新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能方向性探究

文◎

現(xiàn)階段，以審判為中心的司法體制改革、檢察體制改革和監(jiān)察體制改革三重疊加,使檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能定位和發(fā)展方向面臨前所未有的新考驗，聚焦法律監(jiān)督主責主業(yè)是檢察機關(guān)必由之路。面對新形勢、新要求，檢察機關(guān)如何發(fā)展和完善法律監(jiān)督主責主業(yè)，如何適應(yīng)改革發(fā)展的新常態(tài),構(gòu)建符合新時代中國特色社會主義檢察制度的法律監(jiān)督機制，成為現(xiàn)階段考問學者和檢察人員的一大難題和必答題。我們認為，法律監(jiān)督權(quán)能所具有的強制性、主動性、終局性和法定性特征，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作具有一定的方向指引，可以依據(jù)這四個特征來確定法律監(jiān)督的發(fā)展方向。

一、新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督的強制性

（一）立法層面的固化

首先是憲法明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，對檢察權(quán)的行使具有強制性保障，牢固確立了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能具有強制性和非依法不可抵制性。其次，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《憲法（修正案）》增加了監(jiān)察委員會的相關(guān)規(guī)定，但對于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定并沒有修改，也就是說檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)依舊是直接源于全國人民代表大會的授權(quán)，是國家權(quán)力體系的重要組成部分。

（二）新舊法律的強化

1996年《刑事訴訟法》第87條規(guī)定了立案監(jiān)督，第66條、76條、140條規(guī)定了偵查監(jiān)督，第169條規(guī)定了審判監(jiān)督。但是在具體的法律適用當中，這些條款對于刑事訴訟監(jiān)督的規(guī)定大多是原則性的，關(guān)于監(jiān)督的程序幾乎未作規(guī)定，而且還忽略了對一些環(huán)節(jié)中監(jiān)督對象及其行為的監(jiān)督。2012年 《刑事訴訟法》從12個方面用15個條款明確規(guī)定了檢察機關(guān)在司法辦案中的一系列法律監(jiān)督強制性措施，具體內(nèi)容包括第47條對申訴或者控告的審查，第55條對非法方法收集證據(jù)調(diào)查核實，第73條對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督，第93條對羈押必要性的審查，第171條對非法方法收集證據(jù)的監(jiān)督；在第五編特別程序中賦予檢察機關(guān)對未成年人案件依法作出附條件不起訴的決定,賦予檢察機關(guān)對和解的自愿性、合法性進行審查并主持制作和解協(xié)議書的權(quán)力等內(nèi)容，已經(jīng)基本上實現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的具體化和法典化,貫穿于刑事訴訟法的全過程,充分發(fā)揮了立法者對訴訟監(jiān)督的高度重視。再如，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修正，規(guī)定了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，也體現(xiàn)了對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的強化和強制性措施的授權(quán)。

（三）監(jiān)察體制改革的深化

在監(jiān)察體制改革前，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督建議和糾錯通知，對被監(jiān)督機關(guān)無正當理由不執(zhí)行監(jiān)督意見的,一方面可以將相關(guān)追責和懲處的建議上報被監(jiān)督單位上級機關(guān)或人大常委會,由其上級單位及人大常委會督促相關(guān)機關(guān)糾正，另一方面，只有在達到職務(wù)犯罪要件后，才可以自行偵查處理。但是，監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)對違紀和違法都能夠進行更加有力的監(jiān)督。原因是，改革后檢察機關(guān)在仍然保有以往監(jiān)督手段的同時，可以積極完善被監(jiān)督機關(guān)糾錯回應(yīng)機制的建立，其中最有效的就是嘗試與監(jiān)察委員會建立紀法銜接機制,即將檢察建議、糾錯通知書等法律監(jiān)督信息抄送監(jiān)察委員會,監(jiān)察委員會可以把司法機關(guān)違紀違法調(diào)查情況通報檢察機關(guān)，雙方建立信息共享機制，定期聯(lián)合調(diào)查核實和復查被監(jiān)督單位的履職情況和糾錯情況，對于不及時按照法律規(guī)定糾錯的，構(gòu)成犯罪的，依刑法處罰，未達到法定追究情形的，建議監(jiān)察委予以黨紀政紀處理，不再局限于僅對司法機關(guān)或行政機關(guān)職務(wù)犯罪的查處，將監(jiān)督范圍由犯罪層面擴大倒了違紀層面。由此來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主業(yè)不是被削弱，事實是得到了加強。

