改革背景下檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)合理配置研究

●羅慶東 楊崇華 張 偉/文

一、訴訟監(jiān)督權(quán)配置模式的現(xiàn)狀

近年來，司法體制改革、訴訟制度改革、國家監(jiān)察體制改革相繼鋪開，改革的深度、廣度和社會關(guān)注度前所未有，檢察機(jī)關(guān)的工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，也面臨著如何更有效地發(fā)揮法律監(jiān)督職能的問題。各地檢察機(jī)關(guān)圍繞著完善訴訟監(jiān)督工作機(jī)制進(jìn)行了各種探索。但是，由于在檢察機(jī)關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能這一基本理論上有較大的分歧，導(dǎo)致了各地檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督部門設(shè)置和職權(quán)分配方面出現(xiàn)較大差異。目前，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的訴訟職權(quán)和訴訟監(jiān)督職權(quán)關(guān)系的理論大致分為以下三種，從而也導(dǎo)致了訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置分別呈現(xiàn)以下三種情況：

（一）職權(quán)一元論與傳統(tǒng)模式

職權(quán)一元論認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)不具有與法律監(jiān)督平行或并列的其他權(quán)能［1］，公訴職能、訴訟監(jiān)督職能都是法律監(jiān)督的實現(xiàn)方式和途徑，而不是并列關(guān)系。［2］在職權(quán)一元論影響下，部分檢察機(jī)關(guān)采取的是傳統(tǒng)職權(quán)配置模式，即按照最高人民檢察院職能機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，將訴訟監(jiān)督職權(quán)分散配置于不同的業(yè)務(wù)部門，由各部門分別行使。如，偵查活動監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門和公訴部門分別行使，刑事審判活動的監(jiān)督由公訴部門和刑事申訴部門分別行使，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督由刑事執(zhí)行檢察部門行使［3］。實踐中，這種訴訟監(jiān)督職權(quán)由不同部門分別行使，甚至同一種訴訟監(jiān)督職權(quán)由不同部門行使的方式，會因監(jiān)督力量分散而導(dǎo)致監(jiān)督效果弱化，還會因認(rèn)識不同引發(fā)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。［4］

（二）職權(quán)二元論與分設(shè)模式

職權(quán)二元論認(rèn)為,訴訟監(jiān)督職能與訴訟職能雖然在一定程度上有聯(lián)系,但按照訴訟法的基本法理,監(jiān)督職權(quán)和訴訟職權(quán)的目的有著本質(zhì)上的不同，所以不能將訴訟監(jiān)督職能和訴訟職能合二為一。［5］在職權(quán)二元論的影響下,部分檢察機(jī)關(guān)將訴訟職能與監(jiān)督職能相分離,設(shè)置了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如，北京市檢察機(jī)關(guān)就采取了分設(shè)模式，一是分設(shè)了審查逮捕部門和偵查監(jiān)督部門，二是分設(shè)了公訴部門和刑事審判監(jiān)督部門。職權(quán)二元論的優(yōu)勢在于，能夠?qū)⒃V訟職能和監(jiān)督職能區(qū)分開來,有助于人們理解這兩種職權(quán)在性質(zhì)、內(nèi)容和內(nèi)在運行規(guī)律方面的不同,有助于科學(xué)配置檢察職權(quán)。但是，分設(shè)模式使得訴訟職能與監(jiān)督職能截然分開的做法與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位是否契合，也存在一定的爭議。

（三）職權(quán)集中論與整合模式

職權(quán)集中論認(rèn)為［6］,檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)是一個整體,將其分散在不同的業(yè)務(wù)部門，不僅容易存在職能交叉重疊、浪費司法資源的不合理性，還容易出現(xiàn)簡單工作內(nèi)容復(fù)雜化、正當(dāng)監(jiān)督程序繁瑣化，甚至相互推諉扯皮的現(xiàn)象［7］。因此，該理論主由一個專門部門集中行使訴訟監(jiān)督職能。在本輪改革中，多地檢察機(jī)關(guān)采納了該理論，并結(jié)合本地實際情況，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了不同形式的集中整合。如，重慶市南川區(qū)檢察院將承擔(dān)審查起訴職能的部門整合成公訴局，將偵查監(jiān)督科、民事行政檢察科、刑罰執(zhí)行與監(jiān)管活動監(jiān)督科以及控告申訴檢察科整合成訴訟監(jiān)督局［8］。整合模式可以解決當(dāng)前傳統(tǒng)模式中訴訟監(jiān)督部門各自為政、溝通不足、力量分散等問題，能夠使得訴訟監(jiān)督工作對外呈現(xiàn)為系統(tǒng)的威懾效應(yīng)［9］。但是，實踐中采取整合模式的檢察機(jī)關(guān)僅是把一些“監(jiān)督部門”簡單合并，并未對其中的職能進(jìn)行科學(xué)分析和梳理，導(dǎo)致新成立的部門存在訴訟監(jiān)督職能部分缺失或者承擔(dān)了不屬于訴訟監(jiān)督的職能的問題。

