淺談屬地化國有地勘單位體制改革

■ 王秋生

（貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，貴陽 550004）

地勘單位的體制改革可以追溯到1980年，與我國的改革開放幾乎同時起步，但屬地化管理后的地勘單位體制改革一直推進艱難、爭議不斷，可謂是“醒得早、起得晚、走得慢”。當(dāng)前國家政策形勢已將地勘單位從改革的邊緣地帶逼進了深水區(qū)，而改革是發(fā)展的強大動力，并非“洪水猛獸”，我們應(yīng)立足于屬地化管理的實際，總結(jié)歷年來的改革經(jīng)驗，研判改革發(fā)展方向，把握好改革過程中的各種關(guān)系。

1 地勘單位改革發(fā)展歷程

1.1 1980年至1985年的改革起步階段

從1980年原地質(zhì)礦產(chǎn)部孫大光部長在全國地質(zhì)局長會議報告中提出“凡是可以實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，都要盡可能地行動起來”開始，到1985年期間，吸收了近5億元社會資金，原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬地勘單位已出現(xiàn)市場經(jīng)濟的萌芽。1985年以前的計劃經(jīng)濟年代，執(zhí)行的是國家財政撥款制，地質(zhì)礦產(chǎn)部的直接撥款在地勘經(jīng)濟總量中占90%以上，地勘單位和地質(zhì)工作得到社會的尊重、認可。

1.2 1985年至1999年的改革探索階段

從20世紀80年代中后期原地質(zhì)礦產(chǎn)部提出地質(zhì)成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地勘隊伍社會化的“三化”方針開始，到1999年地勘隊伍實行屬地化管理改革為止。這一時期的改革力度不大，更多體現(xiàn)為地勘單位轉(zhuǎn)變內(nèi)部機制，實行“一業(yè)為主、多種經(jīng)營，劃小核算、人員分流”。當(dāng)時國家總體經(jīng)濟很困難，地質(zhì)找礦投入巨減，地質(zhì)工作極度萎縮，地勘單位為了求生存興辦的大量多種經(jīng)營實體幾乎全部倒閉，多數(shù)單位連職工工資都無法保障，人才大量流失，很多地勘單位舉步維艱?！叭备母?，雖然力度不大，但對于地勘單位度過難關(guān)發(fā)揮了重大作用。

1.3 1999年至2011年屬地化管理后的改革階段

從1999年地勘隊伍實施屬地化管理改革開始，到2011年中央提出分類推進事業(yè)單位改革。這一時期，國務(wù)院多次出臺文件，進一步明確了地勘隊伍“必須堅持事企分開、必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、必須堅持探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度”的改革目標(biāo)，但在實施步驟上采取了漸進式、逐步推進的改革模式。受國家宏觀經(jīng)濟和礦業(yè)經(jīng)濟復(fù)蘇帶動，特別是2006年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》后，地勘單位迎來了所謂的“黃金十年”，地勘經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但每年的結(jié)余主要用于彌補經(jīng)費撥款不足和償還歷史欠賬，沒有積累，持續(xù)發(fā)展的能力和基礎(chǔ)仍然非常薄弱。在體制改革方面，大多數(shù)地勘隊伍的企業(yè)化改革并沒有完全脫離事業(yè)體制框架，仍然是事企混行的管理模式。

1.4 2011年至2016年的事業(yè)單位分類改革階段

2011年，中共中央、國務(wù)院就推進事業(yè)單位分類改革作了整體部署，全面啟動事業(yè)單位分類改革。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，全國有23個省份基本完成地勘單位分類工作，8個省區(qū)和中央管理地勘單位未完成。已分類的全國407家地勘單位中，公益一類占30.5%，公益二類占63.1%，生產(chǎn)經(jīng)營類占3.2%，有13家后勤或培訓(xùn)機構(gòu)被列為暫不分類。雖然分類劃定，但大多數(shù)省份缺乏分類改革后的配套及后續(xù)政策，地勘單位的管理體制和運行模式?jīng)]有太大變化。

