十八大后土地經(jīng)濟形勢分析與后期趨勢展望

■ 鄭娟爾/譚文兵/周 偉

（1.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

2012—2017年，我國適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持穩(wěn)中求進，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，新舊動能轉(zhuǎn)換加速，綜合國力和國際影響持續(xù)加強。土地資源是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，房地產(chǎn)市場發(fā)展事關(guān)國家命運。對過去五年土地經(jīng)濟管理形勢的分析有助于我們更好地把握當前土地市場發(fā)展的歷史方位，并對今后土地市場有更好的趨勢判斷。

1 十八大以來土地經(jīng)濟管理形勢分析

1.1 新增建設(shè)用地需求下降，基礎(chǔ)設(shè)施等用地占1/2以上

1.1.1 批準建設(shè)用地呈下降趨勢，國有建設(shè)用地供應(yīng)先降后升

2012—2017年，全國批準建設(shè)用地總體下降，國有建設(shè)用地供應(yīng)先降后升。2012年，全國共批準建設(shè)用地61.5萬公頃，之后，批準建設(shè)用地開始下降，2016年為45.3萬公頃。2017年，全國共批準建設(shè)用地31.84萬公頃（圖1）。

圖1 2001年以來建設(shè)用地供應(yīng)情況（單位：萬公頃）

十八大后五年批準建設(shè)用地規(guī)模有所下降。與2008—2012年相比，2013—2017年間，平均每年批準建設(shè)用地42.08萬公頃（表1），低于十七大后五年（2008—2012年）的55.06萬公頃，高于十六大后五年（2003—2007年）的37.51萬公頃。但是國有建設(shè)用地供應(yīng)面積均值則比以往兩個時期都高。

表1 “三個五年”建設(shè)用地供應(yīng)量對比

可見，由我國經(jīng)濟增長步入中高速增長期、征地難度日益增加、紅線管控等多種原因，致使新增建設(shè)用地需求下降。同時，國家日益注重資源利用效益，強調(diào)提高存量土地利用率，加大閑置土地處置力度，從而使國有建設(shè)用地供應(yīng)面積高于上兩個時期。

1.1.2 基礎(chǔ)設(shè)施供地比例上升，工礦和房地產(chǎn)用地比例下降

2013—2017年間，國有建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)大致延續(xù)了2008—2012年的趨勢，主要表現(xiàn)為“三降一增”：工礦倉儲用地、商服用地和住宅用地的供地比例下降，基礎(chǔ)建設(shè)等用地比例上升（表2）。2008—2017年，工礦倉儲用地供地占比從39.57%下降到20.36%，商服用地從11.49%下降到5.13%，住宅用地從26.38%下降到13.97%；基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地則從22.55%增長到60.54%（圖2）。

1.1.3 東部供地比重下降趨勢減緩，西部先升后降，中部相對穩(wěn)定

分地區(qū)看，2 0 1 3—2017年間，隨著國家區(qū)域戰(zhàn)略的調(diào)整，京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，東部地區(qū)供地比重逐步下降的趨勢有所減緩。除2017年比重有所增加外，中部地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)比例基本保持平穩(wěn)，西部地區(qū)供地比重先升后降（圖3）。

2017年，京津冀地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)面積同比增長8.0%，供地面積占全國的5.0%。2014、2015、2016年，京津冀地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)面積分別占全國的5.12%、6.35%和5.1%，供地比例沒有明顯變化。2017年，長江經(jīng)濟帶地區(qū)供地面積同比增長19.0%，供地面積占全國的47.3%，這一比例較2016年增長1.1%。

1.2 土地利用效率穩(wěn)步提升，新增建設(shè)占用耕地比例下降

1.2.1 單位GDP建設(shè)用地消耗繼續(xù)下降，降幅縮小

2013—2017年，單位GDP建設(shè)用地消耗持續(xù)下降，從61.66公頃/億元下降到了49.58公頃/億元，年均降幅為7.02%（圖4）。與2008—2012年間的8.86%相比，2013—2017年間的降幅有所收窄。