二、新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主動性

（一）檢察機關(guān)法律監(jiān)督具有不同于一般監(jiān)督的動態(tài)屬性

在具體的司法辦案中，檢察機關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮，都是要求檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)問題并進行監(jiān)督。如，檢察機關(guān)對審判行為的監(jiān)督是通過參加庭審，以實際參與庭審來開展監(jiān)督，即可以是程序性監(jiān)督，也可以是實體的抗訴監(jiān)督。又比如，發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所等特定行政機關(guān)的行為違法，檢察機關(guān)需要主動了解和掌握具體情況，通知執(zhí)行機關(guān)或者主管機關(guān)予以糾正，并監(jiān)督糾正結(jié)果和效果的實現(xiàn)。

（二）檢察機關(guān)公益訴訟法律監(jiān)督是全程監(jiān)督

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度不僅有利于監(jiān)督行政機關(guān)依法履職、貫徹損害擔責和污染破壞者付費原則，又是保護國家利益、社會公共利益免受不法侵害的最后一道制度防線。檢察機關(guān)提起公益訴訟，要求檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)或者受理，國家利益和社會公共利益受到損害的民事違法行為和行政違法行為，首先需要調(diào)查核實事實，收集相關(guān)證據(jù)，然后先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院才可以提起行政公益訴訟，在這期間，檢察機關(guān)始終要主動掌握行政機關(guān)糾正和落實檢察建議情況、整改情況以及判決執(zhí)行效果。

（三）檢察機關(guān)法律監(jiān)督需要主動發(fā)現(xiàn)、主動監(jiān)督

1.必須改變監(jiān)督理念，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。例如，張掖市檢察機關(guān)在公益訴訟試點工作期間，面對如何打開監(jiān)督局面的難題，市院黨組深入基層開展調(diào)查研究，深入查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，分析面臨的問題與困難，主動出擊，努力培育“發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的眼睛”，深入張掖市行政機關(guān)、事業(yè)單位，深入城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、社區(qū)，深入祁連山腹地、森林、草原、主要河流，深入工礦企業(yè)、案發(fā)現(xiàn)場，仔細摸排公益訴訟案件線索。2016年10月至2017年6月共摸排公益訴訟案件線索38件，是此前15個月（2015年7月—2016年9月）摸排線索（9件）的4.2倍，公益訴訟試點工作局面從此打開，并逐步取得成效。

2.必須創(chuàng)新監(jiān)督方式，強化行政執(zhí)法監(jiān)督。（1）通過主動介入監(jiān)督，針對一個時期熱點、難點問題對某一行業(yè)、某一部門的行政執(zhí)法情況進行全面的檢查，調(diào)取全部的執(zhí)法檔案，逐一進行審查，從中發(fā)現(xiàn)違法的具體行政行為，督促其糾正；（2）在執(zhí)法辦案和訴訟監(jiān)督過程中注意發(fā)現(xiàn)違法行政行為，通過發(fā)檢察建議和糾正違法予以糾正；（3）對人民群眾反映的行政違法行為進行初查，督促行政機關(guān)予以糾正；（4）加強對行政機關(guān)授權(quán)行使社會管理權(quán)的相關(guān)活動的法律監(jiān)督，規(guī)范各類社會組織的間接管理行為。

3.在堅持法律至上的原則下加強監(jiān)督。有法規(guī)依法規(guī)，法律沒有明文規(guī)定的依法律原則。例如，張掖市檢察機關(guān)依據(jù)“兩高三部”《關(guān)于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，制定下發(fā)《張掖市人民檢察院重大刑事案件訊問合法性核查實施辦法(試行）》，對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)偵查和監(jiān)察委員會調(diào)查的重大刑事案件進行訊問合法性核查，核查是否存在刑訊逼供、非法取證等情形的活動。該規(guī)定既是為適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革制定的一項工作制度，也是對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)偵查和監(jiān)察委員會調(diào)查的重大刑事案件的一種主動監(jiān)督。

