法律政策研究工作發(fā)展的困境與破解
——以推進檢察官業(yè)務(wù)研修制度為視角

●甘肅省人民檢察院法律政策研究室/文

檢察官業(yè)務(wù)研修是以全面提升檢察官業(yè)務(wù)能力和理論水平，以服務(wù)司法辦案為宗旨，由檢察官在一定的履職年限內(nèi)，集中一段時間連續(xù)開展檢察業(yè)務(wù)研究，完成相應(yīng)的研修科目，并通過相應(yīng)評審的制度。由此可見，檢察官業(yè)務(wù)研修的基本內(nèi)涵突出了研修的特點和體現(xiàn)了研修的重要意義。

一、檢察官業(yè)務(wù)研修的重要意義

（一）檢察官業(yè)務(wù)研修具有的特點

1.檢察官主體性。在檢察官業(yè)務(wù)研修中，各部門檢察官是研修的主體，是圍繞各自工作為中心的進行的研修，檢察官研修首先必須鉆研“自己的業(yè)務(wù)”，養(yǎng)成在辦案中發(fā)現(xiàn)問題的意識和自覺開展研修的意識，進而通過研修解決突出問題，并將研修成果應(yīng)用到辦案實踐中去，以提高辦案質(zhì)量和效率。

2.內(nèi)容務(wù)實性。檢察官業(yè)務(wù)研修的本質(zhì)是為了全面提升檢察官辦案能力，更好服務(wù)司法實踐，因此檢察官要以嚴謹治學(xué)的態(tài)度，研究者的角度審視、分析自己在辦案中遇到的真實問題和困難，而不是假想和脫離實際的盲目研修，要用科學(xué)的方法選好研修的課題，找準(zhǔn)研修的切入點，制定可行的研修方案，突出“如何解決辦案難點，提高釋法說理水平”的思路，最終形成以研修促辦案、以辦案促研修的互動格局，使檢察官業(yè)務(wù)研修成為一個良性的發(fā)展過程。

3.模式創(chuàng)新性。在檢察官研修過程中，除了所在檢察院因地制宜的組織開展業(yè)務(wù)研修外，還鼓勵借助外部研究力量推動此項工作，比如邀請知名法學(xué)專家學(xué)者參與研修、進入高等院校進行研修、深化檢校合作開展研修等模式，在互動合作中解決我們司法實踐中面臨的突出問題。

（二）推進檢察官業(yè)務(wù)研修工作的重要意義

1.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察官專業(yè)成長的必由之路。檢察官專業(yè)化標(biāo)志是：（1）明確的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)和先進的辦案理念；（2）堅實的專業(yè)基礎(chǔ)知識和嫻熟的業(yè)務(wù)運用能力；（3）基本的辦案理論和有效的辦案方法；（4）敏銳的法律研究意識和較高的研究能力。因此檢察官研修是檢察官專業(yè)成長的重要途徑，是溝通辦案實踐和法學(xué)理論的橋梁，不僅可以拓寬檢察官的視野，創(chuàng)新知識，增長才干，而且能夠提升檢察官綜合素質(zhì)，促進檢察官專業(yè)化成長。

2.檢察官業(yè)務(wù)研修是適應(yīng)司法改革背景下辦案工作的需要。在新時期深化司法改革大背景下，新型辦案組織建設(shè)是司法改革的必然要求，在這樣一種模式下，員額制限定的精英化檢察官面臨著愈來愈多的案件量和新型復(fù)雜案件，對辦案檢察官提出更高的要求，之前辦案模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的需要，我們必須加快建設(shè)高素質(zhì)的檢察官隊伍，讓辦案的質(zhì)量和效率實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變，以解決案多人少等突出矛盾，檢察官業(yè)務(wù)研修制度則為之提供了這樣一個平臺。

3.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察事業(yè)發(fā)展的有機組成部分。檢察官業(yè)務(wù)研修制度的建立和工作推動，是甘肅省院法律政策研究室根據(jù)時代變化和實踐要求的一次成功的探索和嘗試，作為司法改革背景下一種新嘗試建立的制度創(chuàng)新，是推動檢察理論與實踐深度融合的職業(yè)發(fā)展舉措，它為進一步提升檢察官隊伍專業(yè)化水平、彌補傳統(tǒng)檢察教育培訓(xùn)的不足、搭建檢察機關(guān)與法律院校及法律科研機構(gòu)的良性交流平臺提供了很好的制度支持和經(jīng)驗總結(jié)，必定推動檢察事業(yè)的不斷發(fā)展和進步。

