農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)研究
——基于“土地征收視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)研討會”的思考

陳美球，廖彩榮，馮廣京，王慶日，蔣仁開，張冰松，翁貞林

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045；2.江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330045；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特有的一種組織形式，融政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會性等多種特性于一身，在促進(jìn)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定中發(fā)揮著極其重要的作用。然而，中國對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的界定和實(shí)現(xiàn)一直處于相對模糊的狀態(tài)，并引起了不少專家和學(xué)者從實(shí)踐、法律和經(jīng)濟(jì)等角度對這個問題的關(guān)注[1-7]。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，土地、人口等各種要素加速流動，尤其是在農(nóng)村土地制度改革中，圍繞土地的各項(xiàng)改革逐步深化，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的各種利益沖突日益增多，導(dǎo)致保障農(nóng)民成員權(quán)利益的社會呼聲空前高漲，不少專家學(xué)者圍繞農(nóng)村土地改革中集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)和利益保護(hù)問題進(jìn)行了研究[8-13]。在國家層面上，中央十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，該問題逐漸成為了近幾年社會關(guān)注的熱點(diǎn)[14]。

因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定及其權(quán)利實(shí)現(xiàn)，具有深刻的時代背景和迫切的現(xiàn)實(shí)意義。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定與成員權(quán)內(nèi)涵界定，是保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的基礎(chǔ)。本文在梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的地方法律法規(guī)和實(shí)踐做法的基礎(chǔ)上，歸納農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的本質(zhì)及其特征，同時結(jié)合當(dāng)前成員權(quán)中最為敏感和現(xiàn)實(shí)的土地征收中補(bǔ)償分配問題，進(jìn)一步探討土地征收中成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，以期為加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、保障和深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革提供參考。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)

作為成員依附的母體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)決定了成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)。根據(jù)《物權(quán)法》，集體所有可分“共同共有”和“按份共有”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于“共同共有”，還是“按份共有”，法律上并沒有明確規(guī)定，但從其內(nèi)在特征看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)屬于“共同共有”[15]。

中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織溯源于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，其以村落為單元，在一定農(nóng)村地域范圍內(nèi)，農(nóng)民將各自所有的生產(chǎn)資料交由集體所有，集體負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，成員集體勞動、各盡所能、按勞分配的社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，在歷史的變遷中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò)，村民與村落的發(fā)展和村集體經(jīng)濟(jì)組織的興衰榮辱與共，使其成為了中國農(nóng)村社會發(fā)展的基本“生命共同體”。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域與血緣的先天性特征，其是以土地資源為生存保障基礎(chǔ)的組織。這種組織特征讓人們能為共同的利益而相互合作，成為一個對內(nèi)協(xié)同、對外抵御的利益共同體，成員個體的發(fā)展離不開集體組織的依托，集體組織的興旺也需要全體成員的共同努力，個體與組織是一個相互不可分割的有機(jī)整體。為防止更多的人來分享有限的土地資源而可能危及自身的生存保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會本能地表現(xiàn)出排他性，盡量地排斥外來人口的加入，使其表現(xiàn)出明顯的封閉性特征。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)涵與特征

和其他成員權(quán)一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)可分為自益權(quán)和共益權(quán)兩大類[16]。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，自益權(quán)主要是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，以及部分集體財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。共益權(quán)除了體現(xiàn)在參與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)管理的方面，包括集體經(jīng)濟(jì)組織信息知情權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等外，還體現(xiàn)在維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織這個社會“生命共同體”發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)上。為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)表現(xiàn)出其自有內(nèi)涵與特征。

3.1 土地是維系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的根本

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立于集體土地的所有制的基石之上，這也是不少城郊農(nóng)村因集體土地全部被征而由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，村集體經(jīng)濟(jì)組織隨之解散的原因——失去了集體土地也就失去了集體組織存在的根本。以土地資源為依賴的生存保障是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基本權(quán)益，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利就是具體表現(xiàn)；本村集體組織成員在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，具有優(yōu)先受讓權(quán)也是一種表現(xiàn)。

