檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索與思考

文◎*

隨著司法體制改革和國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，檢察職權(quán)發(fā)生重大的調(diào)整和變化，如何強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主業(yè)成為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共同面臨的重大課題。實(shí)踐中，檢察監(jiān)督力度不夠、手段剛性不足、來(lái)源渠道狹窄等問(wèn)題迫切需要扭轉(zhuǎn)和解決。對(duì)此，鼓樓區(qū)人民檢察院圍繞張軍檢察長(zhǎng)提出的“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”的要求，結(jié)合省、市院的工作部署，認(rèn)真思考和探索今后檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)，形成了四點(diǎn)工作思路。

一、樹(shù)立正確理念，保持檢察監(jiān)督自信

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，自偵轉(zhuǎn)隸后，檢察監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)做實(shí)做強(qiáng)、創(chuàng)新發(fā)展，需要我們樹(shù)立正確理念。具體而言，應(yīng)從三個(gè)方面予以正確把握：

（一）要更新對(duì)檢察權(quán)的認(rèn)識(shí)

檢察權(quán)是復(fù)合型的權(quán)力，我們認(rèn)為可以分為訴訟和監(jiān)督屬性，去年修改的《民訴訴訟法》和《行政訴訟法》，還賦予檢察機(jī)關(guān)公共利益保護(hù)者的使命，因而檢察職責(zé)包含了訴訟、監(jiān)督和保護(hù)公益三個(gè)方面的內(nèi)容。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我們都將自己定位為司法機(jī)關(guān)，而司法機(jī)關(guān)是被動(dòng)的、中立的。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)普遍存在“重訴訟輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，法律監(jiān)督依附于審查逮捕、審查起訴等訴訟職能而存在，以致監(jiān)督工作在檢察業(yè)務(wù)中實(shí)際上被邊緣化。監(jiān)督本身具有的主動(dòng)性特征與實(shí)踐中監(jiān)督渠道被動(dòng)性之間的沖突，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中檢察監(jiān)督力度受限、效果不佳。公益訴訟亦是如此，需要我們主動(dòng)出擊、積極作為。因此，我們認(rèn)為，要尋找檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口，當(dāng)務(wù)之急是扭轉(zhuǎn)對(duì)檢察權(quán)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，為全面履行檢察職能、尋找檢察工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)奠定思想基礎(chǔ)。

（二）要正確看待轉(zhuǎn)隸對(duì)檢察機(jī)關(guān)的影響

雖然職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)至監(jiān)察委，涉及檢察職權(quán)的重新配置，但是并沒(méi)有改變檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位。檢察機(jī)關(guān)仍然是深化依法治國(guó)實(shí)踐的重要力量，并將發(fā)揮著不可替代的特殊作用。張軍檢察長(zhǎng)指出，要樹(shù)立轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī)的理念，把憲法法律賦予檢察機(jī)關(guān)、檢察人員的責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)好，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能新水平、更高位的回歸。轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的屬性更加突出，實(shí)際上不是任務(wù)減弱了，而是重點(diǎn)轉(zhuǎn)移了，比如糾防冤假錯(cuò)案、民事行政檢察等等。還有，“兩高”日前發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，不僅明確檢察機(jī)關(guān)是“公益訴訟起訴人”的身份，還增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類(lèi)型。面對(duì)這些新增的法律監(jiān)督職能而言，應(yīng)該說(shuō)，擺在我們面前的既是挑戰(zhàn)，也是難得的機(jī)遇，需要我們保持定力、穩(wěn)定心態(tài)，堅(jiān)定信心、迎難而上，進(jìn)一步調(diào)整完善檢察監(jiān)督體系，提高監(jiān)督能力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良法善治。

（三）要重新解讀“案件”

我們認(rèn)為所謂案件，不應(yīng)局限于審查逮捕、審查起訴，只要具備法律要素、責(zé)任要素、程序要素、形式要素，比如控申接訪、追捕追訴、糾正違法等等，均應(yīng)認(rèn)為是辦案活動(dòng)，都應(yīng)納入檢察監(jiān)督的組成部分，需要我們切實(shí)肩負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。只有將法律監(jiān)督工作與審查逮捕、審查起訴同等對(duì)待，才能增強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)同感，進(jìn)而激發(fā)檢察干警開(kāi)展法律監(jiān)督的動(dòng)力和積極性。

