自然資源部語境下的自然資源統(tǒng)一立法研究
——初論自然資源法通則

■ 付 英

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

所謂自然資源部的語境，首先是一體化語境。自然資源由相對(duì)集中轉(zhuǎn)變?yōu)槿婕械慕y(tǒng)一管理用了20年。今后再講資源就不能僅考慮土地、礦產(chǎn)、海洋，還需要包括水流、森林、草原、灘涂等一起考慮、系統(tǒng)安排。

其次是層級(jí)化語境。在宏觀層面，要講統(tǒng)一，講職能，講政治。講統(tǒng)一是指十九大報(bào)告“三統(tǒng)一”中前兩個(gè)“統(tǒng)一”；講職能是指機(jī)構(gòu)改革方案中自然資源部的六項(xiàng)職能；講政治是指要和中央提法保持高度一致，可以延展、細(xì)化，但不能有分歧。在中觀層面，要講綜合，講協(xié)同，講重構(gòu)。講綜合是指綜合立法、綜合規(guī)劃、綜合調(diào)查、綜合執(zhí)法，以及雙層綜合機(jī)構(gòu)；講協(xié)同是指央地協(xié)同、部門協(xié)同、府際協(xié)同，以及產(chǎn)學(xué)研用政之間的協(xié)同機(jī)制；講重構(gòu)是指先破后立、由表及里、由形入神，春風(fēng)化雨、脫胎換骨。在微觀層面，要講邏輯，講法理，講技術(shù)。講邏輯是指揭示事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律、排列順序；講法理是指揭示事物運(yùn)動(dòng)的基本道理、因果關(guān)系和本質(zhì)所在；講技術(shù)是指推動(dòng)事物發(fā)展的工作方法、技術(shù)路線和手段。

第三是結(jié)構(gòu)化語境。從科學(xué)性、合理性和可操作性入手，注重結(jié)構(gòu)性分析。無論多么復(fù)雜性的問題，只要揉碎了、捏起來，從國(guó)際到國(guó)內(nèi)、從中央到地方，由解構(gòu)到重構(gòu)，都能夠解決好。

改革開放40年來，我國(guó)自然資源各門類立法發(fā)展迅速，漸成體系；單項(xiàng)法之間存在交叉、沖突。自然資源統(tǒng)一立法研究相對(duì)薄弱，僅有肖乾剛著的《自然資源法》（1992），肖國(guó)興、肖乾剛合著的《自然資源法》（1999）和張梓太主編的《自然資源法學(xué)》（2007）等。資源法與環(huán)境法交織，自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能混淆?，F(xiàn)有法律體系，缺少自然資源基本法層次①孟磊在“地大-雨仁礦產(chǎn)能源法治論壇”的講演，2018年4月22日。。自然資源部成立后，自然資源統(tǒng)一立法工作應(yīng)當(dāng)提上議事日程。中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院力主編制自然資源法通則。說初論，是指后邊還有再論的意思。

從國(guó)外情況看，美國(guó)是有綜合法的。其特點(diǎn)是“點(diǎn)授權(quán)”，即重視對(duì)自然資源合理利用的某類事項(xiàng)的授權(quán)。以點(diǎn)帶面，綜合管理。美國(guó)參議員Murkowski和Cantwell于2017年6月29日向參議院提交《能源和自然資源法2017》（ENRA，S.1460）草案，列入?yún)⒆h院立法議程。這是美國(guó)自2008年通過的《綜合自然資源法2008》（CNRA2008，公法110-229）以來，強(qiáng)化自然資源綜合管理的又一次努力。

俄羅斯是沒有綜合法的。其特點(diǎn)是依靠“法體系”解決自然資源綜合管理問題。所謂“法體系”，是指一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體[1]。其單行法有《地下資源法》《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》《俄羅斯聯(lián)邦水法典》《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》《特殊自然保護(hù)區(qū)法》等，分別調(diào)整和規(guī)范礦產(chǎn)、土地、水、森林、動(dòng)物和植物等自然資源。為了發(fā)揮自然資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支撐作用，俄羅斯幾乎每年都要系統(tǒng)地修改各門類資源法。

1 自然資源的概念

在自然資源一詞中，資源處于中心位置，自然是限定詞，劃定了資源的邊界。這與地質(zhì)學(xué)排序規(guī)則一致。

資源的向度。資源一詞是具有向度（dimension）的一個(gè)概念。一種物質(zhì)被稱為資源，是有時(shí)間、社會(huì)制度、目的與手段設(shè)計(jì)及技術(shù)的向度的[2]。四個(gè)維度，分別解決是不是資源、要不要開發(fā)利用、如何開發(fā)利用和有沒有能力開發(fā)利用的問題。可以說，時(shí)間決定人類對(duì)資源的認(rèn)知程度，制度決定人類對(duì)資源的開發(fā)強(qiáng)度，目的與手段決定人類對(duì)資源的利用方式，技術(shù)決定人類對(duì)資源的利用水平。

