把握地下管廊建設熱潮促進地勘單位業(yè)務轉型

■ 唐善良

（江蘇省有色金屬華東地質勘查局，南京 210007）

0 引言

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下遭遇行業(yè)低谷期的傳統(tǒng)地勘單位，不僅面臨著業(yè)務萎縮、收入減少、人員流失的發(fā)展困境，還面臨著國有企事業(yè)單位體制機制改革“窗口期”即將到來的迷茫與困惑。要想維持單位生存及未來可持續(xù)發(fā)展，業(yè)務轉型迫在眉睫，由傳統(tǒng)油、氣、礦產(chǎn)勘查轉向民生地質領域則是其中一個重要方向。而國家及各省（區(qū)、市）地方政府在地下綜合管廊領域的宏觀規(guī)劃，將在未來掀起一股地下經(jīng)濟“熱潮”，這也為地勘單位的業(yè)務轉型提供了方向與契機，具備一定技術優(yōu)勢的地勘單位應有能力也有信心借助這股“熱潮”實現(xiàn)轉型發(fā)展。

1 地下綜合管廊概念及我國地下綜合管廊發(fā)展規(guī)劃

1.1 地下綜合管廊概念及建設意義分析

地下綜合管廊（國外亦稱“共同溝”）是建于城市地下用于容納電力、燃氣、供熱、通訊等城市市政管線的公用基礎設施，被形象地稱為城市“血管”“神經(jīng)”以及“城市的生命線”。地下綜合管廊建設的主要思路是通過地下管廊里預先專門設置的監(jiān)測系統(tǒng)、檢修通道和吊裝口，實施市政管線的統(tǒng)一規(guī)劃、設計、建設和管理，可以有效保障城市安全高效運轉，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。

從發(fā)達國家建設綜合管廊的成功經(jīng)驗來看，城市綜合管廊建設，不僅節(jié)約了后期維護方面的市政費用支出，還有效疏解了雨季來臨時的防汛壓力，更重要的是提高了城市綜合治理的效率，“馬路拉鏈”“大水圍城”等“城市病”基本絕跡，可以說是城市發(fā)展的“百年大計”。在我國大力推進“城鎮(zhèn)化”建設的當下，地下綜合管廊更是提升新城區(qū)建設質量的重要突破口，也是連接新老城區(qū)的紐帶。此外，地下綜合管廊還是國家建設“海綿城市”的重要抓手和著眼點。

1.2 我國地下綜合管廊建設歷史、現(xiàn)狀及問題

地下綜合管廊的建設最早起源于發(fā)達國家，經(jīng)過兩個多世紀的探索與實踐，早就摸索出一套成熟的規(guī)劃、建設、運營標準，國家層面也制定了完備的政策制度，保證了其健康發(fā)展。而在我國，城市綜合管廊建設起步較晚，1959年天安門廣場建設了一條長約一公里、內(nèi)寬3.4米的地下管廊，是我國最早的探索。改革開放后的1994年，上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建設了一條大規(guī)模、長距離的現(xiàn)代化地下綜合管廊——張楊路共同溝，當時被業(yè)界美譽為“中華第一廊”。

總體來看，我國在地下綜合管廊建設領域起步晚、底子薄，建設里程短、建造技術與國外存在差距，施工成本較高，運營管理理念落后；同時建造資金缺口較大，國家及各級地方政府層面尚未有專門的法規(guī)制度保障其健康發(fā)展，造成了我國在市政管理方面的短板，這些突出問題制約了我國地下綜合管廊建設的發(fā)展。

1.3 我國地下綜合管廊領域發(fā)展規(guī)劃及相關政策

近年來，隨著我國“城鎮(zhèn)化”的不斷推進，各種制約城市發(fā)展的弊端，尤其是在市政管理方面的問題逐漸顯現(xiàn)，政府部門開始重視地下綜合管廊管理在城市綜合治理方面的作用。同時得益于我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構的不斷調(diào)整，由此帶來了工程建設融資模式的不斷創(chuàng)新，施工技術的不斷發(fā)展與提高，過去制約地下綜合管廊建設的各種問題逐步得到解決。政府開始出臺相關政策加快推進地下綜合管廊建設,這也體現(xiàn)了政府在此領域的長遠規(guī)劃與穩(wěn)步推進的決心，我國在地下綜合管廊建設方面開始發(fā)力。