二、立足現(xiàn)有法律，充分運(yùn)用已有手段和措施

現(xiàn)有的法律法規(guī)賦予檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督上的手段和措施，有些我們使用得較多，比如檢察建議、糾正違法、再審檢察建議、抗訴等等，有些在工作實(shí)踐中并沒(méi)有用足用活，甚至還被我們忽略，比如自行補(bǔ)充偵查。雖然這幾年鼓樓區(qū)人民檢察院進(jìn)行了一些有益的探索，去年還相應(yīng)制定出臺(tái)了規(guī)范性程序規(guī)定，相關(guān)理論調(diào)研成果也在全省獲得二等獎(jiǎng)，案例拍成微電影，但是這與退回補(bǔ)充偵查的實(shí)際案件量相比，適用比率可以說(shuō)只占到一小部分，且實(shí)踐中還遇到自行力量不足、補(bǔ)充范疇不明、偵查手段不力等難題。因此，檢察監(jiān)督要有力度、有剛性，就必須對(duì)已有的職能和手段進(jìn)行全面的梳理，切切實(shí)實(shí)把每一項(xiàng)手段都用足用活，真正使監(jiān)督力度硬起來(lái)。具體而言，我們認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面下功夫：

（一）要用足用好用活現(xiàn)有的措施

突出關(guān)注以往被我們忽略或者很少適用的手段，依法大膽加大適用力度，探索建立符合司法實(shí)務(wù)需求的工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用和效果。因而，今年鼓樓區(qū)人民檢察院將重大刑事案件提前介入、調(diào)查核實(shí)、自行補(bǔ)充偵查納入“品質(zhì)鼓檢·2018”實(shí)施方案，作為檢察監(jiān)督重點(diǎn)予以推進(jìn)。比如，在自行補(bǔ)充偵查方面，將進(jìn)一步鞏固深化以往工作成效，爭(zhēng)取在職務(wù)犯罪案件自行補(bǔ)充偵查方面有新突破，在建立健全相關(guān)制度規(guī)范上作出實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，為上級(jí)院推動(dòng)該項(xiàng)工作提供參考。

（二）要探索法律監(jiān)督事項(xiàng)“案件化”辦理

實(shí)踐中，監(jiān)督力量分散的問(wèn)題客觀存在，而且部分措施和手段往往作為部門(mén)的職能被固定化，比如公益訴訟作為一項(xiàng)全新的手段普遍被認(rèn)為是民行檢察部門(mén)的職能，僅局限在民行檢察部門(mén)適用，適用范圍有限。因此，有必要加快探索法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式。今年鼓樓區(qū)人民檢察院根據(jù)市院提出的建立法律監(jiān)督協(xié)調(diào)指揮中心的思路，成立了法律監(jiān)督協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督策略統(tǒng)一研判、監(jiān)督力量統(tǒng)一調(diào)配、監(jiān)督工作統(tǒng)一指揮。與此同時(shí)，還應(yīng)將所有的監(jiān)督案件一并納入案管部門(mén)統(tǒng)一受理、分案，實(shí)現(xiàn)案件互聯(lián)互通，解決目前同一監(jiān)督事項(xiàng)分散于不同職能部門(mén)，各部門(mén)之間監(jiān)督信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)監(jiān)督案件多處發(fā)力但效果不佳的問(wèn)題。同時(shí)，更便于協(xié)調(diào)統(tǒng)籌監(jiān)督案件在各訴訟環(huán)節(jié)的處理，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的實(shí)效性。

（三）要注重發(fā)揮檢察一體優(yōu)勢(shì)

