民事行政檢察工作一體化機制研究

●趙煜亮/文

民事行政檢察工作一體化機制是推進民事行政檢察工作創(chuàng)新科學發(fā)展的重要途徑。從落實司法責任制改革的角度去審視民事行政檢察工作一體化機制，需要重構(gòu)價值維度和運行模式，這對于推進新時代民事行政檢察工作具有重要意義。

一、現(xiàn)狀考察——民事行政檢察工作一體化機制面臨的挑戰(zhàn)

隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，基層民行檢察職能大為增加，而司法責任制改革在一定程度改變了上級檢察院對下級檢察官司法辦案的領導方式，以及使檢察官成為獨立承擔責任的辦案主體，這對民行檢察工作一體化機制形成挑戰(zhàn)。

（一）基層民行檢察工作格局變化對傳統(tǒng)民行檢察工作一體化機制基礎的沖擊

民行檢察工作一體化機制提出的初衷在于整合辦案資源、提高辦案效率，發(fā)揮好基層檢察院基礎性作用，努力解決司法辦案“倒三角”問題，主要目的是解決裁判結(jié)果監(jiān)督案件三級檢察院工作量不均的問題。但是，當前隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，尤其是公益訴訟工作的開展，基層民行檢察工作的格局發(fā)生重大變化，所承擔的同級監(jiān)督職能日益增多，涵蓋了審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、支持起訴、督促起訴等案件類型，不再是單純的辦理裁判結(jié)果監(jiān)督案件，這樣民行檢察工作一體化的基礎發(fā)生變化。但當前基層民行檢察職能發(fā)揮不平衡、不充分，需要上級院監(jiān)督指導。

（二）司法責任制對上級院民行檢察績效考核及監(jiān)督指導辦案模式的考驗

在傳統(tǒng)民行檢察工作一體化機制中，上級院主要通過對下績效考核、監(jiān)督指導辦案等發(fā)揮作用，上述方式重在發(fā)揮上級院民行檢察部門領導作用，對下指導開展工作有“指揮棒”效用，但不可避免存在績效考核設置項目標準不合理、新型案件監(jiān)督指導不及時、監(jiān)督信息不共享不對稱等問題。民行檢察工作環(huán)節(jié)落實司法責任制，其重要原則之一就是推進三級院民行檢察監(jiān)督權(quán)的公正高效行使，這對傳統(tǒng)民行檢察工作一體化機制帶來了重大考驗。因此，民行檢察工作一體化機制需要繼續(xù)在整合辦案資源、提高辦案效率的基礎上進行提升完善，推進對下級檢察院績效考核和監(jiān)督指導模式創(chuàng)新。

（三）落實檢察官辦案主體地位對保障民行檢察辦案質(zhì)量的影響

民行檢察部門大多實行獨任檢察官，所辦理案件涉及的法院判決、裁定多為法院合議庭甚至是審委會作出的，而多數(shù)案件由檢察官個人自主決定，司法能力是否對等及承擔案件社會風險問題都值得研究。而檢察官聯(lián)席會議制度的推行，非本案檢察官是否有積極性參與案件討論并給出指導性意見值得思考。同時存在備案審查的規(guī)定，如H省對基層院辦結(jié)審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督案件的各類文書，實行集中向省院備案制度，這對保障案件質(zhì)量有較好的作用。但是司法責任制改革要求檢察官“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，上述保障案件質(zhì)量的內(nèi)部規(guī)定是否符合改革有待商榷。

（四）提升司法辦案效率與傳統(tǒng)三級審查辦案的矛盾

在司法責任制的設計中，通過落實檢察官辦案主體地位和承擔落實司法責任主體地位，從而提升檢察官司法辦案質(zhì)量和效率。但在傳統(tǒng)民行檢察一體化機制中，尤其是在辦理二審裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，地市級院檢察官是承擔司法責任制的主體，但實踐中仍存在以協(xié)辦、一體化辦案的名義把案件交給沒有管轄權(quán)的下級院辦理的問題，其目的在于彌補基層院案源缺失及鍛煉基層監(jiān)督能力。這樣，一個地市級院檢察官提請抗訴的案件，可能會出現(xiàn)三級審查辦案的情況，不可避免的出現(xiàn)了基層檢察官因不承擔司法責任而粗糙辦案，三級檢察官重復審查案件浪費時間精力，進而影響司法辦案效率的問題。

