公益訴訟案件辦理經(jīng)驗(yàn)、難點(diǎn)和建議
——以碭山縣人民檢察院辦理的首例公益訴訟案為例

文◎羅新安* 程 梅** 史緒廣***

［基本案情］安徽省宿州市人民檢察院2016年5月13日發(fā)函碭山縣人民檢察院，要求該院對(duì)河南《大河報(bào)》報(bào)道的碭山縣薛樓板材工業(yè)園環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，督促有關(guān)機(jī)關(guān)依法行政。經(jīng)該院實(shí)地調(diào)查核實(shí),安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰九c安徽長(zhǎng)城生化有限公司位于碭山縣薛樓工業(yè)園內(nèi)，均屬化工企業(yè)，兩家企業(yè)均未依法辦理環(huán)評(píng)手續(xù)即投產(chǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生刺激性氣味，廢水直接排入河溝，廢渣隨意露天堆放，對(duì)周?chē)h(huán)境造成污染。

一、本案訴訟經(jīng)過(guò)

（一）訴前程序

2016年7月6日，碭山縣人民檢察院向碭山縣環(huán)保局發(fā)出碭檢民（行）行政違監(jiān)［2016］34132100006號(hào)檢察建議，要求其依法履行監(jiān)管職責(zé)。碭山縣環(huán)保局于2016年7月30日復(fù)函碭山縣人民檢察院，稱(chēng)該局已履行監(jiān)察職責(zé)，主要內(nèi)容：（1）碭山縣神湖熒光材料有限公司（現(xiàn)安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰荆倩て髽I(yè)，無(wú)環(huán)評(píng)審批手續(xù)。2014年4月20日，碭山縣人民政府決定實(shí)施關(guān)閉。8月22日，碭山縣人民政府再次下發(fā)通知要求做好兩企業(yè)關(guān)閉工作。2015年至今，碭山縣環(huán)保局對(duì)其不間斷的巡查、監(jiān)察。2016年5月22日，該企業(yè)擅自違法生產(chǎn)，碭山縣環(huán)保局責(zé)令停止違法行為，下達(dá)《責(zé)令停止排污決定書(shū)》并將該違法行為向縣政府報(bào)告。（2）安徽長(zhǎng)城生化有限公司屬化工企業(yè)，無(wú)環(huán)評(píng)審批手續(xù)。2015年至今，碭山縣環(huán)保局對(duì)其不間斷的巡查、監(jiān)管，并于2015年9月4日向碭山縣人民政府遞交 《關(guān)于薛樓園區(qū)企業(yè)環(huán)境問(wèn)題情況報(bào)告》，提出園區(qū)各企業(yè)沒(méi)有徹底拆除設(shè)備，存在環(huán)境隱患。2015年9月14日，碭山縣人民政府依法下達(dá)了關(guān)閉通知。

（二）提起公益訴訟情況

2016年12月28日，碭山縣人民檢察院以碭檢行公訴［2016］1號(hào)行政公益訴訟起訴書(shū)，對(duì)碭山縣環(huán)保局向碭山縣人民法院提起訴訟，請(qǐng)求：（1）確認(rèn)被告怠于履行對(duì)安徽龍軒環(huán)保科技有限公司與安徽長(zhǎng)城生化有限公司的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)違法；（2）判令被告繼續(xù)履行對(duì)安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰九c安徽長(zhǎng)城生化有限公司的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)。

事實(shí)與理由：安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰九c安徽長(zhǎng)城生化有限公司屬化工企業(yè)，投產(chǎn)后一直未辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，處于違法生產(chǎn)狀態(tài)。被告從2015年起已對(duì)兩家企業(yè)的環(huán)境違法行為采取一系列監(jiān)管措施，但未能按照碭山縣人民政府關(guān)閉兩家污染企業(yè)的決定，落實(shí)企業(yè)關(guān)閉工作。雖經(jīng)本院依法先行提出檢察建議，督促被告依法履行對(duì)涉案兩家企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，但其未依法全面履行，涉案企業(yè)仍在生產(chǎn)，繼續(xù)污染周邊環(huán)境，國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)。按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第41條的規(guī)定，向碭山縣人民法院提起訴訟，請(qǐng)依法裁判。