1.2.2 建設(shè)占用耕地比重總體下降

表2 “兩個五年”的供地結(jié)構(gòu)對比

圖2 2008—2017年國有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

圖3 2005—2017年各區(qū)域土地供應(yīng)面積情況

圖4 2009—2017年單位GDP建設(shè)用地消耗

2012—2016年，建設(shè)占用耕地總體下降，國務(wù)院和省兩級批準建設(shè)占用耕地面積比例由42.17%下降到38.48%，但2017年這一比例又有所回升，達42.6%（圖5）。

1.2.3 國家級開發(fā)區(qū)土地利用效率穩(wěn)步提高

十八大以來，開發(fā)區(qū)土地集約利用水平進一步提升。2017年國家級開發(fā)區(qū)綜合容積率為0.92，比2010、2012、2014、2016年度分別提高了0.08、0.09、0.04、0.01。建筑密度為31.46%，比2014、2016年度分別提高了1.2、0.2個百分點。工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資和工業(yè)用地地均收入也有所提高（表3）。

1.3 市場化配置比例高位趨穩(wěn)，地價漲幅中間高兩頭低

1.3.1 土地招拍掛出讓比例高位趨穩(wěn)

十八大以后，我國土地市場化配置比例基本呈穩(wěn)定態(tài)勢。2011年之后，土地招拍掛出讓面積占比和收入占比都在90%以上（表4）。2013年，土地招拍掛出讓面積比重較2012年提高了1.6個百分點。之后基本保持恒定，但由于地價上漲，收入占比總體上升。2016年招拍掛出讓土地的收入比為96.2%，2017年則為97.5%。

1.3.2 近五年地價呈M型增長態(tài)勢

從2012年第四季度到2014年第二季度，地價經(jīng)歷了一輪較高的增長，之后漲幅開始回落。2016年開始，地價又開始顯著增長，尤其是住宅用地。2017年，地價仍處于增長勢頭，特別是住宅用地，但綜合用地、商服用地價格漲幅都有所減緩。工業(yè)用地除2013年四季度至2014年第二季度這一時期增長較快以外，其他時期都處于小幅度穩(wěn)步上漲態(tài)勢（圖6）。

與2008—2012年相比，2013—2017年的地價出現(xiàn)了新的特點，即住宅用地的漲幅基本都要高于商服用地。而在2008—2012年間，商服用地價格漲幅曾高于住宅用地價格漲幅。

圖5 2012—2017年建設(shè)占用耕地情況

從年度數(shù)據(jù)看，2013、2016和2017年，土地出讓價格較高，2014和2015年相對平和（表5）。

表5 2007—2017年招拍掛出讓土地價格

表3 國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用情況

2016年土地市場較為瘋狂。高總價、高單價、高溢價率“三高”地塊普遍出現(xiàn)在一、二線城市，30多個城市出現(xiàn)340宗左右單價、總價地王，數(shù)量創(chuàng)歷史新高[1]。出現(xiàn)地王的城市從之前的一線城市和二線熱點城市，逐漸向其他二線城市蔓延。2017年，土地市場趨于平緩，土地流拍現(xiàn)象也逐漸增加。據(jù)同策研究院數(shù)據(jù)顯示，2017年7—10月，全國35個大中城市共計流拍128宗，同比增加約37.6%，流拍占推出土地比例為3.37%，同比上漲約0.8個百分點[2]。

1.4 對土地相關(guān)收入的依賴略降低，以地融資問題還需密切關(guān)注

1.4.1 土地出讓成交價款保持高位態(tài)勢，與地方財政收入的比值略有下降

2013—2017年間，土地出讓成交價款呈現(xiàn)高—低—高的態(tài)勢（表6）。2013年處于相對高位，達4.37萬億元，2015年降至3.12萬億元，2016年又達到了3.56萬億元。2017年全國土地出讓成交價款為4.98萬億元，超過2013年，達歷史新高。