二、價值重構(gòu)——民事行政檢察工作一體化機制遵循的維度

基于民行檢察工作一體化機制基礎的變化，應賦予民行檢察工作一體化機制新的內(nèi)涵，即適應司法責任制改革要求，優(yōu)化省、市、縣 （區(qū)）三級院職權(quán)配置，以推進智慧民行檢務為抓手，深度融通監(jiān)督制約、績效評價等制度安排，統(tǒng)籌提升檢察官司法辦案質(zhì)效，推進民事行政檢察監(jiān)督權(quán)公正高效行使的統(tǒng)一有機整體?？傮w而言，應遵循系統(tǒng)性、監(jiān)督制約性和保障性三個價值維度。

（一）系統(tǒng)性

系統(tǒng)性是相互作用和相互依賴的若干部分結(jié)合而成的具有特定功能的有機整體。從系統(tǒng)性來解構(gòu)民行檢察工作一體化，即民行檢察系統(tǒng)是一個有機整體，三級院民行檢察部門是整體系統(tǒng)的基本要素，三級民行檢察部門權(quán)力配置是在系統(tǒng)基本要素在空間形式上的有序排列和有機整合，有效的民行檢察職能則是民行檢察系統(tǒng)的整體功能。民行檢察監(jiān)督要實現(xiàn)系統(tǒng)整體功能發(fā)揮，需科學分配和優(yōu)化三級民行檢察部門權(quán)力配置，即注重獨立性又強調(diào)整體融合性，從而實現(xiàn)監(jiān)督職能發(fā)揮上下一體聯(lián)動、同向共頻發(fā)力。具體就是明確三級院民行檢察部門職責，堅持上級院監(jiān)督指導與下級院職能發(fā)揮相統(tǒng)一，創(chuàng)新上級院監(jiān)督指導模式。充分發(fā)揮下級院尤其基層院在審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等同級監(jiān)督職能作用，大膽探索加強民行檢察監(jiān)督方式方法。

（二）監(jiān)督制約性

監(jiān)督制約是對權(quán)力的限制與約束，通過監(jiān)督制約來保障權(quán)力符合目的的正常運行。從監(jiān)督制約性的角度來解構(gòu)民行檢察工作一體化，就是落實檢察官主體地位，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)充分授權(quán)，同時加強對檢察官行使權(quán)力的監(jiān)督制約。對檢察官權(quán)力監(jiān)督制約，必須明確監(jiān)督制約主體和范圍，防止監(jiān)督制約權(quán)力教條，影響檢察官辦案。同時，契合優(yōu)化檢察職權(quán)配置、辦案組織結(jié)構(gòu)和流程控制的規(guī)律，尋求放權(quán)與限權(quán)的均衡點，防止檢察官職權(quán)濫用。在重塑民行檢察工作一體化機制中，要落實檢察官主體地位，由其獨立承擔司法責任。運用大數(shù)據(jù)思維信息化手段探索符合司法規(guī)律的監(jiān)督方式和手段，統(tǒng)一三級檢察院檢察官司法辦案的基準，盡量制約檢察官對具體個案的恣意裁量，同時緩解檢察官個體對案件質(zhì)量終身負責的壓力要求，從而保障民行檢察監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一實施。

（三）保障性

保障性本是軍事術(shù)語，是指系統(tǒng)（裝備）的設計特性和計劃的保障資源滿足平時和戰(zhàn)時使用要求的能力。從保障性來解構(gòu)民行檢察工作一體化，需要檢察官組織管理與業(yè)績評價等方面的運維保障。在此檢察官組織管理不是具體的對組織機構(gòu)、工資待遇方面管理，而是檢察官作為人力資源方面的管理，探索形成以上級院調(diào)配轄區(qū)檢察官異地履行職務為主的管理有序、合理流動的檢察官組織管理模式。設計好檢察官的業(yè)績考核評價體系，確保檢察官權(quán)責利三者有機統(tǒng)一。在三級檢察官業(yè)績評價指標設計上堅持多維度和科學性相結(jié)合，建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價等為主要內(nèi)容的業(yè)績評價體系，探索解決對上級檢察官監(jiān)督指導辦案和下級檢察官參與異地履行職務工作的業(yè)績評價的方式方法。

三、模式構(gòu)建——民事行政檢察工作一體化機制的完善建議

按照司法體制綜合配套改革的要求，按照系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的思路，構(gòu)建新型民行檢察工作一體化機制。

（一）構(gòu)建公正高效的三級民行檢察監(jiān)督權(quán)運行機制

1.科學界定三級檢察院民行檢察部門的職責權(quán)限。要嚴格按照《民事訴訟法》《行政訴訟法》的要求，省、市、縣（區(qū)）三級檢察院民行檢察部門要各負其責，嚴格落實司法責任制，做好本級司法辦案工作。省、市院在做好自身司法辦案工作同時，要發(fā)揮好監(jiān)督指導作用，做好下級院提請的跟進監(jiān)督案件和公益訴訟案件審批工作。縣（區(qū)）級檢察院民行檢察部門要發(fā)揮好主陣地和基礎性作用，做好審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、公益訴訟訴前程序及提起公益訴訟等同級監(jiān)督工作，徹底實現(xiàn)基層民行檢察工作重心、工作模式的轉(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)基層民行檢察的薄弱局面。