檢察機(jī)關(guān)因?qū)蛹?jí)不同，職能側(cè)重也有所不同，基層檢察院承擔(dān)80%具體案件的辦理任務(wù)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)在協(xié)調(diào)推動(dòng)解決制約檢察工作的瓶頸問(wèn)題上發(fā)揮更加重要的作用。市院應(yīng)發(fā)揮承上啟下作用，加大對(duì)重大案件辦理、相關(guān)工作創(chuàng)新的指導(dǎo)力度，牽頭本地區(qū)專(zhuān)業(yè)人才調(diào)配；對(duì)于涉及改革配套制度落實(shí)、重大機(jī)制創(chuàng)新等方面，應(yīng)發(fā)揮省、市、區(qū)三級(jí)檢察機(jī)關(guān)整體合力，形成工作聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題聯(lián)治的良好氛圍。

三、圍繞大局導(dǎo)向，結(jié)合時(shí)勢(shì)開(kāi)展檢察工作

服務(wù)和保障大局，是檢察機(jī)關(guān)義不容辭的政治責(zé)任。因此，檢察工作必須緊緊圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局履職盡責(zé)，通過(guò)檢察監(jiān)督為黨委政府各項(xiàng)重大決策部署落地見(jiàn)效提供保障，在贏得認(rèn)可的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)黨委政府對(duì)檢察監(jiān)督的大力支持。

（一）要服務(wù)中心工作

檢察機(jī)關(guān)要有所作為、大有作為，就必須將黨委政府的中心工作轉(zhuǎn)化為檢察工作的具體安排，使檢察工作始終圍繞黨委政府關(guān)心、關(guān)注的重點(diǎn)來(lái)謀劃和推進(jìn)，做到黨政有所呼，檢察有所應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)的地位和作用才能顯現(xiàn)出來(lái)。鼓樓區(qū)人民檢察院就主動(dòng)跟進(jìn)鼓樓區(qū)委區(qū)政府抓項(xiàng)目促發(fā)展“四曬四比”活動(dòng)、一流法治城區(qū)建設(shè)、民生社會(huì)事業(yè)補(bǔ)短板等重大決策部署的要求，以檢察專(zhuān)項(xiàng)工作深化法律監(jiān)督，提升服務(wù)水平，使司法保障更加精準(zhǔn)有效。正是基于我們始終把檢察工作置于黨委政府中心工作中來(lái)謀劃和推進(jìn)，近兩年區(qū)委從外地為我院調(diào)入15名業(yè)務(wù)骨干，充實(shí)檢察人才力量；人財(cái)物上收省級(jí)統(tǒng)管后，區(qū)委區(qū)政府還先后撥付2144萬(wàn)元用于信息化和功能區(qū)域建設(shè)。

（二）要善于借勢(shì)借力

要向黨委政府借力，主動(dòng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告工作，爭(zhēng)取黨委政府在經(jīng)費(fèi)、檢察業(yè)務(wù)上予以支持。要向人大借力，今年我們將每季度向人大常委會(huì)報(bào)告兩法銜接、檢察建議的落實(shí)情況，依靠人大的力量推動(dòng)政府及相關(guān)單位重視檢察工作。還要向監(jiān)察委借力，與監(jiān)察委建立線索移送等銜接機(jī)制，針對(duì)審查案件、開(kāi)展監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪問(wèn)題，及時(shí)移送監(jiān)察委處理，借助紀(jì)委監(jiān)察委的監(jiān)督力度來(lái)增進(jìn)檢察機(jī)關(guān)“對(duì)事監(jiān)督”的剛性。