表4 2007—2017年土地招拍掛出讓有關(guān)情況

圖6 全國主要城市分用途地價環(huán)比增速曲線圖（%）

2013—2017年，土地出讓收入與地方財政一般預(yù)算收入的比值呈波動趨勢，2013年最高，其次是2014年，2015年下降到0.38，2016年和2017年又有所回升。從數(shù)值上看，2013—2017年間，土地出讓收入與地方財政一般預(yù)算收入的比值主要在0.4～0.6區(qū)間(表6)。

按照財政部統(tǒng)一口徑，本文將契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅視為土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收（表6），此處統(tǒng)稱土地相關(guān)稅收。將土地出讓收入與土地相關(guān)稅收總額與地方財政一般預(yù)算收入進行對比（表6、圖7），得出2013—2017年間，兩者的比值主要落在0.55～0.8之間。說明地方經(jīng)濟對土地相關(guān)收入的依賴程度仍然較高。

以五年為一個時期進行歷史比較可以發(fā)現(xiàn)，十八大以后，土地相關(guān)收入與地方財政一般預(yù)算收入的比值比上一個五年要低（表7）。說明十八大以后，國民經(jīng)濟發(fā)展對土地相關(guān)收入的依賴程度在減弱，呈現(xiàn)出一個好的跡象。

1.4.2 土地抵押融資占比逐年上升，金融風(fēng)險還需防范

2012年以來，土地抵押面積和貸款余額還在持續(xù)上升（圖8）。截至2015年底，84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額為11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%。從漲幅看，2009—2015年間，人民幣抵押貸款余額漲幅和土地抵押貸款余額的漲幅都在下降，但土地抵押貸余額的漲幅下降速度明顯要低于前者。因此，土地抵押貸款余額與金融機構(gòu)人民幣抵押貸款余額的比值逐年上升。劉守英（2017）曾指出，當前土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升，部分城市土地抵押的價值被高估[3]。

表6 2001—2017年土地收入與財政收入對比

圖7 2001—2017年土地相關(guān)收入與地方財政收入的比值

表7 “三個五年”土地相關(guān)收入情況對比

1.5 違法用地面積總體下降，涉及耕地比重基本穩(wěn)定

2013—2017年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地面積分別為41197公頃、40916公頃、34442公頃、26942公頃和29823.7公頃，總體呈下降趨勢。其中涉及耕地的違法用地面積分別為12359公頃、13378公頃、11472公頃、8775.5公頃和10621.9公頃。涉及耕地的比重基本在30%~36%之間（圖9）。

2017年，全國違法用地共75241件，涉及土地面積29823.7公頃，其中涉及耕地10621.9公頃，涉及耕地比重為36%。

圖8 2008—2015年全國84個重點城市土地抵押貸款情況

1.6 房地產(chǎn)市場中期遇冷，后期高度繁榮

1.6.1 商品房銷售價格呈M型態(tài)勢，2017年出現(xiàn)下降勢頭

2013—2017年，商品房銷售價格總體上漲，漲幅大致呈M型。漲幅最高的是2016年，達到11.3%；最低的是2014年，為1.4%（圖10）。2017年，商品房銷售價格為7892元/平方米①根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的《2017年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資和銷售情況》計算得到，與往年數(shù)據(jù)同口徑。，比2016年增長5.6%，其中住宅7613元/平方米，比2016年增長5.7%。上文地價的增長態(tài)勢與房價漲勢基本吻合。

從月度數(shù)據(jù)看，M型趨勢更加明顯（圖11）。2012年底至2013年初，70個大中城市的房價開始加速上漲。一直到2013年底，房價同比漲幅開始回落，并于2014年中到2015年底，處于同比負增長階段。但是從2015年2月開始，負增長速度開始放緩。2016年開始，房價同比快速上漲，一直到2016年10月，漲幅才開始回落，并在2017年進入負增長階段。