2.推進上級檢察院對下級檢察院監(jiān)督指導模式創(chuàng)新。適應司法責任制改革，上級院民行檢察部門要推行宏觀指導為主、微觀指導為輔的新型監(jiān)督指導辦案模式。借助全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)跨界、共享和應用為途徑推進智慧民行檢務建設，健全大數(shù)據(jù)輔助司法辦案和監(jiān)督指導辦案機制，不僅要出臺具體類型案件辦理程序規(guī)定、業(yè)務運行態(tài)勢報告為下級檢察院辦案提供基本遵循，更重要的是通過大數(shù)據(jù)類案分析為下級檢察官提供類案辦案工作指引、相關案例參考智能推送、監(jiān)督線索信息、審查方法共享甚至是新型案件指導個性定制，解決監(jiān)督信息不對稱、不互通帶來的資源浪費問題，真正實現(xiàn)監(jiān)督指導精準化、監(jiān)督信息服務共享高效化。

3.鼓勵基層檢察院發(fā)揮首創(chuàng)精神。構(gòu)建新型民行檢察工作一體化機制，不僅需要搞好頂層設計發(fā)揮好上級院監(jiān)督指導作用，更要尊重基層院的首創(chuàng)精神。一方面，上級院可以明確一些民行檢察改革重點工作，選擇基層檢察院予以試點，并及時總結(jié)經(jīng)驗和評估風險，真正把首創(chuàng)經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為上級院頂層設計，為民行檢察工作改革提供新鮮經(jīng)驗和實踐標桿。另一方面，鼓勵基層檢察院在遵循司法規(guī)律的前提下，自行選擇審判人員違法行為監(jiān)督、公益訴訟訴前程序等工作探索，推動自下而上的改革創(chuàng)新，以先進理念、經(jīng)驗帶動整體工作精準提升。也可以鼓勵基層檢察院自行發(fā)現(xiàn)具有類案性質(zhì)的案件線索，上級院予以評估支持，進而在全市乃至全省范圍內(nèi)開展專項監(jiān)督活動。

（二）構(gòu)建科學有效的民行檢察官監(jiān)督制約機制

1.創(chuàng)新民行檢察監(jiān)督案件質(zhì)量保障機制。緊抓司法責任制改革背景下合理放權(quán)和科學控權(quán)這個主要矛盾，堅持檢察官對辦理案件承擔司法責任倒逼案件質(zhì)量提升，發(fā)揮好檢察長、檢委會、案管部門及民行檢察部門負責人對民行檢察監(jiān)督案件質(zhì)量的保障作用。同時，還需要構(gòu)建適應新型民行檢察工作一體化機制對案件質(zhì)量的保障機制，可以從線上和線下兩方面著手。就線上而言，就是要借助統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，充分利用信息技術(shù)，實現(xiàn)民行檢察監(jiān)督案件流程再造，將案件質(zhì)量標準細化為流程節(jié)點，對每個辦案環(huán)節(jié)、程序?qū)崟r監(jiān)控、及時預警，形成智能化案件質(zhì)量評價保障機制，并于檢察官業(yè)績考核對接。就線下而言，就是要堅持事中法律政策適用、疑難案件請示報告與事后案件質(zhì)量抽查相統(tǒng)一的途徑，共同保障民行檢察監(jiān)督案件質(zhì)量。

2.全面推行檢察官聯(lián)席會議制度。為落實司法責任制，各地檢察機關普遍設置了檢察官聯(lián)席會議，這對于民行檢察工作而言尤為重要。對構(gòu)建新型民行檢察一體化工作機制而言，一方面，對上級檢察院而言，如上文無論是發(fā)揮上級院監(jiān)督指導作用還是構(gòu)建新型案件質(zhì)量保障機制，都需要討論或決定涉及本條線業(yè)務工作的規(guī)范性文件和司法辦案事務管理規(guī)則，而檢察官聯(lián)席會議承擔了這一職能。另一方面，對檢察官而言，如上文所述對案件質(zhì)量終身負責承擔了很大壓力，而檢察官聯(lián)席會議的設置主要目的就是發(fā)揮本部門檢察官集體智慧來研究討論重大、疑難、復雜案件，對檢察官辦案提供會商輔助作用，這同時也在很大程度上加強了對檢察官的監(jiān)督制約。