3.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)邊界意識強(qiáng)烈

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基于血緣基礎(chǔ)、依托土地生存保障的地緣組織，主要通過村民的世代繁衍與土地的相對固定維持了財(cái)產(chǎn)集體共享的慣例，有著清晰的財(cái)產(chǎn)邊界。有限的土地資源和清晰的財(cái)產(chǎn)邊界形成了社區(qū)的封閉性，對外來人口的加入表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排斥心態(tài)，在這一點(diǎn)上表現(xiàn)出組織內(nèi)部高度的凝聚力和認(rèn)同感。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)強(qiáng)調(diào)以“家庭”為單元

這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生存保障功能的基本特征是一脈相承的。在中國傳統(tǒng)的農(nóng)村文化體系中，家庭是生存保障的根本單元。因此，成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)也突出表現(xiàn)為以家庭為單元，如土地承包經(jīng)營權(quán)以家庭為單元進(jìn)行承包，同樣，農(nóng)村宅基地使用也以家庭為單元，實(shí)行“一戶一宅”制度，分戶則意味著可以多享受一處宅基地使用權(quán)，因此，農(nóng)村對家庭的分戶也有著嚴(yán)格的村規(guī)民約。這種“個人—家庭—集體”的結(jié)構(gòu)體系是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的獨(dú)特特征。

3.4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會成員權(quán)應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)成員權(quán)

通常情況下，成員構(gòu)成團(tuán)體形成集體，目的是在合作、互助的基礎(chǔ)上擴(kuò)展自我生活和發(fā)展的空間，滿足自身多層次的利益需求[17]。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同，其并非純粹的以成員自治為內(nèi)核的私權(quán)組織，而是基于農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展的需要，且以成員生存保障為根本。成員權(quán)的根本體現(xiàn)并不是追求經(jīng)濟(jì)收益的最大化，而是維系組織的存在以確保生存的基本保障，每個成員對村社傳統(tǒng)文化的傳承及經(jīng)濟(jì)組織的繁榮都具有不可推卸的責(zé)任，個人利益在一定程度上應(yīng)服從于村集體利益，即社會成員權(quán)應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)成員權(quán)。

3.5 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)以傳統(tǒng)倫理為基礎(chǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以共同的生活空間、共享的文化價值社會關(guān)系紐帶而得以維系，這決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的表達(dá)應(yīng)遵循農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)倫理基礎(chǔ)。這就是為什么中國《憲法》賦予了男女平等的權(quán)利，而土地利益分配實(shí)踐卻表現(xiàn)出“男女有別”的原由。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的財(cái)產(chǎn)繼承一直是遵循男性父權(quán)制，縱向?yàn)楦缸?，橫向?yàn)樾值?，把婦女的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)排斥在外?！澳信袆e”的財(cái)產(chǎn)繼承制更多的是基于中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化價值體系和社會習(xí)俗，而非法律問題，這就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在性別區(qū)別表現(xiàn)出的倫理特征。

4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定

4.1 地方法律法規(guī)認(rèn)定

中國目前在國家層面缺乏統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為應(yīng)對日益突出的農(nóng)村土地糾紛，個別省制定了地方性法規(guī)或由人民法院出臺了指導(dǎo)意見。

與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)的地方法規(guī)，絕大多數(shù)是針對《農(nóng)村土地承包法》的具體實(shí)施細(xì)則，其主要內(nèi)容是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的成員認(rèn)定，但也有個別省份對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出了專門規(guī)定，包括《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》和《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》。從各省制定的規(guī)定看，遵循了村集體自治的原則，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格只是作出了原則性的規(guī)定，除了戶籍要素外，多以“按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格”表述，給地方留有足夠空間，但《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》的規(guī)定相對比較詳細(xì)，分別按“戶籍在本村”、“成員資格保留方式”和“成員大會表決方式”三種類型作出了較明確的規(guī)定。

