法律盲區(qū)。

總體而言，目前絕大部分地區(qū)并未建立成型的特邀調(diào)解團隊，即便是現(xiàn)有地區(qū)的特邀調(diào)解團隊也存在著諸多歷史遺留問題，如武漢市漢陽區(qū)，區(qū)45名特邀調(diào)解員均是由人民陪審員擔任，其中18人屬于街道社區(qū)人民調(diào)解人員，占比將近四成，相對應的，專業(yè)的法律職業(yè)從業(yè)人員和各行業(yè)專業(yè)調(diào)解人員的構(gòu)成又存在著明顯不足，跨行業(yè)參與調(diào)解工作的相關調(diào)解人員對于調(diào)解技巧、方法、原理，尤其是法律適用的掌握上也存在著諸多的不足。盡管在量上呈現(xiàn)出了多層次多領域橫跨的特點，但在質(zhì)上又存在著大量顯著弊端。受制于各地調(diào)解工作的歷史遺留，傳統(tǒng)的人民調(diào)解員在法律知識上也往往僅掌握樸素的法律觀念。各行業(yè)的專業(yè)從業(yè)人員和專業(yè)的法律工作者又囿于信息條件束縛，難以與群眾達成完善溝通交流。

基于現(xiàn)今特邀調(diào)解隊伍的現(xiàn)狀，應當對特邀調(diào)解隊伍從入門培訓到激勵獎懲的全過程加以嚴格把關，建立完善的特邀調(diào)解員考評與培訓體系，主要方案有：endprint

（一） 建立高標準的特邀調(diào)解員入門考核評估機制與長期化業(yè)務培訓

對于特邀調(diào)解員的選拔，必須要求其同時具備良好的法律專業(yè)知識和豐富的調(diào)解經(jīng)驗，嚴格完善入門測試體系，測試合格者方可正式步入特邀調(diào)解員崗位。針對各名特邀調(diào)解員的專業(yè)能力和核心優(yōu)勢點加以特別備注，以便合理高效的分配調(diào)節(jié)資源，人盡其用。同時要注重人才選拔和鼓勵，定期發(fā)掘?qū)I(yè)的法律職業(yè)從業(yè)者或者在調(diào)解實務之中的積極分子，鼓勵其加入調(diào)解團隊，提升團隊整體素質(zhì)。在正式上崗前，應當對即將入崗的特邀調(diào)解員加以專業(yè)化的業(yè)務培訓。利用法院自身的法律專業(yè)優(yōu)勢，因材施教，結(jié)合特邀調(diào)解員自身的工作特點和專業(yè)領域，普及調(diào)解工作的基本原理，操作方法，法律依據(jù)。針對調(diào)解的特殊性，著重培訓心理輔導和溝通技巧。正式上崗后，也應當建立定周期的培訓制度和工作交流互，時刻保障內(nèi)部學習，教育調(diào)解員團隊更新觀念，同時也便于相互分享各自的成熟調(diào)解經(jīng)驗。

（二）雙管齊下，完善激勵機制和考評機制，最大程度調(diào)動調(diào)解人員積極性

司法政策的貫徹落實往往要通過各種激勵機制來實現(xiàn)，任何糾紛解決的過程都離不開各方主體當事人的積極參與。而當今的多元化糾紛解決機制下，物質(zhì)激勵的不完善導致各方調(diào)解員僅僅將調(diào)解工作當作副業(yè)和社會奉獻，微博的固定工資也難以激發(fā)其參與調(diào)解的積極態(tài)度。因此，首先應建立完備的財政資金支持，實現(xiàn)特邀調(diào)解領域的?？顚Ｓ?，以購買社會公共服務的方式扶持獨立調(diào)解組織的良好運行。而在內(nèi)部分配上，則必須建立完備的績效評估機制，重點考察調(diào)解率，群眾滿意度，定周期考察調(diào)解進展情況，以此為基礎分配績效工資。同時應注意淘汰和分流，對于業(yè)務能力不合格，自身素質(zhì)不過關，對于新的調(diào)解工作形勢把握不足的調(diào)解員，應當建立合理的淘汰機制，填補入新的適格人員。