2013年9月，國務院首先對地下綜合管廊建設提出指導性要求。隨后2014年10月住建部提出：“用3年左右時間在36個大中城市啟動地下綜合管廊試點工程，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)或新建道路要同步建設地下綜合管廊，老城區(qū)要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等，逐步推進地下綜合管廊建設?！?015年國務院辦公廳又印發(fā)了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》。2016年，國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出，未來開工建設城市綜合管廊2000公里以上，從政府的最高決策層面進行了地下綜合管廊建設的動員。中共中央、國務院還印發(fā)了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，根據(jù)《意見》給出的數(shù)據(jù)，2016—2017年我國地下綜合管廊新開工項目總長度超過4000公里，總預算投入資金額近萬億元，進一步推動了地下綜合管廊建設。

2017年9月，國土資源部印發(fā)《關于加強城市地質工作的指導意見》，明確提出統(tǒng)籌城市地上地下建設，補齊城市綠色發(fā)展的地質工作短板，將地下空間資源的開發(fā)利用作為土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)劃。同時在總目標中提出，到2020年探索形成城市地下空間資源系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化、綠色化開發(fā)利用模式。

有了中央政府政策的強力支持，我國正在補齊城市市政管理的短板，城市地下綜合管廊建設進入了新時代，并在此建設領域向發(fā)達國家發(fā)起追趕。依據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截至2016年底我國開工建設已累計達2005公里。

1.4 我國地下綜合管廊建設新契機

從全國范圍來看，目前各城市在地下管廊建設方面尚處在小規(guī)模建設的探索試驗階段。在經(jīng)濟效益未能得到有效保障的情況下，一般是先建設6～10公里（省會城市基本在20～40公里）左右，作為試點來考察其建設及運營過程中存在的問題，為以后更多里程的建設積累經(jīng)驗。相信隨著未來國家有關PPP立法工作的逐步深入推進，有望有效解決建設資金匱乏難題并厘清參與各方權責利問題，以及隨著諸如“生態(tài)城市”“智慧城市”“海綿城市”的蓬勃興起，城市地下管廊的建設高潮也將隨之到來，預計在2020—2025年期間“地下經(jīng)濟”將迎來爆發(fā)期，地下管廊業(yè)務也必將成為實實在在的“地下寶藏”有待發(fā)掘。這給謀求實施業(yè)務轉型升級的傳統(tǒng)地勘單位提供了良好的機遇。

2 傳統(tǒng)地勘單位介入地下綜合管廊領域的意義及可行性分析

與以往國家關于地下綜合管廊建設的政策有所不同，《關于加強城市地質工作的指導意見》第一次將城市地質工作與傳統(tǒng)地勘單位業(yè)務轉型升級聯(lián)系起來，為地勘單位未來發(fā)展指明了一條道路。因此，傳統(tǒng)地勘單位介入地下綜合管廊施工領域不僅有其創(chuàng)收增收、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟意義，也有其響應中央號召、造福人民的社會意義，同時得益于政策的扶持具備了可行性。