為了應(yīng)對農(nóng)村日益突顯的土地糾紛，一些地方從司法角度，針對成員資格確認(rèn)的糾紛案例，由省高級人民法院出臺了指導(dǎo)意見，具有代表性的有天津高級人民法院頒行的《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》、重慶高級人民法院頒行的《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的會議紀(jì)要》和陜西省高級人民法院頒行的《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會紀(jì)要》[18]。這些內(nèi)部指導(dǎo)意見為基層法院解決司法實(shí)務(wù)問題中發(fā)揮了重要作用。除了采取復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)是各省的共同之處外，各省存在明顯的差異，如天津市明確“在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)、生活”，陜西省增加了“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，重慶市則在“生產(chǎn)、生活” “戶籍”等事實(shí)要素外加“以土地為保障”。法院內(nèi)部指導(dǎo)意見雖意在揭示成員身份的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，并以此提出“土地保障”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但其并未摒棄地方規(guī)范中所要求的“戶籍”要素，而是將其與“土地保障”標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系[19]。

4.2 幾種地方實(shí)踐

現(xiàn)實(shí)生活中，中國村集體經(jīng)濟(jì)組織大多形成了調(diào)控自身成員資格的村規(guī)民約，不論有沒有集體章程，其所遵行的決議都是以村社傳統(tǒng)和成員眾意為基礎(chǔ)的約定俗成[20]。近年來，隨著各類農(nóng)村改革試點(diǎn)的開展，成員資格的認(rèn)定日顯關(guān)鍵，特別是2015年啟動的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地使用制度 “三塊地”試點(diǎn)改革，成員的認(rèn)定成為了改革設(shè)計(jì)中繞不過去的“檻”。梳理現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的具體做法，有利于了解真實(shí)的現(xiàn)實(shí)需求和掌握基層的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。地方的實(shí)踐大致可分為以下幾類。

4.2.1 唯戶籍論 這是最簡單的認(rèn)定方式，也是在落實(shí)農(nóng)村土地承包權(quán)的最常用的方法，這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織薄弱、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的農(nóng)村比較常見。因?yàn)槠涑蓡T權(quán)的利益表現(xiàn)很低，人們對成員資格的認(rèn)定并不在意，戶籍是最好的成員身份表達(dá)。隨著農(nóng)村人口流動的加劇和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的身份關(guān)系日益復(fù)雜，唯戶籍論成員認(rèn)定方式的不適應(yīng)性不斷凸顯，在現(xiàn)實(shí)中開始明顯減少。4.2.2 戶籍+ 這是目前采取最多的一種方式，即除戶籍特征外，還從“土地承包”、“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”、“勞動能力”、“生產(chǎn)生活”和“土地保障”等要素在不同方面對成員資格進(jìn)行認(rèn)定。如在開展宅基地使用制度改革試點(diǎn)中，天津市薊縣明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指依法取得本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)、生活或確以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障的人”；江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)則明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員指在該集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)或生活在該組織，與該集體組織發(fā)生權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的人”，成員認(rèn)定以戶籍關(guān)系為主要依據(jù)，結(jié)合土地承包、福利享受、居住以及義務(wù)履行等情況綜合考慮；湖南省瀏陽市同樣把村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定為戶籍在本村的農(nóng)業(yè)人口，在該集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)或生活，并與該集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的人。

4.2.3 非戶籍論 隨著戶籍制度改革的深化，人們對戶籍重視程度的下降，戶籍已開始不再成為判斷集體經(jīng)濟(jì)組織成員的必備條件?，F(xiàn)實(shí)中有兩類情況：一是非因生活需要，而是出于利益驅(qū)動或其他原因，僅將戶口掛在集體經(jīng)濟(jì)組織的，除了離休退養(yǎng)并將戶口遷回原籍的，還有因子女上學(xué)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)而落戶的，這在城郊村最為普遍，當(dāng)?shù)厮追Q“外掛戶”，這些外來村民，往往為了取得宅基地使用權(quán)，只身參加村集體組織取得戶籍，但仍不被視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能享受相應(yīng)的權(quán)益；二是雖遷出了戶籍，但可認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，主要包括以本村土地作為基本生存保障出嫁女或入贅男，外出求學(xué)的成員子女，干部或轉(zhuǎn)業(yè)安置外的服兵役人員等。甚至個別地方，以為家鄉(xiāng)所作貢獻(xiàn)多少作為享受成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。有些鄉(xiāng)賢為家鄉(xiāng)作出了大的貢獻(xiàn)，同樣可在家鄉(xiāng)獲得宅基地的使用權(quán)。