1.5 2016年11月開始的事企剝離改革

2016年11月3日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（廳字〔2016〕38號），明確“分類中未劃入經(jīng)營類的事業(yè)單位，其開展的競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，要按照本指導(dǎo)意見精神，通過剝離或與其他經(jīng)營類事業(yè)單位整合等方式穩(wěn)步推進改革”。分類后的地勘單位仍然在開展大量的競爭性市場經(jīng)營活動，還將面臨進一步剝離、整合或直接轉(zhuǎn)企。至此，地勘單位改革步入深水區(qū)，事企徹底分開已成大勢所趨。

2 當(dāng)前地勘單位發(fā)展困境

2.1 事企混行的管理模式已觸及政策風(fēng)險

一直以來，我們把名義上的事業(yè)管理體制與事實上的企業(yè)化經(jīng)營模式之間產(chǎn)生的問題看成是一種“矛盾沖突”，認為可以得到調(diào)和或理解，這種認識是不恰當(dāng)甚至是危險的。黨的十八大以來，中央提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，并制定出臺了一系列政策法規(guī)與舉措，特別是在全面依法治國、全面從嚴治黨方面提出了更為嚴格和規(guī)范的要求，而地勘單位長期以來形成的一些傳統(tǒng)認識、習(xí)慣做法已經(jīng)涉及違反現(xiàn)行規(guī)定并觸及政策紅線。近年來的國家審計、巡視或督查中，地勘單位在財政預(yù)算、國有資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、投融資、編制管理、組織人事、收入分配等方面暴露出的諸多問題，已經(jīng)涉及政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和法律風(fēng)險，一些單位和領(lǐng)導(dǎo)干部還為此付出了代價。

2.2 地質(zhì)工作與市場經(jīng)營難以適應(yīng)事業(yè)單位管理模式

我國于2001年正式啟動建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金撥繳以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理體系，要求事業(yè)單位實行收支兩條線管理，任何經(jīng)費收支都要納入財政預(yù)算和計劃，層層審批、環(huán)環(huán)銜接，這種按部就班的程式性管理難免造成效率低下。地質(zhì)勘查是一項帶有生產(chǎn)性質(zhì)的調(diào)查研究工作，需要在實踐過程中，通過不斷地綜合研究、分析測試獲得新的認識來指導(dǎo)下一階段工作。地質(zhì)勘查工作具有很強的探索性和不確定性，且野外作業(yè)多、流動性大，是國家認可的艱苦行業(yè)，如果嚴格按照事業(yè)單位程式性的管理，限制了在實際地質(zhì)工作中對設(shè)計的變更和方案的調(diào)整，必將影響地質(zhì)找礦等工作效果，在很多時候為了推進工作都不得不“先斬后奏”。除了地質(zhì)工作，其他市場經(jīng)營活動所必須的即時性、高效性決策機制也將受到遏制，嚴重影響對外創(chuàng)收積極性。

2.3 地勘行業(yè)難以形成獨立的產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)發(fā)展

在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中，地質(zhì)勘查業(yè)屬于專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)，按照產(chǎn)業(yè)分類歸屬于第三產(chǎn)業(yè)。在計劃經(jīng)濟時期，國家地質(zhì)找礦投入大，地勘單位經(jīng)費保障程度高，地勘業(yè)可以獨立于礦業(yè)而存在。但地質(zhì)勘查業(yè)是一個高投入、高風(fēng)險、長周期的極具探索性和戰(zhàn)略性的行業(yè)，具有較大的超前性、不確定性和長期性特點，在地質(zhì)勘查階段只有投入沒有產(chǎn)出，因此，在市場經(jīng)濟條件下，從事地質(zhì)勘查業(yè)的地勘單位自身不能維系簡單的再生產(chǎn)過程，基本上要依賴于劃分為第二產(chǎn)業(yè)的采礦行業(yè)。特別是對探礦權(quán)一律實行招拍掛制度以來，地勘單位更是因“探者無其權(quán)”而淪為“打工者”，失去生存和造血功能，地質(zhì)技術(shù)成果變成了低廉品。屬地化后“廳局分家”，地勘單位沒有任何行政事業(yè)類行業(yè)收費項目，更沒有類似于石油、交通、住建、水利、教育、醫(yī)療、文化廣電、供水供電等行業(yè)所屬單位的行業(yè)“壟斷”收入。因此，當(dāng)?shù)乜毙袠I(yè)尚不能實現(xiàn)自我發(fā)展時，簡單地把地質(zhì)工作及地勘單位推向市場，都是不理智或不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