（三）裁判情況

碭山縣人民法院審理查明，碭山縣神湖熒光材料有限公司與安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰痉謩e為兩個(gè)獨(dú)立法人，并非同一企業(yè)。被告沒(méi)有證據(jù)證明其已對(duì)安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰疚崔k理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等違法行為進(jìn)行監(jiān)管，被告應(yīng)對(duì)該公司的違法行為依法履行法定職責(zé)。公益訴訟人提起訴訟前，被告對(duì)安徽長(zhǎng)城生化有限公司采取了一系列監(jiān)管措施，但未對(duì)該公司未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的違法行為依法查處，訴訟過(guò)程中，被告對(duì)上述違法行為主動(dòng)履行了監(jiān)管職責(zé)，本院依法確認(rèn)被告沒(méi)有及時(shí)履職的行為違法。判決：（1）被告碭山縣環(huán)保局在判決書(shū)生效后兩個(gè)月內(nèi)對(duì)安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰疽婪男协h(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)；（2）確認(rèn)被告碭山縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)安徽龍軒環(huán)?？萍加邢薰九c安徽長(zhǎng)城生化有限公司怠于履行職責(zé)的行為違法。

二、辦案經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）積極主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)院的指導(dǎo)和幫助

市院民行處高度重視該院公益訴訟的開(kāi)展工作，通過(guò)下文件、召開(kāi)會(huì)議、親自到該院實(shí)地指導(dǎo)等方式進(jìn)行業(yè)務(wù)上、法律上等方面的具體指導(dǎo)。最為激勵(lì)該院迎難而上的動(dòng)力，來(lái)自于市院民行處同志的身體力行，多次親自參與辦案。從線索摸排，調(diào)查取證，工作協(xié)調(diào)到最后的庭審工作，都傾注了他們大量的汗水和心血。市院的高度重視有力促進(jìn)了公益訴訟的順利開(kāi)展。該院領(lǐng)導(dǎo)也高度重視，制定具體辦案計(jì)劃，并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委政府，排除辦案阻力，堅(jiān)定辦案信心，為公益訴訟開(kāi)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。安徽省人民檢察院民行處對(duì)案件的證據(jù)、起訴書(shū)的撰寫(xiě)等方面也給予了最高水平的的審查和指導(dǎo)，使得公益訴訟進(jìn)入起訴環(huán)節(jié)后，能夠順利進(jìn)行，最終法院支持了訴訟請(qǐng)求。

（二）在尋找案件線索上下苦功夫

該院民行檢察人員認(rèn)真研讀上級(jí)院關(guān)于辦理公益訴訟案件的指示精神，并在具體工作中貫徹執(zhí)行，積極尋找公益訴訟案源，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境污染、食藥品、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)行線索摸排。通過(guò)下基層走訪社區(qū)街道和村莊，重視群眾對(duì)侵害公共利益的線索舉報(bào)，依靠群眾力量發(fā)現(xiàn)案件來(lái)源。同時(shí)重視從該院原自偵部門(mén)查辦瀆職侵權(quán)案件中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門(mén)濫用職權(quán)、不作為造成的損害公共利益的案件線索。

（三）公益訴訟文字材料準(zhǔn)備充分

為了辦理好該縣第一例公益訴訟案件，辦案人員撰寫(xiě)大量包括請(qǐng)示報(bào)告、審批表、審結(jié)報(bào)告、起訴書(shū)、出庭預(yù)案、新聞稿件等數(shù)萬(wàn)字的文字材料。這些材料經(jīng)過(guò)縣院撰寫(xiě)初稿后，征求市院意見(jiàn)反復(fù)修改，并最后經(jīng)過(guò)該院民行處的嚴(yán)格把關(guān)和審批，才最終定稿。沒(méi)有這些全面、翔實(shí)、規(guī)范的文字材料作基礎(chǔ)，公益訴訟很難走到起訴和審判環(huán)節(jié)，直至取得最后成功。