二、訴訟監(jiān)督權(quán)配置亂象的原因分析

如前所述，訴訟監(jiān)督職能在各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的配置并不統(tǒng)一，究其原因，主要是對訴訟監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)及運行規(guī)律認(rèn)識的不一致所導(dǎo)致的。筆者嘗試從檢察機(jī)關(guān)四對重要的職能關(guān)系入手，對上述現(xiàn)象進(jìn)行分析。

（一）批捕職能與偵查監(jiān)督職能

審查逮捕程序是檢察權(quán)制約偵查權(quán)的重要方式，通過審查逮捕來監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案和偵查活動，發(fā)現(xiàn)、糾正違法取證、超期羈押等違法情況［10］。由此可見，審查逮捕的目標(biāo)與偵查機(jī)關(guān)的追訴目標(biāo)是不相一致的，更多的是對偵查活動的監(jiān)督和對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障，是典型的訴訟監(jiān)督權(quán)［11］。一些地方的檢察機(jī)關(guān)在“大部制”改革中將批捕職能納入到了訴訟監(jiān)督部門中。廣東省深圳市院、重慶市南川區(qū)院和揚州市江都區(qū)院都采用了此種模式［12］。但是，也有個別地方檢察機(jī)關(guān)將原偵查監(jiān)督部門拆分為審查逮捕部門和偵查監(jiān)督部門。筆者認(rèn)為，審查逮捕和偵查監(jiān)督二者本身就是手段和目的的關(guān)系，將其一分為二不僅違背了法律賦予檢察機(jī)關(guān)行使審查逮捕職能的初衷，也會造成偵查監(jiān)督部門苦于尋求監(jiān)督線索的尷尬。

（二）公訴職能與審判監(jiān)督職能

公訴部門作為刑事訴訟一方參與者，代表國家行使控訴犯罪的職能，其實是對偵查機(jī)關(guān)追訴行為的延伸，與偵查機(jī)關(guān)共同扮演“大控方”的角色。由此可見，公訴權(quán)的本質(zhì)是追訴犯罪的程序性請求權(quán)［13］，但是，按照我國法律和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，公訴人既要承擔(dān)著指控犯罪的公訴職能，又要承擔(dān)對庭審活動實施法律監(jiān)督的職能。眾所周知，無論何種情況下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)相對獨立，作為監(jiān)督者就不能是參與者，而參與者也不能成為監(jiān)督者［14］。所以，把訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能重合起來，會導(dǎo)致訴訟監(jiān)督結(jié)果的公信力大大減弱。事實上，審判活動中，不僅合議庭需要被監(jiān)督，公訴人是否正確履行職能也需要被監(jiān)督。為了真正發(fā)揮對刑事審判活動的監(jiān)督職能，保障整個審判活動按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)成立專門業(yè)務(wù)部門履行庭審監(jiān)督職能，從而使得監(jiān)督者處于相對超脫的地位［15］。

（三）控申職能與訴訟監(jiān)督職能

我國絕大多數(shù)地方檢察機(jī)關(guān)的控告檢察職能和刑事申訴檢察職能統(tǒng)一由控告申訴檢察部門行使。雖然，控告檢察和刑事申訴檢察同為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能體系中的一部分，但兩者在工作職能和人員需求上存在著相當(dāng)大的差異。刑事申訴檢察是對已生效刑事處理決定的再度審查，承擔(dān)著維護(hù)正確裁決、糾正冤假錯案、訴訟活動監(jiān)督等多重職能［16］?？馗鏅z察則是檢察機(jī)關(guān)的窗口部門，是案件線索進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的第一個關(guān)口。因此，刑事申訴檢察人員就需要具有扎實的法律功底和豐富的辦案經(jīng)驗，才能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)原案各個訴訟階段是否存在實體和程序上的錯誤或瑕疵，從而嚴(yán)格糾錯和依法監(jiān)督［17］。與之不同，控告檢察工作最需要的是心態(tài)平和、善于溝通、社會閱歷豐富、多部門工作經(jīng)驗的檢察人員，也只有這樣的檢察人員才能應(yīng)對各種類型的信訪群眾，冷靜處理復(fù)雜棘手的纏鬧訪問題，準(zhǔn)確甄別和分流各類信訪案件。但是，實踐中有的地方檢察機(jī)關(guān)對刑事申訴檢察工作的訴訟監(jiān)督職能沒有充分認(rèn)識，習(xí)慣把刑事申訴當(dāng)作信訪，而不是作為法律監(jiān)督工作，將控告檢察和刑事申訴檢察工作合二為一，從而導(dǎo)致了刑事申訴檢察隊伍編制短缺、平均年齡老化、業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺等問題?；谝陨系姆治觯覀冋J(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照“訴訪分離”、“轉(zhuǎn)辦分離”的原則，以業(yè)務(wù)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，把控申部門的職能合理化拆分，然后整合同質(zhì)化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能配置的科學(xué)化。