2.4 地勘單位自身改革發(fā)展動力不足

屬地化后，國家在地勘單位改革過程中涉及到的礦業(yè)權(quán)配置、成果收益、土地轉(zhuǎn)性、財稅政策、社會保障、職工住房、基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)范市場等方面都出臺有扶持政策，但只有很少部分?。▍^(qū)、市）貫徹落實基本到位，地勘單位仍然存在著基礎(chǔ)薄弱、歷史包袱重、經(jīng)營性資產(chǎn)少、離退休老人多、社會地位不高、人才青黃不接等諸多問題和困難。自身問題多、困難大，缺乏發(fā)展的根基，難以產(chǎn)生改革的動力，一些局、隊難免產(chǎn)生一種等待、觀望的態(tài)度。地勘單位改革30多年來，特別是屬地化管理后，并沒有得到有關(guān)政府部門的足夠重視，地質(zhì)工作規(guī)律也得不到應(yīng)有的遵循，地勘單位已逐漸邊緣化。地勘單位面臨的問題和困難，單靠其自身是不能解決的，如果沒有政府的主導(dǎo)和政策的強力支持，不付出一定的改革成本，地勘單位的改革與發(fā)展必將舉步維艱。

3 對地勘單位體制改革的思考和建議

3.1 堅持把發(fā)展作為第一要務(wù)

地球上只要存在人類活動，就離不開地球科學(xué)和地質(zhì)工作。改革并不是“革”地質(zhì)工作和地勘隊伍的“命”，而是國家和社會對地質(zhì)工作需求機制（或方式）的改變，換句話說，就是地勘隊伍以何種體制（政府指令供給或按市場法則供給）來為國家或社會提供地質(zhì)服務(wù)。當(dāng)前，地勘單位正處于改革發(fā)展關(guān)鍵時期，不能一味強調(diào)市場萎靡、國家投入減少和體制不順等客觀因素，過多地糾結(jié)、觀望或等待，而要緊密圍繞國家和地方經(jīng)濟建設(shè)需要，充分發(fā)揮公益服務(wù)職能，大力發(fā)展地勘經(jīng)濟。改革如“逆水行舟”不進則退，對地勘單位而言不發(fā)展就是最大的不作為，不作為才是最大的風(fēng)險，沒有項目、丟了市場就是對單位、個人最大的不負責(zé)任。在事業(yè)單位分類改革后，一些?。▍^(qū)、市）提高了地勘單位基本支出預(yù)算保障，但是財政絕對不會養(yǎng)“懶漢”。我們要增強財政保障信心，就要有作為，不能消極怠工、安于現(xiàn)狀，要比以前差額保障時期的工作做得更好、貢獻更大，為事企分離改革打好基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

3.2 主動適應(yīng)新形勢

在當(dāng)前時期，地勘單位從思想認識、觀念意識上就要順應(yīng)形勢要求，轉(zhuǎn)變或改變一些傳統(tǒng)認識和習(xí)慣做法，在實際工作中要積極主動遵守事業(yè)單位管理制度，比如在收入分配、組織人事管理、項目組織實施、成本支出控制、資產(chǎn)購置與處理等方面，只有先適應(yīng)了環(huán)境，才有機會去改變，在適應(yīng)形勢的基礎(chǔ)上未雨綢繆，謀劃好深化改革的路徑。目前，地勘單位還存在大量的市場經(jīng)營活動和二級企業(yè)，在事企剝離、所屬企業(yè)納入集中監(jiān)管改革完成前，可按照“分制管理，分體運行”的模式，既保持市場競爭活力，又可有效降低政策風(fēng)險。分制管理，就是地勘單位本級的業(yè)務(wù)活動要嚴格執(zhí)行好事業(yè)單位制度，所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動執(zhí)行企業(yè)制度進行規(guī)范管理；分體運行，就是逐步厘清事業(yè)單位與企業(yè)法人在決策、經(jīng)營、資產(chǎn)和人員管理等方面的界限，實現(xiàn)內(nèi)部的事企分體運行。