（三）建立規(guī)范化的特邀調(diào)解員名冊制度

這是隊伍建設的儀式化落實與重中之重，也是一個地區(qū)調(diào)解隊伍現(xiàn)狀的晴雨表。名冊制度作為規(guī)范化人員管理的象征，以書面形式記載各調(diào)解員基本信息，擅長領域和素質(zhì)能力，上能幫助上級部門高效便捷檢索適合于案情的調(diào)解人員，下能幫助普通群眾快速準確尋找符合自身調(diào)節(jié)意愿的相關人員，有著重大的實際意義。同時，名冊應當具備可調(diào)整性與流動性，避免尸位素餐的現(xiàn)象。

四、特邀調(diào)解網(wǎng)絡構(gòu)建方案——建立分行業(yè)，分領域，構(gòu)建構(gòu)建路徑多元、程序規(guī)范調(diào)解網(wǎng)絡

在新的社會常態(tài)下和日益復雜的糾紛狀態(tài)下，傳統(tǒng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡逐漸呈現(xiàn)出落后，粗放，單向和不可持續(xù)性的調(diào)解特點，“大鍋亂燉”式的混合型調(diào)解在新的精細化行業(yè)分工條件下也顯得格格不入。為解決日益復雜的糾紛，實現(xiàn)多元化糾紛解決機制的真正突破，應當創(chuàng)新思路，在特邀調(diào)解機構(gòu)內(nèi)部建立精細化的行業(yè)分離糾紛解決模式，努力建設新形勢下路徑多元、程序規(guī)范的糾紛解決對接機制，推動構(gòu)建全方位、多層次的社會矛盾糾紛化解平臺網(wǎng)絡。

以武漢市漢陽區(qū)法院為例，在實際工作中，與區(qū)工商行政管理和質(zhì)量指數(shù)監(jiān)督局合作成立漢陽區(qū)消費糾紛調(diào)解委員會、與區(qū)交通大隊合作共建漢陽區(qū)交通事故糾紛調(diào)解委員會、與區(qū)衛(wèi)生局合作成立漢陽區(qū)醫(yī)療事故糾紛調(diào)解委員會、與區(qū)房管局合作共建漢陽區(qū)物業(yè)管理糾紛調(diào)解委員會、與區(qū)勞動局合作成立勞動爭議糾紛調(diào)解委員會、與街道人民調(diào)解中心和社區(qū)調(diào)解室合作成立家事糾紛調(diào)解委員會6類特邀調(diào)解組織。這一舉措改善了以往人民調(diào)解中不區(qū)分行業(yè)狀況，不甄別案情專業(yè)度的缺憾，實現(xiàn)了人盡其才，物盡其用，有效提高了調(diào)解效率。

同時，以馬鞍山市雨山區(qū)法院為例，其在“馬鞍山經(jīng)驗”的基礎上，創(chuàng)新改革訴調(diào)對接模式，建立專業(yè)化的特色調(diào)解機構(gòu)。成立“夕陽紅”志愿者調(diào)中心負責家事糾紛調(diào)解，配置專業(yè)的心理輔導員和咨詢師，從分析家庭矛盾的起因到認識當事人的心理動態(tài)，實現(xiàn)精準的一對一調(diào)解輔導，有效化解了大量家事糾紛，調(diào)解成功率達到49%。面對日益錯綜復雜的金融商業(yè)糾紛，雨山區(qū)法院研究成立了金融商貿(mào)訴訟對接中心，有助于防控金融風險，化解金融糾紛。同時成立青年志愿者服務U站等機構(gòu)，在訴訟服務中心建設，訴調(diào)對接工作建設，調(diào)解工作專業(yè)化建設上實現(xiàn)了長足的進步。

參考文獻：

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[2]范愉.ADR原理與實務.廈門大學出版社.2002.

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[4]范愉.非訴訟程序（ADR）教程.中國人民大學出版社.2012.endprint