4.2.4 包容性做法 這是一種開放式的成員認(rèn)定，能夠最大限度地?cái)U(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模，在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度框架下，有利于提升宅基地流轉(zhuǎn)空間，凸顯宅基地價值。如江西省余江縣，在開展宅基地使用制度改革試點(diǎn)中，確定5類人員為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員：一是有集體經(jīng)濟(jì)組織成員繁衍，并在該集體經(jīng)濟(jì)組織共有的土地上生產(chǎn)、生活的后代；二是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成法定婚姻關(guān)系的，國家行政事業(yè)單位及國有企業(yè)錄用的在編人員除外；三是父母或一方具有集體經(jīng)濟(jì)成員資格的子女，符合承包經(jīng)營條件，但未承包到集體土地的；四是合法程序收養(yǎng)的子女；五是因國家政策性遷入（下放未回城的知青等）或經(jīng)法定程序加入的。

4.2.5 唯承包權(quán)論 這種方式實(shí)踐中不多見，主要出現(xiàn)在“城中村”。這些村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地在城市的發(fā)展中全部被征收，目前集體經(jīng)濟(jì)收入主要靠集體建設(shè)用地的租金或股份分紅，經(jīng)濟(jì)狀況較好。如南昌市的“城中村”三店村，成員權(quán)認(rèn)定以承包權(quán)為依據(jù)，土地被征收之前的本村戶籍的村民及其后代，享受土地承包權(quán)，則為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，明確規(guī)定男方配偶戶口遷入可享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)；女方嫁出本村，戶口未遷出，也可享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，“外甥或外甥女”可落戶，村委分配部分的集體收益也可享受，但有些村小組集體收益不予享受，但外嫁女的男方，戶籍不許遷入，不能享受村集體收益權(quán)。“外嫁女”算不算集體經(jīng)濟(jì)組織成員？這是長期以來社會爭論較大的問題。傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣認(rèn)為“嫁出去的女，潑出去的水”，出嫁女不應(yīng)當(dāng)再擁有原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，也不再享有原集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配權(quán)，其所生子女是本村的“外甥”，因此按照農(nóng)村的傳統(tǒng)不應(yīng)當(dāng)享受其母親所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。就像現(xiàn)在農(nóng)村的習(xí)慣觀念認(rèn)為：享有對父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)的是兒子或者留家招婿的女兒，出嫁女是沒有對父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)，同時也不要求出嫁女承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，但不少地方在實(shí)際操作中，若在男配偶一方?jīng)]有享受集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)權(quán)益，女配偶一方集體經(jīng)濟(jì)組織會給予一定的收益權(quán)。

值得注意的是，不斷加劇的社會人口流動，已使當(dāng)前農(nóng)村居住人口身份組成日益復(fù)雜。當(dāng)前中國農(nóng)村的村民大體可分為三類：“土著”居民，即社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有本村戶籍，有村委會選舉權(quán)，有經(jīng)濟(jì)“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)）；“關(guān)系”村民，即通過親朋好友關(guān)系或花錢外遷落戶，有戶籍但沒有選舉權(quán)，沒有各類經(jīng)濟(jì)權(quán)利（通?？赏ㄟ^有償流轉(zhuǎn)可獲宅基地使用權(quán)）；“新村民”，即外來打工務(wù)農(nóng)經(jīng)商或與集體經(jīng)濟(jì)組織合作入股、有比較穩(wěn)定的工作崗位的人員，既沒有戶籍，也沒有村民民主選舉權(quán)利和集體資產(chǎn)經(jīng)營、使用、收益等權(quán)利，但可依據(jù)合作獲取股份分紅。