生態(tài)化轉(zhuǎn)向。過度開發(fā)、粗放利用和奢侈消費(fèi)，帶來生態(tài)環(huán)境的破壞，催生了生態(tài)化轉(zhuǎn)向。其理論基礎(chǔ)是兩山論；實(shí)踐基礎(chǔ)是人們對(duì)美好生活的向往；內(nèi)生動(dòng)力是大規(guī)模爆發(fā)的太湖的藍(lán)藻（2007）、北京的霧霾；轉(zhuǎn)向標(biāo)志是生態(tài)文明建設(shè)列入五位一體總體布局。

資源的裂變。生態(tài)化轉(zhuǎn)向帶來了自然資源內(nèi)涵的裂變。資源的基本含義是“資財(cái)?shù)膩碓础盵3]。隨著后工業(yè)化社會(huì)的來臨和生態(tài)化轉(zhuǎn)向，財(cái)富價(jià)值和生態(tài)功能，構(gòu)成了自然資源的雙重屬性。

資源性資產(chǎn)?！百Y產(chǎn)”是會(huì)計(jì)學(xué)的范疇。只有那些既稀缺同時(shí)又由所有者擁有或控制的自然資源才能稱為“資源性資產(chǎn)”[4]，因此，不是所有的自然資源都是資產(chǎn)。

資源和環(huán)境的關(guān)系，像一枚硬幣的兩面，既不對(duì)立也非包容，而是相互映照；這枚硬幣的名稱叫自然要素。換言之，自然資源既是生產(chǎn)要素，也是生態(tài)要素。由此推之，自然資源全要素生產(chǎn)率，既包括自然資源財(cái)富生產(chǎn)率，也包括自然生態(tài)功能生產(chǎn)率。

從法學(xué)分支看，規(guī)范自然資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的，可稱之為自然資源法學(xué)；規(guī)范自然生態(tài)效用法律關(guān)系的，可稱之為自然環(huán)境法學(xué)。

2 自然資源的分類

從自然資源賦存狀況看，有地表資源和地下資源之分。地表資源包括山嶺、水流、森林、耕地、湖泊、草原、灘涂、大陸架、海洋、氣候（光熱風(fēng)雨）、動(dòng)植物等；地下資源包括礦藏等。

從自然資源再生狀況看，有可再生資源、不可再生資源和恒定資源之分。

資源消耗后，在人類社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)間尺度內(nèi)，能夠通過自然過程恢復(fù)的，屬于可再生資源，包括水資源和一般生物資源。其中，不包括瀕臨滅絕的生物。有學(xué)者認(rèn)為，巨型動(dòng)物的滅亡，源于人類長(zhǎng)期的捕殺，其繁衍速度趕不上死亡速度。人類登上食物鏈頂端，讓整個(gè)生態(tài)猝不及防，很多生態(tài)災(zāi)難都是源于這場(chǎng)過于倉(cāng)促的歷史跳躍[5]。

資源消耗后，在人類社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)間尺度內(nèi)，是不可能通過自然過程恢復(fù)的，屬于不可再生資源，包括除海水化學(xué)物質(zhì)之外的所有礦產(chǎn)資源（地?zé)嵊袪?zhēng)議）、原始森林、高寒草甸及腐殖土。

資源消耗后，能夠即時(shí)自動(dòng)補(bǔ)償或者幾乎不發(fā)生數(shù)量消耗的，屬于恒定資源，包括太陽能、水力、風(fēng)力等能源和土地、海洋等空間資源[6]。

人類合理利用自然資源的順序是：恒定資源、可再生資源和不可再生資源。策略是：通過技術(shù)進(jìn)步，不斷擴(kuò)大對(duì)恒定資源開發(fā)利用的效率和范圍。遵循客觀規(guī)律，保護(hù)可再生資源循環(huán)利用的自然條件。節(jié)約集約利用不可再生資源，盡可能延長(zhǎng)其使用期限。

從自然資源法的體系看，處于頂端的為自然資源法通則；次一級(jí)為可再生資源法、不可再生資源法、恒定資源法，或者是空間資源法（土地，水體，大氣層，太空）、能量資源法（天然機(jī)械能，太陽光熱能等）、物質(zhì)資源法（水資源，礦產(chǎn)資源，森林、牧草等生物資源）；再次一級(jí)為各門類資源法，如土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、海洋基本法、漁業(yè)法等；最下面是自然資源法規(guī)及規(guī)章。