3.落實民行檢察官司法責任認定和追究機制。落實司法責任制，對民行檢察部門檢察官的最大監(jiān)督制約就是檢察官應當對其履行檢察職責的行為承擔司法責任，在職責范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負責。民行檢察監(jiān)督案件有其特殊性，主要是監(jiān)督法院的審判權(quán)，一般不涉及處分涉案人員人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，因此在司法責任認定方面要區(qū)分是否盡到必要注意義務、有無故意或重大過失的情形。建議省級檢察官懲戒委員會認定民行檢察檢察官承擔司法責任同時聽取省級檢察院民行檢察部門意見。嚴格執(zhí)行《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規(guī)定，推進民行檢察官司法責任追究落實，與檢察官績效評價和績效獎金相掛鉤。

（三）構(gòu)建科學嚴謹?shù)臋z察官管理和業(yè)績考評機制

1.民行檢察部門檢察官管理模式多元化創(chuàng)制。傳統(tǒng)民行檢察一體化機制中，雖存在上級院調(diào)配下級檢察官辦案的情形，但在推行員額檢察官的背景下，呈現(xiàn)出檢察官整體流動性、動態(tài)性不足的問題。在確定三級民行部門檢察官數(shù)量的基礎上，上級檢察院民行部門要對轄區(qū)檢察官統(tǒng)籌、動態(tài)和精細化管理，以科學配置三級檢察官監(jiān)督資源為重點統(tǒng)籌推進轄區(qū)工作，如合理評價當前三級院民行部門檢察官的年齡、知識和能力結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)化人才庫，為各級院黨組提出配備檢察官、增強專業(yè)素質(zhì)等建議。通過成立專業(yè)化辦案團隊等方式，上級院適時調(diào)配下級檢察官異地履行職務，推行領辦類案監(jiān)督、公益訴訟案件一體化運行機制。通過成立跨區(qū)域?qū)ｎ}調(diào)研組、課題組等形式，集中研討評估某些民行檢察改革領域工作、具體條塊領域監(jiān)督工作，為開展監(jiān)督工作提供模式遵循或司法辦案意見建議，降低司法辦案重復審查或調(diào)查核實成本。

2.民行檢察工作考核模式多維化創(chuàng)制。在傳統(tǒng)民行檢察一體化機制中，上級院對下級院的年度業(yè)務條線考核注重整齊劃一，突出核心數(shù)據(jù)，但是對類案監(jiān)督線索共享、制度規(guī)范推廣等綜合業(yè)務方面沒有涉及。落實司法責任制，不僅要考核本級辦案數(shù)量和質(zhì)量，更需要考核綜合業(yè)務貢獻，這樣才能激發(fā)各級民行部門積極性。首先，科學制定省檢察院對市檢察院的考核標準。全面考核抗訴、檢察建議等核心業(yè)務，以全省民行部門檢察官及檢察官助理數(shù)量為基準來考核數(shù)量。突出考核案件質(zhì)量，因為案件質(zhì)量關系民行檢察監(jiān)督工作權(quán)威，同時也反映了檢察官能力水平。同時對市級民行部門制度規(guī)范起草推廣等方面予以加分。其次，科學制定市級檢察院對基層檢察院的考核標準。以充分發(fā)揮基層院的同級監(jiān)督職能為出發(fā)點，科學設置考核標準，同時注重對提供相關改革探索工作突破、類案監(jiān)督線索及檢察官參與上級辦案評價，以此形成正確業(yè)績導向。

3.民行檢察官業(yè)績評價考核模式多樣化創(chuàng)制。首先，對于省、市級民行部門檢察官而言，實際上其不僅承擔本級司法辦案工作，還承擔對下監(jiān)督指導工作。這樣，考核他們的業(yè)績要全面科學，故要合理設置案件類型，探索解決上級檢察官具體監(jiān)督指導辦案的業(yè)績評價問題。如S市檢察院出臺的檢察官績效考核辦法規(guī)定，檢察官業(yè)務工作實績以檢察官所屬崗位及職責要求為主要依據(jù)，主要包括辦案，業(yè)務指導，條線工作管理、調(diào)研，專項工作，與條線業(yè)務工作相關的材料起草等。其次，對縣（區(qū)）級民行檢察官而言，業(yè)績考評應主要考慮民行檢察監(jiān)督實體性、程序性案件數(shù)量和質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索獎勵及參加上級院調(diào)配司法辦案等方面。對于下級檢察官參加上級調(diào)配司法辦案方面，由上級調(diào)配辦案的專項活動小組綜合評定反饋。最后，要依托信息化手段形成檢察官業(yè)務檔案，實現(xiàn)對檢察官業(yè)績考核評價的同步化、精準化，為檢察官獎懲和晉升提供科學依據(jù)。