工業(yè)用地“先租后讓”：溫嶺國(guó)有建設(shè)用地出讓的創(chuàng)新實(shí)踐

□臺(tái)州市發(fā)展和改革委員會(huì) 溫嶺市人民政府

溫嶺市借勢(shì)全域土地綜合整治行動(dòng)，結(jié)合“標(biāo)準(zhǔn)地”管理模式創(chuàng)新，積極探索推廣工業(yè)用地“先租后讓、租讓結(jié)合”模式，破解工業(yè)用地租賃出讓和分類管理難題，資源配置效率不斷提高

推進(jìn)工業(yè)用地集約、高效利用，是新形勢(shì)下加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。近年來，溫嶺市在深化“畝均論英雄”改革的基礎(chǔ)上，全面落實(shí)“媽媽式”服務(wù)，打造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境30條措施，借勢(shì)全域土地綜合整治行動(dòng)，結(jié)合“標(biāo)準(zhǔn)地”管理模式創(chuàng)新，積極探索推廣工業(yè)用地“先租后讓”模式。2018年1月26日，箬橫鎮(zhèn)帽業(yè)園區(qū)3幅地塊總計(jì)38.34畝在浙江省土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)完成掛牌出讓，系臺(tái)州市首宗“先租后讓”工業(yè)用地項(xiàng)目，成為全省率先通過“先租后讓”方式出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的地區(qū)之一。

實(shí)施背景

隨著新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，以及新一輪對(duì)外開放的大提速，工業(yè)用地供給緊缺與企業(yè)需求旺盛之間的矛盾日益凸顯。溫嶺作為浙東南工業(yè)重鎮(zhèn)以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)的先行區(qū)之一，工業(yè)用地緊缺帶來的瓶頸效應(yīng)尤為明顯。一方面，高企的地價(jià)導(dǎo)致企業(yè)用地成本不斷增加，直接影響當(dāng)?shù)卣猩桃Y、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，一些企業(yè)“囤地炒地”、無序轉(zhuǎn)讓、私自改變用途、高價(jià)出租等行為，導(dǎo)致真正需要用地的優(yōu)質(zhì)企業(yè)很難拿到土地，大大降低了土地利用效能。為破解工業(yè)企業(yè)用地難、用地貴、用地慢等問題，強(qiáng)化工業(yè)立市的土地要素保障，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用及其效益最大化，溫嶺市圍繞留住本土優(yōu)質(zhì)企業(yè)目標(biāo)，大力推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索創(chuàng)新工業(yè)用地“先租后讓”的模式。

主要做法

溫嶺市推行工業(yè)用地“先租后讓”模式基本思路是：通過盤活存量土地，由土地使用者與國(guó)土部門簽訂租賃合同，再與所在鎮(zhèn)（街道）、管委會(huì)簽訂投資開發(fā)協(xié)議，把工業(yè)用地資源租給優(yōu)質(zhì)企業(yè)或增資擴(kuò)產(chǎn)企業(yè)，在一定租聘期內(nèi)達(dá)到約定的固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、建設(shè)容積率、畝均產(chǎn)出、畝均稅收等投入產(chǎn)出條件后，再繳清土地出讓價(jià)款，最終以出讓方式提供給土地使用者，從而降低企業(yè)用地成本，擴(kuò)大工業(yè)項(xiàng)目有效投入，精準(zhǔn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

制定專項(xiàng)實(shí)施辦法，強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制。制定出臺(tái)《關(guān)于工業(yè)用地先租后讓促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》，明確出讓程序，厘清細(xì)化部門、鎮(zhèn)（街道）職責(zé)，形成工作合力，確保無縫銜接。其中，國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)工業(yè)用地先租后讓管理工作，編制年度土地出讓供應(yīng)計(jì)劃及出讓方案，辦理報(bào)批手續(xù)，組織實(shí)施具體地塊拍賣掛牌出讓工作，公示地塊出讓結(jié)果；鎮(zhèn)（街道）、管委會(huì)負(fù)責(zé)“凈地”出讓的前期工作，擬定投資開發(fā)協(xié)議書，待租賃期滿后，對(duì)地塊投資開發(fā)情況進(jìn)行驗(yàn)收；經(jīng)信部門負(fù)責(zé)提出年度各產(chǎn)業(yè)用地安排建議意見和擬出讓地塊的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，對(duì)項(xiàng)目租賃期滿后的投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出等指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定；財(cái)政稅務(wù)部門重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目租賃期滿后的畝均稅收情況進(jìn)行認(rèn)定；監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)部門在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)拍賣掛牌出讓工作的履職情況。