2015年底開始的房價大漲和2017年房價的下跌，背后都有政策的影響。2016年的大漲或多或少是去庫存政策的影響。2015年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，2016年要抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)，房地產(chǎn)市場步入量價齊升階段。一年之后的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，房價開始下跌。

圖9 2012—2017年土地違法有關(guān)情況（公頃）

圖10 2006—2017年商品房銷售價格及其漲幅

圖11 2005—2017年3月70個大中城市房價變化情況

1.6.2 房地產(chǎn)開發(fā)投資增速呈高—低—高—低態(tài)勢

從2013年初開始，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速一直處于高位，一直到2014年初，這種高位態(tài)勢才轉(zhuǎn)入低增長期。2014年12月—2015年5月進入負增長期。2015年10月開始，投資情況開始好轉(zhuǎn)。2016年3月開始，又進入一個高增長期。2017年之后增速又開始下降（圖12）。這一趨勢與上文房地產(chǎn)價格的走勢大致相同，時間上略微滯后一些。

1.6.3 銷售面積創(chuàng)新高，庫存量2015年達最高點后下降

2012—2017年，商品房銷售面積同比增長幅度呈“M”型走勢。2017年，全國商品房銷售面積創(chuàng)新高，達16.94億平方米，其中住宅14.48億平方米（圖13）。2017年商品房銷售面積中，三、四線城市貢獻突出。截至2017年10月，銷售面積中一線城市同比降40%，二線城市降25%，三四線城市增18.8%[4]。

從庫存看，隨著2016、2017年銷售規(guī)模的增長，房地產(chǎn)庫存顯著下降（圖14）。2015年，商品房待售面積達到了71853萬平方米，為這一時期的最高點。這也是2015年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“去庫存”任務(wù)的主要考量。隨著2016和2017年銷售面積的大幅增加，庫存面積顯著減少，尤其是住宅待售面積（見圖14）。2016年和2017年的待售商品房面積都是負增長。截至2017年底，全國待售商品房面積58923萬平方米，其中住宅30163萬平方米，去庫存任務(wù)得到了有效推進。

1.6.4 土地購置面積總體負增長，2017年逆勢上漲

2013—2017年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積以負增長為主（圖15）。2012年2月—2013年10月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積都是負增長。2013年1—11月，土地購置面積為34772.79萬平方米，同比增長9.9%。之后，土地購置面積保持了一小段時間的同比增幅。2014—2016年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積基本都是負增長，只有個別時期出現(xiàn)過同比正增長。2017年，土地購置面積一反常態(tài)，同比大幅增長，全年共購置土地面積為25508萬平方米，比2016年增長15.8%；土地成交價款達13643億元，增長49.4%。

圖12 房地產(chǎn)投資增長情況

圖13 2006—2017年商品房年度銷售面積

圖14 2012—2017年商品房待售面積

2 未來土地經(jīng)濟形勢預(yù)測

2.1 土地供應(yīng)形勢預(yù)測

十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一，效益優(yōu)先。根據(jù)2018年1月全國國土資源工作會議精神，2018年新增建設(shè)用地計劃將再減少20萬畝。預(yù)計今后一個時期，新增建設(shè)用地需求下降、存量土地利用率提升的態(tài)勢還會進一步延續(xù)。同時，為使住房制度改革和長效機制建設(shè)取得實效，今后一個時期的住宅用地供應(yīng)比例會有所上升。從推進實體經(jīng)濟發(fā)展的角度，工業(yè)用地供地比重總體可能下降，但不同的城市會因發(fā)展階段不同而有所不同。如深圳市已明確提出“十三五”規(guī)劃期內(nèi)，要嚴格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改商”和“工改居”，提高工改工比例，保證至2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%。從區(qū)域分布看，由于貧困人口主要居住在中西部地區(qū)，為確保深度貧困地區(qū)與全國一道進入小康社會，這些地區(qū)的土地供應(yīng)量會有所上升。