3 自然資源的特征

自然性、社會(huì)性、系統(tǒng)性和相對(duì)性，構(gòu)成了自然資源的四個(gè)基本特征。

自然性。一是天然生成。沒有凝結(jié)任何社會(huì)勞動(dòng)，遵循自然界自身的規(guī)律。二是形態(tài)各異。同一門類的自然資源具有質(zhì)、量、形態(tài)、時(shí)間、空間等多種自然屬性；不同門類的自然資源相互之間自然性質(zhì)迥異。三是物質(zhì)存在。不以人的意志為轉(zhuǎn)移。人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是物質(zhì)生產(chǎn)。而物質(zhì)生產(chǎn)的起點(diǎn)，是從自然界取得各種形態(tài)的物質(zhì)和能量。

社會(huì)性。一是人化作用（馬克思：人化自然）。自人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之后，資源需求增長(zhǎng)曲線呈S型，越來越多的自然資源要素被納入社會(huì)生產(chǎn)的循環(huán)過程，人類活動(dòng)也深深地介入了自然資源的演化過程。二是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度設(shè)計(jì)極大地推動(dòng)了社會(huì)財(cái)富的積累，而自然資源的稀缺性則帶來劇烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。三是價(jià)值核算。人類對(duì)自然資源的過度開發(fā)、粗放利用和奢侈消費(fèi)導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞，影響到人類的生活質(zhì)量。資源價(jià)值核算、比較效益評(píng)價(jià)成為常態(tài)。

系統(tǒng)性。一是形態(tài)相連。多種自然資源依附于一種自然資源之上。如山嶺、水流、森林、耕地、湖泊、草原、野生動(dòng)物等依附于土地之上。二是功能響應(yīng)。一種自然資源發(fā)生變化就會(huì)影響到其他自然資源的生存狀態(tài)。在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，森林資源的變化勢(shì)必會(huì)影響到生物群落、氣候、河流等自然資源的功能。三是圈層互動(dòng)。巖石圈、水圈、大氣圈和生物圈之間存在著相互作用的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，山嶺冷熱氣流交匯帶來大氣降水，地表徑流補(bǔ)充地下水源，地下水位上升浸潤(rùn)植被，植被茂盛滋養(yǎng)動(dòng)物繁衍②三峽大壩蓄水，云南一帶連續(xù)四年大旱，雖然其因果關(guān)系存疑，但調(diào)集各省地勘隊(duì)伍入滇打井，這是我親身經(jīng)歷過的。。

相對(duì)性。一是無中生有。隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是技術(shù)革命，非自然資源成為自然資源，如頁巖氣、石墨烯。二是相互轉(zhuǎn)化。不可再生資源，用一點(diǎn)就會(huì)少一點(diǎn)，其有限性固然不容置疑，但人類的創(chuàng)造力可以延長(zhǎng)其“有限時(shí)間”使之趨向“無限”。當(dāng)然，人類的破壞力也可以縮短其“有限時(shí)間”而使之趨于“枯竭”[7]。三是循環(huán)替代。如廢舊金屬回收、鋁替代銅等。

從立法角度看，自然資源的社會(huì)性、系統(tǒng)性為自然資源統(tǒng)一立法提供了法理依據(jù)；而自然資源的自然性、相對(duì)性卻給自然資源統(tǒng)一立法增加了難度。

4 自然資源的管理

自然資源管理的目的是合理開發(fā)利用自然資源和保護(hù)自然資源，即以資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。保證中國(guó)的糧食安全、水資源安全和能源資源安全，是自然資源部必須承擔(dān)的三大任務(wù)。

從邏輯上看，自然資源管理，一是以所有權(quán)為基礎(chǔ)。任何紛繁復(fù)雜的問題只要回到所有權(quán)上來，都能看得清楚、說得明白。二是“兩條線”管理。一條線是行政管理，包括空間管控、用途管制、有償使用、系統(tǒng)修復(fù)等；另一條線是產(chǎn)權(quán)管理，包括確權(quán)登記、出讓流轉(zhuǎn)、收益分配、征收補(bǔ)償?shù)?。三是設(shè)置好行政閘門。包括使用權(quán)流轉(zhuǎn)的閘門、用途管制的閘門、規(guī)劃許可的閘門。20年前筆者講過：“耕地與非耕地、農(nóng)村與非農(nóng)建設(shè)用地、國(guó)有土地和集體土地，把好這三道閘門，集體土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)就得到了保障?！蓖恋赜辛?，礦藏、水流、森林怎么辦？還有資源統(tǒng)一確權(quán)登記，公權(quán)力不登記的原則要不要堅(jiān)持？

從法理上看，自然資源產(chǎn)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利和行政特許權(quán)雙重屬性。公權(quán)私權(quán)化是其理論基礎(chǔ)。因此，其管理應(yīng)以平等民事關(guān)系為主，行政隸屬關(guān)系為輔，盡量避免二者的混合使用，降低行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的概率。從技術(shù)上看，應(yīng)當(dāng)加快人工智能、大數(shù)據(jù)和航空遙感技術(shù)（北斗定位系統(tǒng)正在由厘米級(jí)向毫米級(jí)邁進(jìn)）在自然資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警方面的應(yīng)用，一張圖管自然資源。