設(shè)置項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，開展綜合評(píng)估。一方面，遵循高質(zhì)量和生態(tài)化發(fā)展理念，嚴(yán)格設(shè)置投資項(xiàng)目生產(chǎn)技術(shù)條件，引進(jìn)企業(yè)需符合節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)、消防安全和各類強(qiáng)制性指標(biāo)要求，對(duì)涉洗毛、染整等工序的服裝加工以及涉鑄造、電鍍、熱鍍鋅鈍化等環(huán)境污染嚴(yán)重的均限制引進(jìn)。另一方面，堅(jiān)持節(jié)約集約用地理念，對(duì)引進(jìn)的工業(yè)項(xiàng)目在產(chǎn)業(yè)類型、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)技術(shù)、控制指標(biāo)、資源消耗等方面設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，并進(jìn)行綜合評(píng)估，讓項(xiàng)目本身以實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)證明其符合準(zhǔn)入政策，如果租賃期滿無法達(dá)到準(zhǔn)入條件，直接淘汰，著力引入對(duì)地方綜合貢獻(xiàn)大的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

實(shí)施土地先期租賃，優(yōu)化后期出讓。探索“先租后讓、租讓結(jié)合”模式，積極破解工業(yè)用地租賃出讓和分類管理難題，將工業(yè)用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個(gè)階段，租讓總年限設(shè)定為50年，其中租賃年限為6年、出讓年限為44年。一方面，規(guī)范租金及出讓金計(jì)繳，年租金按總成交價(jià)除以總年限收繳，租賃期間的租金在租賃成交后一次性收繳。租賃期滿后符合合同約定轉(zhuǎn)出讓的，受讓人與國(guó)土資源部門簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，出讓金按總成交價(jià)扣除租金后的金額計(jì)繳。另一方面，強(qiáng)化后期出讓動(dòng)態(tài)管理，經(jīng)過6年先期的租賃經(jīng)營(yíng)，待競(jìng)得企業(yè)在技術(shù)、投產(chǎn)等方面逐漸穩(wěn)定后，按照原先招引設(shè)置的條件對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)一步完善后期出讓程序，根據(jù)企業(yè)評(píng)估結(jié)果實(shí)施分類處置，最大化留住優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。此外，對(duì)于未通過考評(píng)達(dá)標(biāo)而被政府收回的土地，由鎮(zhèn)（街道）、管委會(huì)對(duì)宗地范圍內(nèi)的建（構(gòu)）筑物進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)定，質(zhì)量合格并可重復(fù)利用的，鎮(zhèn)（街道）或管委會(huì)對(duì)宗地范圍內(nèi)的建（構(gòu)）筑物按照建安成本八折補(bǔ)償。

績(jī)效評(píng)價(jià)

低質(zhì)低效項(xiàng)目過多問題得到有效破解，項(xiàng)目運(yùn)行效能不斷提升。通過在租讓環(huán)節(jié)設(shè)置項(xiàng)目前置條件，進(jìn)一步完善工業(yè)用地市場(chǎng)化配置制度，更大程度地促進(jìn)土地節(jié)約化集約化利用，幫助本土優(yōu)質(zhì)企業(yè)項(xiàng)目解決工業(yè)用地緊缺困境，確保土地資源要素由低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域集中。如箬橫帽業(yè)園區(qū)在實(shí)施“先租后讓”掛牌競(jìng)拍時(shí)，設(shè)置參與競(jìng)標(biāo)的項(xiàng)目需為本土傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主要類型為帽業(yè)、服裝加工和機(jī)電機(jī)械制造業(yè)3類，企業(yè)投產(chǎn)后需連續(xù)3年土地產(chǎn)出大于等于500萬元/畝，土地稅收大于等于40萬元/畝。

企業(yè)用地成本過高問題得到有效破解，企業(yè)發(fā)展活力不斷增強(qiáng)。通過工業(yè)用地先期租聘的方式，競(jìng)得企業(yè)在租賃期內(nèi)只需支付先期租賃金，有利于急于購地建廠投產(chǎn)的本土實(shí)業(yè)企業(yè)，特別是資金不太寬裕的中小企業(yè)，減少企業(yè)前期用地成本，減輕企業(yè)運(yùn)行資金壓力。如臺(tái)州中天衛(wèi)廚有限公司以2100萬元競(jìng)得箬橫帽業(yè)園區(qū)的RH010291-2地塊，前期只需一次性交付6年的租金252萬元，為企業(yè)爭(zhēng)取資金緩沖期，暫緩支付的1848萬元出讓金可以先用于廠房建設(shè)、技術(shù)研發(fā)等，企業(yè)發(fā)展節(jié)奏較傳統(tǒng)購地模式大幅提升。

部分企業(yè)投機(jī)囤地問題得到有效破解，資源配置效率不斷提高。工業(yè)用地“先租后讓”模式的推廣，能夠有效減少部分投機(jī)囤地行為，改善工業(yè)用地高地價(jià)的市場(chǎng)環(huán)境。如企業(yè)在租賃期內(nèi)，項(xiàng)目竣工投產(chǎn)且達(dá)到合同約定的投資開發(fā)要求的，在租賃期滿前3個(gè)月，向國(guó)土資源部門申請(qǐng)辦理土地出讓手續(xù)，以協(xié)議出讓方式確定土地使用權(quán)人，辦理出讓手續(xù)。如未達(dá)到投資開發(fā)協(xié)議要求，允許續(xù)租1次，續(xù)租期限不得超過1年，年租金按前期平均年租金繳納，待評(píng)估合格后再辦理出讓手續(xù)。如租賃期滿未續(xù)租或續(xù)租期滿，土地使用人未達(dá)到建設(shè)、投資、稅收等相關(guān)要求，政府有權(quán)無償收回土地使用權(quán)，確保真正想做實(shí)業(yè)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)拿到土地。