綜合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的地方法律規(guī)定和基層實(shí)踐做法，可以看出：（1）成員認(rèn)定充分體現(xiàn)了村民自治，不同地方的認(rèn)定條件差異較大，并表現(xiàn)成員資格認(rèn)定嚴(yán)格程度與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、成員權(quán)的含金量呈正相關(guān)；（2）“戶籍+長期生產(chǎn)生活在集體+土地的生存保障功能”是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的一個主流標(biāo)準(zhǔn)。

5 土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)

5.1 土地征收中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益范疇

土地征收中產(chǎn)生的各類補(bǔ)償分配，是現(xiàn)階段中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)中一項(xiàng)最敏感的內(nèi)容，但首先必須明確哪些補(bǔ)償屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益范疇。從理論上分析，土地征收是由集體土地征收為國有土地，既是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變，又是土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而土地開發(fā)權(quán)也應(yīng)是集體組織所有成員的共同權(quán)利。因此，在土地征收中，因土地產(chǎn)權(quán)變化而獲得的各類經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及因土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的補(bǔ)償，都應(yīng)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益范疇，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的分配對象。

在土地征收中，涉及補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用通常包括三部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償對象是被安置對象，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償對象是地上附著物及青苗的所有者，只有土地補(bǔ)償費(fèi)才是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償[21-22]。這也是《土地管理法實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定的主要內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算中，無論是依統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，還是按征地區(qū)片綜合地價計(jì)算，都遵循“原用途補(bǔ)償”原則[23]，土地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，不能真實(shí)反映土地產(chǎn)權(quán)變化和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際價值。為了把這個“蛋糕”做大，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要與政府或征地單位進(jìn)行博弈，千方百計(jì)提高土地補(bǔ)償費(fèi)，或采取入股、留物業(yè)（留房）、返建設(shè)用地指標(biāo)等手段，爭取村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的最大化。

5.2 土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑

土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑通常有兩個層次。

第一層次是村級留存。把土地補(bǔ)償費(fèi)按一定比例用于集體留存，主要用于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加集體收益，全體村民（包括組織成員和非成員）共同受益。村級留存比率的高低，各地差別很大。例如河北省、遼寧省規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)20%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，江蘇省規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能調(diào)整其他質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o其（被征地農(nóng)民）繼續(xù)承包經(jīng)營的，必須將不少于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。但實(shí)踐中，具體的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案，多在地方政府的指導(dǎo)下由村民民主決定程序產(chǎn)生。有的地方村級留存比例高，只將少部分用于直接分配，個別村集體經(jīng)濟(jì)組織是“分光花凈”，將土地補(bǔ)償費(fèi)全部用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間分配。通常表現(xiàn)出集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)越好的地方村級留存往往越高的規(guī)律。

第二層次是直接分配。把村級留存之外的土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配。通常包括4種情況[24]：一是“調(diào)地分款”，即征地后重新分配承包地，在成員之間平均分配；二是“占誰地、給誰錢”，即全部分配給被征地成員；三是先確定給被征地成員的分配比例，剩余部分在未被征地成員中平均分配；四是先補(bǔ)償被征地成員以被征收土地剩余承包期的土地租金，再將剩余的土地補(bǔ)償費(fèi)在成員中平均分配。

各地在實(shí)際的實(shí)踐中，對土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了積極的探索。如江蘇省蘇州市采取“三集中三置換”、綜合保障“三位一體”的綜合政策措施，原農(nóng)村集體資產(chǎn)由新設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，公共事務(wù)管理與公共服務(wù)職能由社區(qū)居委會承擔(dān)。社區(qū)與村委會是“一套班子、兩塊牌子”[25]。遼寧省大連市的二十里堡街道，采取征地區(qū)片價（含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)）、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)“三合一”的征地補(bǔ)償機(jī)制，在7.5×104元/畝征地區(qū)片價補(bǔ)償中，1.2×104元/畝由村集體進(jìn)行現(xiàn)金分配，解決失地農(nóng)民當(dāng)前基本生活的費(fèi)用；0.4×104元/畝村集體留成，用于解決村民福利及村級經(jīng)濟(jì)建設(shè)；0.2×104元/畝由街道支配，用于解決征地動遷及歷史遺留問題等；余額用于支付被征地農(nóng)民社會保障支出[26]。從各地實(shí)踐看，留存一定比例的土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織，以及以土地?fù)Q保障，構(gòu)建社會保障機(jī)制，是土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑的發(fā)展方向，也符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地資源為生存依賴的本質(zhì)特征。