自然資源統(tǒng)一立法原則，包括國(guó)家所有權(quán)控制原則、合理規(guī)劃和利益平衡原則、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏原則、自然資源有償使用原則和最優(yōu)利用原則。

自然資源法的調(diào)整對(duì)象，包括自然資源的權(quán)屬關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。其中，流轉(zhuǎn)關(guān)系十分重要。因?yàn)樽匀毁Y源產(chǎn)權(quán)不交易、不流轉(zhuǎn)，就創(chuàng)造不出社會(huì)財(cái)富。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)。

5 自然資源的制度

從近年來我國(guó)的改革實(shí)踐看[8]，自然資源有8項(xiàng)基本制度可以入法：

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。其邏輯起點(diǎn)是“松綁經(jīng)濟(jì)”。其問題導(dǎo)向是產(chǎn)權(quán)虛置、收益流失、市場(chǎng)化低、無序配置。其法理依據(jù)是“公地悲劇”。其制度重構(gòu)是統(tǒng)一確權(quán)登記、所有權(quán)向使用權(quán)讓渡（科學(xué)定價(jià)）、使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

自然資源空間規(guī)劃制度。功能定位、政策分區(qū)、區(qū)塊拒止、統(tǒng)分結(jié)合是其邏輯。體系化，地盡其利、物盡其用是其法理。多龍治水、數(shù)據(jù)矛盾，疊床架屋、成本高昂是其問題。本底清晰、承載合理、戰(zhàn)略引領(lǐng)、三線協(xié)同、多規(guī)合一、用地控制是其技術(shù)原則。

自然資源用途管制制度。適宜性評(píng)價(jià)、用途轉(zhuǎn)換許可、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)補(bǔ)償是其邏輯。礦藏、水流如何適用是其問題。公權(quán)約束私權(quán)是其法理?？偭?、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、強(qiáng)度、類型控制是其技術(shù)構(gòu)成。

自然資源嚴(yán)格保護(hù)制度。保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、自然恢復(fù)、代際平衡是其邏輯。如何調(diào)動(dòng)各方積極性，提高保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力是其問題。構(gòu)建人與自然生命共同體是其法理。保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)是其核心（美國(guó)國(guó)家公園體制）。源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲是其技術(shù)路線（我國(guó)河長(zhǎng)制）。

自然資源節(jié)約集約利用制度。規(guī)劃引領(lǐng)、技術(shù)先行、政策鼓勵(lì)、稅費(fèi)減免是其邏輯。“節(jié)約資源就是保護(hù)環(huán)境，循環(huán)利用就是生態(tài)修復(fù)”是其法理。制定自然資源節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系和分門類資源節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)是其技術(shù)手段。

自然資源有償使用制度。產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)是其邏輯。資產(chǎn)性質(zhì)不清、定價(jià)機(jī)制模糊、市場(chǎng)配置較弱是其問題。維護(hù)自然資源所有者、使用者權(quán)益，合理征收稅費(fèi)是其法理。資源核算、價(jià)值評(píng)估、市場(chǎng)出讓、收益管理、監(jiān)測(cè)監(jiān)管是其技術(shù)要求。

自然資源生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度。專項(xiàng)整治、系統(tǒng)修復(fù)、異地補(bǔ)償、升質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是其邏輯。“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”是其法理。央地共同參與、多元主體介入、差別化政策激勵(lì)、自然綜合整治是其技術(shù)路線。

自然資源執(zhí)法監(jiān)督制度。立體監(jiān)督、綜合執(zhí)法、公眾參與、政績(jī)考核是其邏輯。“全面提升自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”是其法理。“天上看、地上查、網(wǎng)上管”是其技術(shù)路線。

6 結(jié)論

我國(guó)需要一部自然資源的基本法。單行法律漸成體系、行政職能根本轉(zhuǎn)變、法律適用缺乏彈性等是制定一部自然資源基礎(chǔ)性法律的客觀需要。

自然資源法通則是自然資源的基本法。構(gòu)建自然資源法通則可以分“兩步走”。第一步是撰寫自然資源法總則。8個(gè)基本制度加法律責(zé)任，共9章構(gòu)成了自然資源法總則的主體內(nèi)容。第二步是撰寫自然資源法分則。由各門類資源法律法規(guī)中歸納產(chǎn)生。

聚焦基本原則的內(nèi)涵與外延，兼顧單行法之間的邊緣性、交叉性問題。整合各門類資源法的“最大公約數(shù)”，是自然資源統(tǒng)一立法的思想邏輯。

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