創(chuàng)新啟示

溫嶺市探索工業(yè)用地“先租后讓”模式是對(duì)國(guó)家倡導(dǎo)節(jié)約集約利用土地、降低企業(yè)用地成本思路的積極回應(yīng)，是對(duì)傳統(tǒng)土地供給方式的大膽創(chuàng)新。在探索實(shí)踐過程中必然會(huì)遇到一些問題，如分期出讓導(dǎo)致短期出讓金減少、受讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性、租賃期間地塊金融擔(dān)保功能有待發(fā)揮等，但總體上利大于弊，有大量經(jīng)驗(yàn)啟示值得研究借鑒。

把握政策方向，堅(jiān)持政府主導(dǎo)。工業(yè)用地的出讓開發(fā)直接關(guān)系企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、間接關(guān)系產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，必須充分發(fā)揮黨委政府統(tǒng)籌駕馭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的能力，做到綜合研判、統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)施策。要立足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基石，貫徹落實(shí)上級(jí)關(guān)于土地整治、產(chǎn)業(yè)扶持、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的最新決策部署，緊盯土地節(jié)約集約利用、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，因地制宜建立健全工業(yè)用地“先租后讓”方案及配套政策體系，引導(dǎo)政府部門、行業(yè)企業(yè)、機(jī)構(gòu)平臺(tái)等主體齊心協(xié)力，按照既定方向有序推開“先租后讓”模式。

尊重市場(chǎng)規(guī)律，激發(fā)企業(yè)活力。從調(diào)動(dòng)企業(yè)發(fā)展積極性、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，在符合一定前置條件的前提下，靈活采取“招拍掛”方式進(jìn)行租讓更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。要在全域發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明晰區(qū)位特征和行業(yè)特色，建立“先租后讓”地塊儲(chǔ)備庫和“先租后讓”企業(yè)候選庫“兩個(gè)庫”，在擬出讓地塊科學(xué)規(guī)劃小微園區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目。打通政策宣傳和信息溝通渠道，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)充分了解“先租后讓”模式的優(yōu)勢(shì)政策和參與方式，及時(shí)掌握最新租讓信息，積極參與“先租后讓”地塊“招拍掛”，最大限度發(fā)揮土地開發(fā)價(jià)值。

深化服務(wù)改革，縮短落地時(shí)限。對(duì)企業(yè)而言，項(xiàng)目審批效率、落地速度越快，企業(yè)資本壓力、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越小。特別是對(duì)一些時(shí)效性要求高的項(xiàng)目來說，如果錯(cuò)過最佳落地時(shí)間，就有可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)甚至直接流產(chǎn)。要加快推進(jìn)“最多跑一次”改革向工業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域延伸，深入踐行“媽媽式”服務(wù)和“五心”留商理念，進(jìn)一步優(yōu)化專員代辦服務(wù)、中介評(píng)估前置、一窗受理審批等機(jī)制。用好投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目全流程審批進(jìn)行用時(shí)統(tǒng)計(jì)，對(duì)各環(huán)節(jié)辦理時(shí)限進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)超時(shí)項(xiàng)目予以預(yù)警提醒、督促落實(shí)以及問責(zé)通報(bào)，切實(shí)保障企業(yè)投資項(xiàng)目審批“最多跑一次”“最多30天”。

秉持契約精神，強(qiáng)化進(jìn)出考評(píng)。工業(yè)用地“先租后讓”的實(shí)質(zhì)是政府放棄短期收益、企業(yè)作出未來承諾、雙方實(shí)現(xiàn)互利共贏，是一場(chǎng)考驗(yàn)政府決策選擇、關(guān)系企業(yè)生存發(fā)展、影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局的戰(zhàn)略博弈，必須按照公平公正、優(yōu)勝劣汰原則嚴(yán)格履行有關(guān)約定。要不斷完善租讓地塊的績(jī)效評(píng)估體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)受讓企業(yè)在固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、單位能耗、R&D占比等關(guān)鍵指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管并公布，倒逼企業(yè)加大投資力度、加快轉(zhuǎn)型步伐。對(duì)于達(dá)標(biāo)、超標(biāo)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持，并在租賃期滿后按規(guī)定幫助其辦理后續(xù)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。對(duì)于未達(dá)標(biāo)企業(yè)定期進(jìn)行督促整改，按期仍未達(dá)標(biāo)的按照約定予以清退，收回土地由所在鎮(zhèn)（街道）、管委會(huì)進(jìn)行管理或進(jìn)入二次租讓市場(chǎng)，從而保障土地流轉(zhuǎn)效率。