3.3 不必過多糾結(jié)地勘單位體制改革頂層設(shè)計

屬地化后，大家一直都在呼吁地勘單位體制改革需要頂層設(shè)計，但筆者認為國家和省兩個層面的頂層設(shè)計都已存在。1999年，國務(wù)院在屬地化管理改革中明確：“中央和省一級保留一部分承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)的骨干力量，將其余地質(zhì)勘查單位逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的經(jīng)濟實體”；2006年國務(wù)院在《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》中再次強調(diào)：“進一步落實國務(wù)院關(guān)于地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革的方案，按照企事分開的原則，推進國有地質(zhì)勘查單位改革”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2003〕76號）、《國土資源部關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號）都要求堅持“政事分開、事企分開、管辦分離”的改革方向。各?。▍^(qū)、市）在1999年后也都出臺了相應(yīng)的文件。

由于各?。▍^(qū)、市）的發(fā)展階段、資源稟賦、財稅收入、隊伍格局、人員規(guī)模等不盡相同，國家層面也只能出臺原則性、方向性的指導(dǎo)意見，制定“一刀切”的改革方案和支持政策也不一定切合實際或難以實施，近年來討論熱烈的“云南模式”“內(nèi)蒙古模式”“廣東模式”“華東有色股改”“遼寧整體轉(zhuǎn)企”也是眾說紛紜、不可復(fù)制。從省級層面來看，可能更為關(guān)心直接涉及民生、基礎(chǔ)設(shè)施、文化宣傳類的企事業(yè)單位改革，而對地質(zhì)工作、地勘隊伍了解不多，地勘單位似乎也樂于沉浸在事企混行模式中“利益均沾”，主動服務(wù)地方、融入地方的意識不強，成了一支“召之才來、揮之可去”的隊伍。因此，地勘單位體制改革不應(yīng)過多糾結(jié)和一味等待國家層面的頂層設(shè)計，結(jié)合實際、主動謀劃、自下而上地爭取省級層面的主導(dǎo)推動和支持政策可能會更接地氣。

3.4 公益二類地勘單位是一種過渡體制

從各?。▍^(qū)、市）對地勘單位分類劃定的結(jié)果推測，地勘單位認為“力爭公益一類、確保公益二類”更符合當(dāng)前實際，大多數(shù)的地勘單位希望繼續(xù)維持當(dāng)前事企混行的模式，等著政府來改，或許會爭取到更多的支持政策，這樣的想法是不利于地質(zhì)事業(yè)和地勘經(jīng)濟發(fā)展的。從國家政策層面和地方政府改革現(xiàn)狀來看，歸屬于公益二類的事業(yè)單位主要是指高等教育和非營利醫(yī)療等機構(gòu)，因為這些行業(yè)與社會民生、基本保障更有直接關(guān)聯(lián)，而屬地化的地勘單位遠遠達不到這樣的定位要求。事業(yè)單位分類改革后，劃分為公益一類和公益二類的事業(yè)單位在管理體制上并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，公益二類事業(yè)單位在預(yù)算管理、市場經(jīng)營、國有資產(chǎn)處置、投融資、財務(wù)會計等方面仍然要執(zhí)行層層審批、程式化的事業(yè)單位管理制度，長此以往，公益二類事業(yè)單位的市場經(jīng)營活動必將受到遏制而逐步萎縮，要么必須按照“廳字〔2016〕38號”文件要求對競爭性經(jīng)營活動進行事企剝離。所以，從國家體制改革的趨勢看，對于地勘單位劃分為公益二類事業(yè)單位仍然是一種過渡體制。目前地勘單位事企混行模式已經(jīng)受到現(xiàn)行政策的“掣肘”，劃分為公益二類的地勘單位將繼續(xù)處于“地勘費吃不飽、市場也做不好”的尷尬局面。