（三）要著力爭(zhēng)創(chuàng)一流

在檢察工作面臨巨大變化的形勢(shì)下，更需要我們主動(dòng)迎接面臨的各種挑戰(zhàn)，拿出迎難而上、攻堅(jiān)克難、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的工作態(tài)度，著力把好每一道檢察關(guān)口，出具好每一份法律文書(shū)，通過(guò)做出讓人信服的高質(zhì)量決定，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效，贏得信任、贏得尊重、贏得支持。今年鼓樓區(qū)人民檢察院將繼續(xù)開(kāi)展“品質(zhì)鼓檢”建設(shè)，進(jìn)一步做深亮點(diǎn)工作、打造年度精品案件、持續(xù)提升履職層次，努力推動(dòng)各項(xiàng)檢察工作再上新臺(tái)階，打造鼓樓檢察新名片。一方面，對(duì)去年成效明顯的工作，比如未成年人檢察、訴訟式審查，進(jìn)一步完善制度、豐富內(nèi)涵，創(chuàng)造出具有鼓樓特色的工作經(jīng)驗(yàn)；另一方面，對(duì)于一些傳統(tǒng)的檢察業(yè)務(wù)，則要結(jié)合新形勢(shì)，努力打造工作品牌。如偵監(jiān)工作，將結(jié)合去年獲得鼓樓區(qū)優(yōu)秀黨建品牌的優(yōu)勢(shì)，融合黨建載體，為審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等常規(guī)工作注入新的內(nèi)容。

四、堅(jiān)持以人為本，激發(fā)檢察隊(duì)伍士氣

國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及檢察職權(quán)的重大調(diào)整，司法體制改革不僅涉及檢察管理體制和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制變革，而且涉及檢察人員切身利益調(diào)整。在兩項(xiàng)改革深化落實(shí)階段，檢察工作發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，檢察隊(duì)伍士氣或多或少受到影響。在挑戰(zhàn)面前，如何保持定力、順勢(shì)而為、迎難而上，迫切需要鼓舞士氣、重拾檢察尊榮感。對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面著手：

（一）要兌現(xiàn)改革紅利

司法責(zé)任制改革賦予檢察官辦案主體地位，檢察人員分類(lèi)管理改革建立了檢察官職業(yè)保障制度，打通了不同類(lèi)別人員的晉升通道。但是在改革過(guò)渡階段，必然會(huì)出現(xiàn)一些銜接不暢的問(wèn)題。比如干部提拔歸口管理不明確，財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革帶來(lái)地方性績(jī)效工作保障困難，檢察人員待遇“明增暗減”，綜合行政事務(wù)逐年增加與司法行政人員數(shù)量不足的矛盾更加突出等等。這些問(wèn)題都需要通過(guò)落實(shí)綜合配套改革措施，一項(xiàng)一項(xiàng)予以解決。要按照上級(jí)的統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌推進(jìn)加快完善員額制改革、構(gòu)建新型辦案團(tuán)隊(duì)、推進(jìn)司法監(jiān)管體制建設(shè)、健全司法職業(yè)保障和績(jī)效考核機(jī)制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等措施，努力讓改革成果更多、更公平惠及每一位檢察人員。

（二）要緩解辦案壓力

現(xiàn)代科技應(yīng)用邁出一小步，就能推動(dòng)司法文明前進(jìn)一大步。因此，要大力開(kāi)展智能化建設(shè)，推進(jìn)信息技術(shù)與檢察工作的深度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)提高案件質(zhì)效、服務(wù)管理決策、開(kāi)展檢察官績(jī)效管理、提升司法公信力的綜合效能。今年，在省、市院的部署安排下，將在鼓樓區(qū)人民檢察院設(shè)立智慧檢務(wù)創(chuàng)新研究院福建福州聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，重點(diǎn)研究大數(shù)據(jù)挖掘與分析、智能輔助機(jī)器人、檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)。我們將以此為契機(jī)大力推進(jìn)智能化建設(shè)，通過(guò)智慧辦案、智慧辦公將檢察人員從繁重的辦案和辦公壓力中解脫出來(lái)。同時(shí)，依托政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式解決檢察輔助人員缺口問(wèn)題，使檢察官能夠?qū)Ｐ陌讣木?xì)審查。

（三）要重視文化引領(lǐng)

注重發(fā)揮檢察文化引導(dǎo)、教育、凝聚、塑造的功能，緊扣“時(shí)代特征、地域特點(diǎn)、檢察職能”，全面實(shí)施檢察文化建設(shè)，打造具有鼓樓檢察特色的精神文化、環(huán)境文化、行為文化、素質(zhì)文化，發(fā)揮AR、VR黨建廳的作用，開(kāi)展黨員教育培訓(xùn)，通過(guò)檢察文化的潛移默化作用，提升隊(duì)伍凝聚力，促進(jìn)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。