（四）在出庭上做足功課

接到該縣人民法院開(kāi)庭通知后，該院通過(guò)慎重考慮，選擇本文作者羅新安和程梅兩位優(yōu)秀檢察官出席法庭。他們法律功底深厚，應(yīng)變能力強(qiáng)，在法庭上沉著冷靜，思路清晰，指控違法行為慷慨陳詞，使得被告在大量具有說(shuō)服力的證據(jù)面前，不得不承認(rèn)在履行職責(zé)方面存在一定問(wèn)題，沒(méi)有真正依法并嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。因此說(shuō)，出庭工作做得好也是法院支持該院全部訴訟請(qǐng)求、案件成功的不可或缺的重要因素。

三、辦案過(guò)程中遇到的困難

（一）污染物鑒定難度大

該案雖然是環(huán)境污染公益訴訟案件，但該案在證據(jù)材料方面缺少污染物污染程度的數(shù)據(jù)，這也是辦理該案中存在的一點(diǎn)瑕疵。如果起訴書(shū)中以及向法院提交的證據(jù)中有對(duì)污染物鑒定的數(shù)據(jù)就更為完美，案件就會(huì)變得更加精致和準(zhǔn)確。該案雖然缺乏具體的污染數(shù)據(jù)，但沒(méi)有影響到對(duì)環(huán)保局的起訴工作以及法院的審判工作直至法院支持了本院的訴訟請(qǐng)求。造成這一遺憾的緣由，與其說(shuō)是工作上的疏忽，倒不如說(shuō)是刻意回避，原因主要有兩個(gè)：（1）兩家污染化工企業(yè)均未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)即投入生產(chǎn)，且一直持續(xù)生產(chǎn)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局沒(méi)有對(duì)其實(shí)施關(guān)閉，該違法行為和事實(shí)卻是鐵的事實(shí)，任何人改變不了，因此對(duì)污染物污染程度的鑒定可以暫且擱置。（2）鑒定費(fèi)用高。為證明土壤、水質(zhì)、空氣內(nèi)污染物化學(xué)成分的濃度或含量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，必須花費(fèi)幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元依托第三方鑒定評(píng)估并出具評(píng)估報(bào)告。在基層院辦案經(jīng)費(fèi)不是很充足的情況下，為公益訴訟支出如此高昂的鑒定費(fèi)用，無(wú)疑有些吃力甚至不舍，因此為檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)壓力。

（二）案件啟動(dòng)難

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)，很多污染企業(yè)可能都是政府“費(fèi)盡周折”招商引資而來(lái)，企業(yè)為當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)實(shí)惠同時(shí)，也為政府帶來(lái)政績(jī)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，勢(shì)必會(huì)侵犯政府的利益。因現(xiàn)在體制因素，檢察機(jī)關(guān)受制于當(dāng)?shù)攸h委政府，不能充分依法行使公益訴訟職權(quán)，導(dǎo)致案件難于啟動(dòng)。

（三）檢察機(jī)關(guān)缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)且調(diào)查取證難度大

檢察機(jī)關(guān)具備民間組織、自然人等不可比擬的法律知識(shí)優(yōu)勢(shì)，但提起公益訴訟時(shí)證據(jù)涉及到專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如化學(xué)分析、礦物學(xué)、生態(tài)學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，檢察機(jī)關(guān)普遍缺乏這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)過(guò)多依賴(lài)于外部技術(shù)力量。民行檢察部門(mén)沒(méi)有偵查權(quán)力，僅有《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)，不具備行政執(zhí)法權(quán)，很難進(jìn)入案發(fā)地點(diǎn)。實(shí)踐中，檢察人員通常會(huì)在環(huán)保等行政執(zhí)法人員的帶領(lǐng)下才能進(jìn)入場(chǎng)地調(diào)查取證，否則民行人員孤軍前行，很可能會(huì)遇到暴力妨礙取證事情發(fā)生。這是在證據(jù)搜集和固定上遇到的最棘手問(wèn)題的問(wèn)題之一。