2.1 傳統(tǒng)地勘單位介入地下綜合管廊領域的意義分析

在礦產(chǎn)資源、油氣勘探等傳統(tǒng)地質任務日益萎縮，礦山開發(fā)受國際大宗商品價格持續(xù)低迷影響而效益逐年減少，以及國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展步入“新常態(tài)”的大背景下，傳統(tǒng)地勘單位生存發(fā)展面臨著巨大壓力，開始紛紛謀求業(yè)務轉型升級，從傳統(tǒng)的礦產(chǎn)、油氣勘探為主營業(yè)務朝著地質開發(fā)治理、生態(tài)修復和地下空間設計、施工等“民生地質”相關綜合經(jīng)營領域的上游及下游延伸。國家“十三五”規(guī)劃當中有關地下管廊建設的規(guī)劃，以及各級地方政府密集出臺的本地區(qū)地下管廊發(fā)展規(guī)劃對轉型中的地勘單位而言，不亞于一場“及時雨”，為其開拓新的業(yè)務渠道創(chuàng)收增收提供了轉型契機。同時地下綜合管廊建設正處于成長階段，根據(jù)波士頓矩陣原理，這一階段也是介入的最好機會，傳統(tǒng)地勘單位應努力把握。如能把握這一政策性機遇，找準切入點介入地下綜合管廊規(guī)劃、設計、施工以及未來運營、維護領域，傳統(tǒng)地勘單位的未來發(fā)展將會迎來一次華麗轉身。

當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而目前城市市政管理所存在的各種短板正是這種矛盾的一個體現(xiàn)。如果傳統(tǒng)地勘單位能在地下綜合管廊建設領域扎根、發(fā)展、壯大，也是在新時代繼續(xù)發(fā)揚“地勘人精神”，解國家之所需，造社會之福祉的一種責任擔當。

2.2 傳統(tǒng)地勘單位介入地下綜合管廊領域的可行性分析

經(jīng)過數(shù)十年的技術積累與沉淀，傳統(tǒng)地勘單位在地質勘探、地下空間設計施工領域掌握了成熟的技術，配備了專業(yè)的施工設備及技術人才，為企業(yè)業(yè)務轉型提供了可行性。

2.2.1 地下勘探及施工是大多數(shù)傳統(tǒng)地勘單位的專長

我國人口眾多，城市發(fā)展土地資源緊缺，在做城市規(guī)劃的時候，綜合利用好地下100米的豎向空間，將城市地下綜合管廊、地下停車場、地下商業(yè)街、地下通道、地鐵、人防工程等各種地下工程統(tǒng)一納入城市豎向規(guī)劃，是一種非常經(jīng)濟合理的選擇。而地下100米的豎向空間，無論從最初的規(guī)劃設計、地質勘探，還是后期的施工，都是傳統(tǒng)地勘單位的傳統(tǒng)業(yè)務，擁有先天的技術優(yōu)勢。

地質工作是傳統(tǒng)地勘單位的“老本行”，是地勘隊伍安身立命、謀發(fā)展的有力武器。城市地質領域轉型升級，更是傳統(tǒng)業(yè)務與現(xiàn)代發(fā)展“新要求”相結合的一次勇敢探索，有利于地勘單位“闖市場”“找項目”，解決目前發(fā)展困境的同時，也為未來可能實行的企業(yè)化方向發(fā)展奠定基礎。

2.2.2 地下綜合管廊建設相關規(guī)劃及政策給傳統(tǒng)地勘單位帶來扶持效應

由于一些歷史原因及地域稟賦的不同，傳統(tǒng)地勘單位或多或少存在著一些經(jīng)營包袱；同時由于體制機制的一些束縛，勘探工作過去長期處于“打工經(jīng)濟”狀態(tài)，預算“撥多少花多少”，缺乏資本的原始積累，難以應對行業(yè)“寒冬”，在當前礦業(yè)周期性低迷的情況下，面臨著發(fā)展及生存問題。在國有企事業(yè)單位即將全面實行體制機制改革的歷史洪流及趨勢下，這些問題都會制約著傳統(tǒng)地勘單位未來發(fā)展。為了更好推進國有企事業(yè)單位改革，同時保證不在這一過程中出現(xiàn)群體性事件，維持社會穩(wěn)定，國家及地方政府將會在配套政策及業(yè)務上給予一定的扶持，以幫助企業(yè)在改制后度過初期的經(jīng)營困境，積累未來發(fā)展的“第一桶金”，助力企業(yè)適應市場化運作；而各個省份已經(jīng)或者即將規(guī)劃的地下綜合管廊建設，將為這種扶持提供最好的切入點。