3.5 要解決好地勘單位歷史包袱

國有地勘單位成立于建國初期，與其他同期成立的行業(yè)一樣，多年來形成了一個較為封閉的“小社會”，存在隊伍臃腫、離退休人員和待崗人員多、“三供一業(yè)”改造尚未完成、住宅基地物業(yè)尚未社會化管理等問題和困難，這些問題和困難不能簡單歸結(jié)為都是地勘單位的自身原因造成的，在改革過程中要本著實事求是、確保穩(wěn)定的原則，將其作為改革成本納入財政基本保障逐年消化解決，不能當(dāng)成一種“包袱”簡單劃轉(zhuǎn)到改革后的地勘企業(yè)來承擔(dān)。從目前及今后的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作需求判斷，地方政府對改革后的公益類地勘隊伍規(guī)模需求是很有限的，如何打造和培育地勘企業(yè)改革平臺是地勘單位體制改革的重點和難點。三十多年來，地勘單位秉承“三光榮”精神，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，為國家和地方經(jīng)濟建設(shè)作出了巨大貢獻，可謂“獻了青春獻子孫”。長期以來因各種因素形成的歷史包袱，在改革過程中理應(yīng)劃屬事業(yè)單位由財政兜底解決，在確保穩(wěn)定的前提下推進改革，讓改革后的地勘企業(yè)能輕裝上陣，吸引更多的人員到企業(yè)去干事創(chuàng)業(yè)，從而達到最終減輕財政負擔(dān)的目的。

3.6 地勘單位體制改革不能非此即彼

改革是促進發(fā)展的強大動力，是手段而不是目的。由于地質(zhì)工作的特殊性和地勘單位特殊的歷史沿革，地勘單位的改革應(yīng)有別于以事務(wù)型工作為主的一般事業(yè)單位改革，要厘清三種不恰當(dāng)?shù)恼J識：一是只要提到地勘單位改革就是整體轉(zhuǎn)企的定式思維，無視客觀條件搞不切實際的過頭改革，只會挫傷甚至破壞生產(chǎn)力的發(fā)展；二是一味強調(diào)地質(zhì)工作的公益屬性，一講改革就想整體回到計劃經(jīng)濟財政全額保障體制的固守思維，社會主義市場經(jīng)濟下的地質(zhì)工作，既要尊重地質(zhì)科學(xué)規(guī)律，又要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，不可偏頗；三是“以不變應(yīng)萬變”的觀望態(tài)度，殊不知地勘單位的事企混行模式已經(jīng)是“如履薄冰”，難免導(dǎo)致事業(yè)做不精、企業(yè)做不強。地勘單位體制改革應(yīng)把握好三個“有利”原則：一是有利于地質(zhì)事業(yè)發(fā)展，精干事業(yè)隊伍，增強公益屬性和確保全額供款保障；二是有利于地勘經(jīng)濟發(fā)展，搞活地勘企業(yè)，增強競爭實力和爭取更多支持政策；三是有利于隊伍穩(wěn)定，職工在改革后能夠各得其所、各盡其才，激發(fā)出創(chuàng)業(yè)干事熱情。

發(fā)展是目的，改革是動力，穩(wěn)定是前提。地勘單位體制改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，但不能坐等觀望，也不必“談改色變”。地勘單位在當(dāng)前時期更要主動擔(dān)當(dāng)作為，充分考慮地方政府對地質(zhì)公益服務(wù)的需求、社會對地質(zhì)工作的需要空間，把握好“廳局關(guān)系”和“中央軍、野戰(zhàn)軍和地方軍”關(guān)系，結(jié)合實際，研判謀劃好隊伍規(guī)模、體制架構(gòu)、發(fā)展定位和實施步驟。

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