三、新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督的終局性

（一）不起訴：檢察機關(guān)對刑事案件的終局性決定

1.法定不起訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第15條、第173條的規(guī)定，法定不起訴是針對沒有犯罪事實或者有《刑事訴訟法》第15條規(guī)定之一的情形，不追究刑事責任;已經(jīng)追究的，應(yīng)當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。

2.酌定不起訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款，《刑法》第20條第2款、第21條第2款、第22條、第24條、第 27條、第28條、第67條、第68條等規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以或者應(yīng)當減輕或者免除處罰，人民檢察院可以作出不起訴決定。

3.證據(jù)不足不起訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第171條第4款的規(guī)定，對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據(jù)不足的，不符合起訴條件的，可以做出不起訴的決定。

4.附條件的不起訴。根據(jù)《刑事訴訟法》第271條的規(guī)定，對未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規(guī)定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現(xiàn)的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。

（二）不批準逮捕：檢察機關(guān)對人身自由限制的終局性決定

1.沒有證據(jù)證明有犯罪事實的。偵查機關(guān)查獲的犯罪嫌疑犯罪的證據(jù)達不到認定犯罪嫌疑人有犯罪事實的程度，或者雖有證據(jù)，但無法得出犯罪嫌疑人有犯罪事實的唯一結(jié)論，不符合有證據(jù)證明有犯罪事實的條件，應(yīng)當作出不批準逮捕的決定。

2.犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的。包括犯罪嫌疑人的行為不是犯罪行為，不具有社會危害性的；犯罪嫌疑人的行為雖有社會危害性，但依照刑法規(guī)定不負刑事責任的；犯罪嫌疑人的行為雖有社會危害性，但依照刑法規(guī)定不認為是犯罪的；雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的。這四種情形，均屬于犯罪嫌疑人沒有犯罪事實的情形，不符合“有證據(jù)證明有犯罪事實”的條件，應(yīng)當作出不批準逮捕的決定。

3.其他不批準逮捕的：雖有證據(jù)證明有犯罪事實，但不可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰的，也應(yīng)作出不批捕的決定。具有《刑事訴訟法》第15條規(guī)定情形之一的以及第60條第2款規(guī)定的患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女的，可以作出不批準逮捕的決定。

（三）撤回起訴：檢察機關(guān)實質(zhì)意義上的終局決定

根據(jù)《刑事訴訟法》第349條的規(guī)定，撤回起訴包括兩種情形：（1）法庭審判過程中，判決宣告前，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應(yīng)當追究被告人刑事責任的，可以要求撤回起訴；（2）補充偵查后，到了法庭的期限內(nèi)依然達不到讓法庭恢復審理的條件，這時檢察機關(guān)可以撤回起訴。依據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第353條的規(guī)定和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第177條的規(guī)定，撤回起訴后，沒有新的事實或者新的證據(jù)不得再行起訴，也就是說案件已經(jīng)事實終局。

（四）繁簡分流：檢察機關(guān)限定性的終局決定

為解決司法資源和案件數(shù)量的緊張關(guān)系，兼顧公正和效率，刑事審判程序繁簡分流已然成為改革的必然趨勢。以簡易程序擴大化、速裁程序試點、認罪認罰從寬制度改革等為代表的簡化審理程序，將在司法實踐中發(fā)揮舉足輕重的作用。也由此，賦予了檢察機關(guān)可以在符合法定條件的情況下，對案件進行限定性的終局性決定。一是簡易程序，需要符合《刑事訴訟法》第208條第2項規(guī)定的必要條件；二是速裁程序，需要符合最高人民法院2014年“試點辦法”第13條人民法院適用速裁程序?qū)徖戆讣臈l件；三是認罪認罰從寬制度，最高人民法院“四五改革綱要”明確了被告人認罪案件和不認罪案件的分流機制，有利于優(yōu)化配置司法資源。

四、新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督的法定性

（一）檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的法律淵源

1.檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)源自于憲法。憲法序言和第134條進行了明確規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。