《關于加強城市地質工作的指導意見》中明確提出“將城市地質工作與地勘單位轉型發(fā)展有機結合，引導地勘單位按照市場規(guī)則，積極參與城市地質工作。鼓勵相關專業(yè)技術單位、行業(yè)協(xié)會、科研院所、咨詢機構等共同參與城市地質和地下空間資源開發(fā)利用工作”。這不僅是從業(yè)務指導角度為地勘單位轉型升級指明了一個具體方向，更是具體的政策性扶持的一種體現(xiàn)。

2.2.3 地質施工領域的特殊性給傳統(tǒng)地勘單位提供了可能性

地質勘查事關國計民生以及國家安全，長期以來，都由國有性質的地勘單位來實施完成，社會資本及企業(yè)介入有限，國有地勘單位在技術和專業(yè)施工人員的擁有及儲備上具有先天性的優(yōu)勢，在市場中具備較強的競爭力。同時，地質施工的長期性、復雜性帶來了工程的風險性，也使更多地方政府傾向于選擇抗風險能力較強的國有地勘單位，一些承接施工總承包任務的社會企業(yè)也會選擇國有地勘單位合作來完成相關專業(yè)分包。這為地勘單位成功介入地下管廊建設領域增加了權重。

3 關于傳統(tǒng)地勘單位介入地下綜合管廊領域的幾點建議

傳統(tǒng)地勘單位長期受體制機制約束的影響，目前普遍存在一些不足之處，諸如資金匱乏、人員冗雜、技術人員新老斷層、設備老舊、管理層思維固化、市場開拓能力不強等。傳統(tǒng)地勘單位如想在業(yè)務轉型的過程中介入地下綜合管廊建設領域，應重點做好以下幾點。

3.1 經(jīng)營決策層及時轉變觀念，樹立市場導向意識

在傳統(tǒng)業(yè)務模式下，大部分地勘單位業(yè)務經(jīng)費主要以國家撥付，單位經(jīng)營層更多的是承擔著一種內(nèi)部管理者的角色。但是在地勘單位走向市場后，業(yè)務需要以市場競爭來獲取，而在地下綜合管廊建設領域，基本都是靠招投標來進行業(yè)務發(fā)包。這就需要傳統(tǒng)地勘單位經(jīng)營層及時調(diào)整傳統(tǒng)內(nèi)部管理思維，樹立市場導向意識，對這一施工領域進行系統(tǒng)性的認識，解讀國家及地方政策，研究找準未來的切入時機。

3.2 依據(jù)自身優(yōu)勢找準業(yè)務領域定位

在地下綜合管廊建設這一領域，無論從初期的項目規(guī)劃立項，還是后期的勘查施工，不同類型的地勘單位都有施展身手的空間。以技術設計為主營業(yè)務的輕資產(chǎn)型地勘單位可以從為政府制定規(guī)劃提供技術指導入手；而具備一定資產(chǎn)規(guī)模以及相關勘查施工資質的地勘單位，可以充分發(fā)揮自身在地下空間勘查施工領域的技術特長，積極參與政府的招標，爭取獲得施工項目。

3.3 進行技術更新升級，學習、引進地下施工技術

地下綜合管廊雖然也屬地下空間施工領域，但和傳統(tǒng)地勘單位的業(yè)務相比存在一定的差別，同時，城市地下空間及綜合管廊的工程技術與裝備也急需更新與創(chuàng)新。地勘單位應該加強相關業(yè)務領域的人才培養(yǎng)與儲備，主動開展與高校、科研院所的合作，強化技術的引進與吸收，同時主動走出去，向已經(jīng)在地下綜合管廊施工取得成熟經(jīng)驗的城市（如廈門）甚至國外發(fā)達城市學習，加強調(diào)研，探索通過提高施工技術、采用新材料新工藝等手段來降低施工成本。

3.4 做好PPP模式在地下管廊項目中的應用研究

當前在公共基礎設施建設領域，存在政府資金投入缺口與城市基礎設施建設資金需求巨大之間的矛盾。通過轉變政府職能，理順與市場關系，處理好“建設者”“擁有者”“管理者”角色定位，積極引導社會資本進入公共基礎設施建設是解決這一矛盾的有效途徑，同時還能增加社會企業(yè)發(fā)展新動力，政府和社會資本合作（PPP）模式由此應運而生。在引進先進技術和高效管理、有效解決地下綜合管廊建設資金需求的基礎上還考慮了定價等問題，PPP模式將成為地下管廊建設的重要發(fā)展方向。