（四）案件管理與內(nèi)部訴訟監(jiān)督職能

案件管理部門是負(fù)責(zé)對內(nèi)訴訟監(jiān)督的部門。但是，目前大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)的案件管理部門的工作僅限于受理、分案、流轉(zhuǎn)等程序性工作，其應(yīng)有的內(nèi)部訴訟監(jiān)督作用并沒有得到充分發(fā)揮。首先，無法掌握訴訟監(jiān)督線索。案件管理部門建立后，控申部門的接待、受理、分流職能依然存在，在工作范圍和職能性質(zhì)上與案件管理存在一定程度的重合，導(dǎo)致案件管理部門對控告、立案監(jiān)督、刑事申訴、民事申訴、國家賠償?shù)仍V訟監(jiān)督案件或線索無法及時掌握。其次，案件質(zhì)量監(jiān)督手段缺失。實踐中，案件管理部門除了通過案件評查來監(jiān)督業(yè)務(wù)部門的案件質(zhì)量，缺少其他有效的監(jiān)督手段。

三、檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)合理配置的建議

（一）訴訟監(jiān)督權(quán)配置的整體考慮

我們認(rèn)為，首先，訴訟監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)的重要體現(xiàn)，是一項相對獨立、完整的權(quán)力，如果將訴訟監(jiān)督權(quán)的各項權(quán)能分散于不同職能部門，不利于檢察機(jī)關(guān)全面開展訴訟監(jiān)督工作，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督事項，不利于綜合研判并集中發(fā)力。實踐中，這種模式一定程度上導(dǎo)致各部門在訴訟監(jiān)督方面，因為信息流轉(zhuǎn)程序不暢導(dǎo)致案件流失和監(jiān)督空檔，因為協(xié)作不夠?qū)е略V訟監(jiān)督缺乏合力。其次，訴訟監(jiān)督是一項專門性工作，耗時費力，需要專人負(fù)責(zé)，如果將訴訟監(jiān)督權(quán)附屬于其他檢察權(quán)能，使訴訟監(jiān)督成為一項附帶業(yè)務(wù)，容易導(dǎo)致各職能部門重視抓自身業(yè)務(wù)，忽視、放松訴訟監(jiān)督，勢必使訴訟監(jiān)督處于萎縮狀態(tài)。而且，讓訴訟參與者承擔(dān)訴訟監(jiān)督職能，存在角色沖突，使之“既是運動員，又是裁判員”，其客觀公正性容易受到質(zhì)疑。因此，應(yīng)當(dāng)在深入分析相關(guān)檢察職能的基礎(chǔ)上，采納分設(shè)模式和集中模式的合理因素，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行改革。

（二）訴訟監(jiān)督權(quán)配置的具體設(shè)計

檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職權(quán)可以分為對外的訴訟監(jiān)督和對內(nèi)的訴訟監(jiān)督。

具體而言，對外訴訟監(jiān)督權(quán)包括以下職能：一是偵查監(jiān)督職能。根據(jù)實際辦案情況，設(shè)立若干偵查監(jiān)督組負(fù)責(zé)對偵查機(jī)關(guān)立案、偵查、采取強(qiáng)制措施等活動是否合法實行監(jiān)督和對于偵查人員違法行為的控告進(jìn)行調(diào)查等工作。二是刑事審判監(jiān)督職能。主要是適當(dāng)剝離公訴部門的訴訟監(jiān)督職能，由刑事審判監(jiān)督組負(fù)責(zé)，實現(xiàn)刑事訴訟中控辯雙方的平等對抗，恢復(fù)刑事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡［18］。三是刑事執(zhí)行監(jiān)督職能。對監(jiān)管活動和刑罰執(zhí)行的監(jiān)督同樣屬于訴訟監(jiān)督范疇，設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)對刑事判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所的監(jiān)管活動以及假釋、監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正等活動實行監(jiān)督。四是民事行政監(jiān)督職能。民事行政檢察工作屬于典型的訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)，集中行使有利于提高訴訟監(jiān)督工作的實效?？梢愿鶕?jù)實際辦案情況和員額制要求，設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)該項工作。通過整合上述訴訟監(jiān)督職權(quán)，集中行使訴訟監(jiān)督職能，構(gòu)建“全流程、全方位、統(tǒng)分結(jié)合”的訴訟監(jiān)督模式［19］，有利于及時發(fā)現(xiàn)案件線索并進(jìn)行綜合研判，統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，共享信息資源，共同協(xié)商協(xié)調(diào)，推動訴訟監(jiān)督由靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)監(jiān)督、由階段監(jiān)督向全程監(jiān)督、由事后監(jiān)督向同步監(jiān)督的轉(zhuǎn)變［20］，提高檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的效力，彰顯檢察監(jiān)督的威力。