6 主要結(jié)論

（1）目前中國尚未在國家法律層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定及成員權(quán)的具體內(nèi)涵作出統(tǒng)一的規(guī)定。各地根據(jù)社會發(fā)展的客觀需求，積極探索了相應(yīng)的成員認(rèn)定方法及成員權(quán)的具體內(nèi)涵，并表現(xiàn)出較大的差異性，這種差異性在一定程度上體現(xiàn)了不同地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或水平對集體成員及成員權(quán)的需求差異。一般情況下，成員權(quán)的高含金量決定了集體成員身份認(rèn)定的復(fù)雜性，成員權(quán)包含的各種利益越高，人們對成員的關(guān)注度越高，成員身份確定的因素就要考慮越多，即成員資格認(rèn)定嚴(yán)格程度與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)[27]，因此，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定及成員權(quán)具體內(nèi)涵界定的重要性會更加明顯。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定應(yīng)遵循4個基本原則。一是自治性原則：政府在制定法律規(guī)定時，應(yīng)為地方留有空間，要按照村集體自治的要求，充分體現(xiàn)村集體的意志和村規(guī)民約，形成民主決議機(jī)制；二是保障性原則：應(yīng)充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生存保障的組織特征；三是唯一性原則：即同一人只能享有一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，如果該人在另一集體經(jīng)濟(jì)組織獲得成員資格，那么原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)自動終止；四是尊重性原則：由于各地民風(fēng)習(xí)俗、民族習(xí)慣各不相同，各集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展水平也不盡相同，要避免一刀切。

（3）農(nóng)村人口流動性的加強(qiáng)和農(nóng)民生計(jì)資本的分化，導(dǎo)致農(nóng)村居住人口身份日益多元、結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定及成員權(quán)具體內(nèi)涵界定中，必須綜合考慮戶籍、土地承包權(quán)、權(quán)利義務(wù)、生產(chǎn)生活、土地保障等因素，應(yīng)根據(jù)村民不同的身份特征，明確相應(yīng)享受的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。

（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利義務(wù)關(guān)系要平衡。成員不僅擁有分享集體經(jīng)濟(jì)組織各種利益的權(quán)利，更有發(fā)展與繁榮集體經(jīng)濟(jì)組織組織的義務(wù)，而且堅(jiān)持社會成員權(quán)應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)成員權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)卻是村民的村集體組織歸屬感日益淡化。村集體成員的成員權(quán)不斷強(qiáng)化，而社會成員權(quán)在不斷弱化，在利益面前人人都不愿吃虧，而在社會責(zé)任與集體義務(wù)方面卻表現(xiàn)出異常的冷淡。這一現(xiàn)象與追求集體利益最大化的村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)目標(biāo)背道而馳。因此，要改變農(nóng)地制度改革過程中呈現(xiàn)弱化集體利益、強(qiáng)化使用權(quán)表達(dá)的現(xiàn)狀。

（5）土地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)階段社會關(guān)注的熱點(diǎn)。一方面，要改變按“原用途補(bǔ)償”的思路，綜合多種因素計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)，切實(shí)體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)變化和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際價值，提高土地征收中屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益量；另一方面，要堅(jiān)持村級留存和直接分配的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的兩個層次。留存一定比例的土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，是全體村民共同分享土地征收帶來的利益。直接分配則應(yīng)堅(jiān)持“公平、公正、保障、長久”的原則進(jìn)行，并應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其他村民的區(qū)別。

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