《關于加強城市地質工作的指導意見》中指出按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資本投資地下空間資源的開發(fā)利用。充分發(fā)揮財政資金的引導帶動作用，健全PPP模式，積極引導社會資本投入，探索構建“政府引導、政策扶持、社會參與、市場運作”的城市地質和地下空間資源開發(fā)利用新機制。

2015年，江蘇、重慶、江西、內(nèi)蒙古等在城市地下管廊建設中均采用了PPP模式。如無錫市太湖新城地下管廊項目即是PPP模式應用于城市基礎設施建設的一種實踐，該項目設計使用年限為50年，管廊總里程超過20km，政府總投資超5億元，其余主要靠引進社會資本進行補充。

3.5 利用未來體制機制轉變契機，引進有實力的戰(zhàn)略投資者共同發(fā)展

在經(jīng)濟新常態(tài)及礦業(yè)周期共同影響下，地勘單位的發(fā)展遭遇一定的困境，業(yè)務規(guī)模萎縮，收入下降，此前呼聲很高的國有地勘單位體制機制改革暫時放緩，但是國家針對國有企事業(yè)單位改革的決心未變，并選擇效益較好的行業(yè)作為改革先行試點，將改革穩(wěn)步推進。相信隨著未來國際礦業(yè)逐步走出低谷期，礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營效益慢慢好轉，以及事業(yè)單位改革“2020窗口期”的到來，地勘單位的體制機制改革將會有力推進。在改制的過程中，地勘單位可以“以技引資”，引進具有雄厚資金實力的風投資本或者具有地下綜合管廊施工能力的施工企業(yè)，取長補短，實現(xiàn)聯(lián)合經(jīng)營，共同分享地下綜合管廊建設這一機遇紅利。

總而言之，在經(jīng)濟新常態(tài)下遭遇行業(yè)低谷期的傳統(tǒng)國有地勘單位，正處于發(fā)展困境，面對轉制改革“窗口期”的逐漸臨近，要想維持企業(yè)生存及實現(xiàn)未來更好的發(fā)展，業(yè)務轉型迫在眉睫。而國家在地下綜合管廊領域的宏觀規(guī)劃，為地勘單位的業(yè)務轉型提供了方向與契機，具備了一定技術優(yōu)勢的地勘單位應有能力、也有信心分享這“萬億盛宴”。

[1] 陳壽標.共同溝投資模式與費用分攤研究[D].上海:同濟大學,2006．

[2] 鐘雷,馬東玲,郭海斌．北京市市政綜合管廊建設探討[J]．地下空間與工程學報,2006(S2):1287-1292.

[3] 陸佳．PPP模式在城市地下管廊項目中的適用性初探:以無錫太湖新城地下管廊項目為例[J].常州工學院學報,2016(4):16-19.

[4] 王曉改．PPP模式下地下綜合管廊項目風險評價[D].大連:東北財經(jīng)大學2016.

[5] 李冬雪,劉科偉．陜西省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃研究[J]. 西北大學學報(自然科學版),2017(2):277-282.

[6] 宋建軍.新常態(tài)下地質工作創(chuàng)新發(fā)展的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017,30(3):4-8.

[7] 黃德林,杜璇.城市地下空間的利用與管理[J].中國國土資源經(jīng)濟,2013,30(5):12-15.

[8] 汪民.在中國地質礦產(chǎn)經(jīng)濟學會2016年工作會議上的講話[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017,(35)1:4-10.

[9] 朱堂華,鄭江.圍繞生態(tài)文明建設 實現(xiàn)地質工作轉型升級:以貴州省地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局為例[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017, 30(4):14-17,25.

[10] 孫曉玲,韋寶璽.加強城市地下空間資源管理的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017,30(4):26-29.