對內(nèi)訴訟監(jiān)督包括以下職能：一是檢務(wù)接待崗位集中行使接待、受理等職能，主要負(fù)責(zé)接待和受理信訪、舉報、控告、申訴，承擔(dān)律師接待、案件查詢、12309專線電話等業(yè)務(wù)，通過信、訪、網(wǎng)、電等各種途徑發(fā)現(xiàn)對內(nèi)訴訟監(jiān)督線索。二是案件管理崗位主要負(fù)責(zé)對于檢務(wù)接待崗位審查受理后的訴訟監(jiān)督線索、公安移送案件和涉案財物信息進(jìn)行登記、分流、統(tǒng)計、流程監(jiān)控、催辦督辦、案件質(zhì)量評查等工作，集中行使管理監(jiān)督職能，立足同步、動態(tài)監(jiān)督，做到全程留痕，發(fā)揮數(shù)據(jù)分析和實時動態(tài)監(jiān)督優(yōu)勢，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的全院、全員、全過程、全系統(tǒng)、閉環(huán)式監(jiān)管。三是業(yè)務(wù)研究崗位主要負(fù)責(zé)對全院或管轄地區(qū)的業(yè)務(wù)辦理情況和執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)、政策情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理和分析，針對發(fā)現(xiàn)的訴訟監(jiān)督問題，結(jié)合本單位實際情況進(jìn)行理論研究，為決策層提供檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的“智庫意見”［21］。通過整合上述職能，可以建構(gòu)受理、分流、監(jiān)督、統(tǒng)計、研究全流程的對內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，有利于督促檢察辦案人員依法規(guī)范行使檢察權(quán)。［22］

注釋：

［1］參見孫謙:《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第35頁。

［2］參見向澤選:《法律監(jiān)督原理》，群眾出版社2006年版，第122頁；張智輝:《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第98頁；甄貞:《法律監(jiān)督原論》，法律出版社2007年版，第235頁；孫謙:《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第259頁。

［3］參見《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第578條。

［4］參見向澤選：《刑事訴訟監(jiān)督的問題和出路》，載《河南社會科學(xué)》2010年第6期。

［5］參見樊崇義:《法律監(jiān)督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期；呂濤:《刑事訴訟監(jiān)督制度中二元論問題的思考》，載甄貞主編:《人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督》，法律出版社2010年版，第224—229頁。

［6］同［4］。

［7］參見高連城、王治強(qiáng)：《論檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置》，載第九屆國家高級檢察官論壇論文集。

［8］參見伏波：《“捕訴合一”抑或“捕訴分離”：實務(wù)考察與理論探究》，載第十二屆國家高級檢察官論壇論文集。

［9］甄貞：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置改革研究》，載《河南社會科學(xué)》2013年第1期。

［10］樊崇義：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第320頁。

［11］汪建成、王一鳴：《檢察職能與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第1期。

［12］同［8］。

［13］參見朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第376頁。

［14］參見陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。

［15］參見向澤選：《刑事審判監(jiān)督機(jī)制論》，載《政法論壇》2008年第6期。

［16］陳磊：《申訴檢察與控告檢察適當(dāng)分離的理論分析與實踐考察》，載《人民檢察》2013年第6期。

［17］同［4］。

［18］參見鐘達(dá)先、孔亮：《檢察機(jī)關(guān)刑事審判監(jiān)督權(quán)改革研究》，載《刑事申訴檢察理論與實務(wù)研究》，檢察出版社2014版，第129頁。

［19］參見徐燕平：《檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督內(nèi)部資源整合機(jī)制研究》，載《犯罪研究》2014年第2期。

［20］參見劉潤發(fā)、譚鵬：《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)訴訟監(jiān)督工作的路徑分析》，載 《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

［21］參見何雄偉、張毅：《檢察改革與案件科學(xué)管理》，“姑蘇杯”檢察機(jī)關(guān)案件管理理論與實務(wù)研究征文。

［22］參見向澤選：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的改革》，載《人民檢察》2014年第2期。