四、開(kāi)展公益訴訟工作的幾點(diǎn)思考

（一）行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)待檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟應(yīng)持有正確的態(tài)度

檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟，需要依靠黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)，需要政府部門(mén)的理解、支持與配合，公益訴訟與行政執(zhí)法的努力方向和工作目的都是一致的，都是為了保護(hù)好國(guó)家和社會(huì)公共利益，使其免受非法侵害，歸根結(jié)底還是為了人民大眾的利益。具體地講，是為了山清水秀的的生態(tài)環(huán)境，是為了人民群眾的食品、藥品安全和身體健康，是為了保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)不被非法侵害等。檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作，絕不是給政府和行政執(zhí)法部門(mén)找茬、添麻煩，而是支持和幫助政府部門(mén)更好地開(kāi)展工作。公益訴訟能夠更好地監(jiān)督行政執(zhí)法部門(mén)，促進(jìn)依法行政、規(guī)范執(zhí)法，更好地保護(hù)好國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，更好地服務(wù)于人民群眾。

（二）提高辦理公益訴訟案件的專(zhuān)業(yè)化水平

公益訴訟是一項(xiàng)新型的法律監(jiān)督工作，是對(duì)辦案人員綜合素質(zhì)的考驗(yàn)，辦案人員應(yīng)當(dāng)符合復(fù)合型人才要求，不僅要懂法律，還要具有化學(xué)、環(huán)保等專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)。但目前殘酷的事實(shí)是，民行檢察部門(mén)辦理公益訴訟案件，卻過(guò)多依賴(lài)外部技術(shù)力量，綜合實(shí)力普遍不足。上級(jí)院應(yīng)積極采取有效措施，大力提高對(duì)下級(jí)院業(yè)務(wù)開(kāi)展的指導(dǎo)和扶持力度，強(qiáng)化對(duì)基層院公益訴訟的培訓(xùn)力度，制定并落實(shí)民行檢察部門(mén)人才戰(zhàn)略，吸引更多業(yè)務(wù)素質(zhì)高的復(fù)合型人才充實(shí)到民行檢察部門(mén)工作，以應(yīng)對(duì)新時(shí)期公益訴訟實(shí)際工作需要。

（三）應(yīng)建立行政公益訴訟向民事公益訴訟適時(shí)轉(zhuǎn)化的制度

行政公益訴訟與民事公益訴訟各有利弊。民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于辦案遇到政府等部門(mén)的阻力相對(duì)較小，且勝訴后訴訟目的能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)，對(duì)保護(hù)公共利益不受非法侵害具有直接性，具有明顯訴訟效果。檢察機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用這兩種訴訟模式，并在適當(dāng)?shù)臈l件下對(duì)兩者適時(shí)進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化，將會(huì)極大發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人的巨大優(yōu)勢(shì)。

（四）從根本上遏制或杜絕公共利益受侵害案件

公益訴訟是保護(hù)公共利益的最后的司法救濟(jì)方式，但不是最優(yōu)的保護(hù)公共利益的手段。檢察監(jiān)督在我國(guó)基本流于形式，實(shí)際意義并不太大，通過(guò)訴訟挽救公益利益主要強(qiáng)調(diào)其象征意義。讓檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟方式對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)不應(yīng)當(dāng)視為上策之舉?；鶎狱h和政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)從國(guó)家的戰(zhàn)略高度，從宏觀上管理好、協(xié)調(diào)好、處理好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等事務(wù)，將重點(diǎn)放在提高行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法規(guī)范化、嚴(yán)格化、科學(xué)化方面，從源頭上將損害公共利益的不法行為消除在萌芽狀態(tài)。