2.檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督依據(jù)是相關(guān)法律確定。主要是《刑事訴訟法》確定的法律監(jiān)督權(quán)，可以理解為圍繞訴訟過程對相關(guān)機關(guān)和權(quán)力運行進行監(jiān)督，也就是訴訟監(jiān)督，也是檢察機關(guān)目前最為熟悉和已經(jīng)基本健全的監(jiān)督制度。

3.檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的擴張是全國人大授予。根據(jù)十八大以來黨中央的決策部署和全國人大授權(quán)性的法律監(jiān)督職能，新時期檢察機關(guān)法律監(jiān)督已經(jīng)超出了訴訟監(jiān)督的范疇，擴展到非訴訟監(jiān)督領(lǐng)域。例如，公益訴訟制度的建立，是黨的十九大關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的重要制度安排，并將檢察機關(guān)提起公益訴訟明確寫入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。

4.檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能是黨中央和司法改革賦予的監(jiān)督權(quán)。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出要“全面依法治國”“要樹立憲法和法律至上的法治意識”“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。中共中央在《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中要求,“把對司法權(quán)的監(jiān)督和制約和司法行為的規(guī)范問題,作為司法改革的重點”。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上中紀委報告強調(diào)“要著力健全黨和國家監(jiān)督體系。把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”，明確強調(diào)司法監(jiān)督就是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。

（二）法律監(jiān)督的決定必須依法做出，體現(xiàn)到具體的辦案中

1.鞏固強化傳統(tǒng)的法律監(jiān)督機制。一是要加強系統(tǒng)性研究。司法實踐中,我國立法對法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定體系較為散亂,三大訴訟法中沒有以專章或?qū)９?jié)形式規(guī)定,大多散落在各具體訴訟程序中。具體監(jiān)督的程序、手段、方法則多由檢察機關(guān)自己的訴訟規(guī)則或與其他司法機關(guān)聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，需要檢察機關(guān)進行梳理和研究，并及時發(fā)布系統(tǒng)性資料。二是要著力強化對審判過程與結(jié)果的監(jiān)督。近幾年來，檢察機關(guān)對對上訴案件，法院改變定性和量刑的監(jiān)督，并沒有進行有效監(jiān)督；對法院判決重刑偏輕刑抗訴的多，對輕刑偏輕刑抗訴的少；對于附加刑，幾乎沒有監(jiān)督案例；對自訴、發(fā)回重審、撤訴案件開展法律監(jiān)督的案例，幾乎沒有。

2.用足用活監(jiān)督手段。要全面深化以審判為中心的訴訟制度改革,完善審查逮捕、刑事公訴工作機制，靈活應(yīng)用檢察機關(guān)介入偵查、引導取證機制。一是貫徹證據(jù)裁判要求,健全非法證據(jù)排除制度,靈活掌握檢察環(huán)節(jié)認罪認罰從寬處理。二是以加強對公權(quán)力的監(jiān)督為核心,健全多元化民事檢察工作格局。認真貫徹修改后民事訴訟法和司法改革要求,綜合運用抗訴、檢察建議等方式,加強對裁判結(jié)果、審判人員違法、執(zhí)行活動的監(jiān)督。研究制定民事裁判人員違法行為和執(zhí)行活動監(jiān)督標準,完善支持起訴制度。三是完善控告申訴檢察工作機制,提升化解矛盾糾紛能力。加強網(wǎng)上信訪、遠程視頻接訪等系統(tǒng)應(yīng)用,推動建立涉法涉訴信訪信息共享平臺；嘗試建立律師參與化解和代理涉法涉訴案件機制；完善不服法院生效裁判刑事申訴案件監(jiān)督方式,嘗試建立對法院自行啟動再審程序案件的監(jiān)督機制。

3.創(chuàng)新驅(qū)動，強化公益訴訟制度,拓寬法律監(jiān)督外延。深入推進檢察機關(guān)提起公益訴訟,準確把握監(jiān)督范圍,依托“兩法銜接信息平臺”、紀檢監(jiān)察網(wǎng)等進行信息共享,尋求解決行政檢察案件渠道狹窄的辦法。建立民行、刑檢、刑執(zhí)等部門協(xié)作機制,實現(xiàn)信息共享、互通有無。嚴格落實最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定,用足用活公益訴訟權(quán)，彰顯檢察機關(guān)公益監(jiān)督實效。