2.2 土地利用效率預(yù)測

十九大報告提出建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加快生態(tài)文明體制改革，推進綠色發(fā)展，推進資源節(jié)約和循環(huán)利用。預(yù)計2018年及今后一個時期，我國土地利用效率還會進一步提升。但基于邊際遞減規(guī)律，利用率提升的幅度會縮小。分行業(yè)看，信息技術(shù)（人工智能）、文旅休閑、養(yǎng)老、環(huán)保、新材料新能源、先進制造、生物科技等行業(yè)發(fā)展前景看好，土地利用效率會進一步提升。區(qū)域上主要集中在人口凈流入地區(qū)（包括北上廣深一線城市）、中西部核心城市（如武漢、西安、程度、重慶）、長三角熱點二線城市（杭州、南京）及其他積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)的土地利用效率還有提升空間，但以小幅穩(wěn)步提升為主。

圖15 2012—2017年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地開發(fā)購置面積增長情況

2.3 土地市場和土地金融預(yù)測

基于土地市場發(fā)展的歷史進程和當前的政策定位，預(yù)計2018年及今后一個時期，土地招拍掛出讓比例將繼續(xù)保持高位趨穩(wěn)態(tài)勢。考慮到中央將加快住房制度改革和長效機制建設(shè)作為2018年要著力抓好的一項重點工作，預(yù)計2018年的房地產(chǎn)市場不會出現(xiàn)高漲態(tài)勢；同時，基于系統(tǒng)性金融風(fēng)險考慮，房地產(chǎn)價格也不會大幅下降，因此，地價將總體保持穩(wěn)定。各地對土地財政的依賴還將持續(xù)，但程度會有所減弱（或震蕩下行）。

相比于地價，最值得關(guān)注的還是土地金融及與之密切相關(guān)的地方債務(wù)問題。近年來，地方政府的負債保持快速增長態(tài)勢。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年12月末，全國地方政府債務(wù)余額為164706億元，其中，一般債務(wù)103322億元，專項債務(wù)61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)17258億元[5]。2018年，中央將重大風(fēng)險防范作為三大攻堅戰(zhàn)之一，強調(diào)要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。土地和房地產(chǎn)是杠桿率較高的領(lǐng)域，與地方債務(wù)問題密切相關(guān)，牽涉面廣，影響深遠，需高度關(guān)注。隨著中央對這一問題的日益關(guān)注，預(yù)計2018年及今后一段時間，土地和房地產(chǎn)金融風(fēng)險能得到一定程度的控制。但要警惕一些黑天鵝事件，如中美貿(mào)易戰(zhàn)等。這會影響整個中國的經(jīng)濟形勢和金融、財政政策，進而對房地產(chǎn)市場和土地政策產(chǎn)生影響。

2.4 房地產(chǎn)形勢預(yù)測

房地產(chǎn)市場是一個比較復(fù)雜的市場。長期看，人口正向增長的一二線城市，房地產(chǎn)價格面臨增長壓力，必須加大土地供應(yīng)。人口凈流出的三四線城市，將保持平穩(wěn)甚至下降。中短期來看，房地產(chǎn)市場主要受土地供應(yīng)影響。2018年1月召開的全國國土資源工作會議指出，2018年要改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況，研究制定在權(quán)屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，完善促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性土地制度，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這對控制房價是一個利好。另外，中央已經(jīng)將“加快住房制度改革和長效機制建設(shè)”作為2018年著力抓好的一項重點工作，國務(wù)院各部委和地方政府將按照此定位和要求制定相關(guān)政策。預(yù)計2018年及今后一個較短時期內(nèi)，房地產(chǎn)市場將保持當前的調(diào)控力度，房價既不會大跌也不會大漲，房地產(chǎn)市場將在調(diào)控中以平穩(wěn)態(tài)勢增長。

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[2] 金融界網(wǎng)站，同策研究院.同策：下半年192宗土地“流拍”千億房企如何布局？[EB/OL].(2017-11-29)[2018-04-08].http：//opinion.jrj.com.cn/2017/11/29083423711362.shtml.

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