二、法律政策研究工作面臨的困境及機制破解

（一）法律政策研究工作面臨的困境

近年來，隨著甘肅省檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革的深入推進，檢察官素能難以適應(yīng)改革較高要求的問題逐漸在一些地區(qū)凸現(xiàn)。改革后法律政策研究部門的主任檢察官員額指標(biāo)普遍低于辦案部門，加之機構(gòu)合并，全省市、縣兩級院不再設(shè)置法律政策研究部門，縣級院承擔(dān)法律政策研究工作的政工科、辦公室人員按照“司法行政人員比例不得超過15%”的改革要求大量分流，導(dǎo)致一些地區(qū)法律政策研究工作邊緣化、形式化，個別地區(qū)甚至因調(diào)研骨干流失或未進入員額而導(dǎo)致法律政策研究工作停滯不前。

（二）檢察官業(yè)務(wù)研修機制的建立和工作開展

在此情形下，甘肅省院法律政策研究室積極關(guān)注司法改革中的新問題并發(fā)揮黨組決策的“智庫”作用，經(jīng)過深入調(diào)研，向黨組提出了“三個為主”的工作思路，即以全省入額檢察官為研修主體，以法律適用問題請示、指導(dǎo)性案例撰寫、業(yè)務(wù)規(guī)范性文件起草、類案調(diào)研等法律政策研究工作主業(yè)為主要研修項目和硬性任務(wù)，以檢察官績效考核制度為保障的檢察官業(yè)務(wù)研修制度構(gòu)想。2017年1月，《甘肅省檢察機關(guān)檢察官業(yè)務(wù)研修管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)甘肅省院檢委會研究決定，下發(fā)全省檢察機關(guān)，《辦法》對檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、督查、評審、以及研修時間、模式、內(nèi)容等作出規(guī)定，為全省檢察機關(guān)開展此項工作提供了有力的指導(dǎo)作用。其后，省院、各市州分院和縣區(qū)院相繼下發(fā)了2017年度 《檢察官業(yè)務(wù)研修實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》對年度研修人數(shù)、研修期限、報名方式、研修方式等11項內(nèi)容提出具體要求，形成了檢察官業(yè)務(wù)研修“1+X”工作模式。例如，金昌市人民檢察院在制定細化的實施方案中規(guī)定，檢察官業(yè)務(wù)研修采取由市級院研究室統(tǒng)一對本地區(qū)兩級院的入額檢察官的業(yè)務(wù)研修進行管理，即由市級院研究室統(tǒng)一對兩級院入額檢察官設(shè)置研修項目，統(tǒng)一對兩級院入額檢察官進行研修成果的考核，很好的解決了縣區(qū)院沒有研究室，開展檢察官業(yè)務(wù)研修工作難度大的問題。同時，《辦法》和《方案》的及時出臺對于如何促進檢察官適應(yīng)司法責(zé)任制改革要求提升素能，如何整合資源，解決法律政策研究工作單靠本條線力量明顯不足的難題，保持甘肅省檢察機關(guān)法律政策研究工作近年來持續(xù)健康、蓬勃發(fā)展的勢頭，開創(chuàng)了一條新路子。

三、檢察官業(yè)務(wù)研修以及相關(guān)配套制度的重大舉措解析

《辦法》共分15條，立足研修工作服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)決策、服務(wù)司法辦案、服務(wù)檢察中心工作這個職能定位，以提升檢察官法律政策研究能力為著力點，從檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、參與、評審主體，到研修時間、模式、內(nèi)容、成果、評審、約束機制等方面進行了全面、具體、細致的規(guī)定，促進了檢察官業(yè)務(wù)研修工作推動檢察事業(yè)發(fā)展和檢察官個人素能的提升。

（一）助推建立研修工作機制著力構(gòu)建“大調(diào)研”格局

《辦法》明確了市、縣院員額檢察官的業(yè)務(wù)研修由市級院法律政策研究部門負責(zé)，具體工作包括統(tǒng)一擬定業(yè)務(wù)研修內(nèi)容的科目，并對業(yè)務(wù)研修成果的合格與否進行最終認定。這樣規(guī)定的目的是根據(jù)各地具體實際情況，有效解決了之前相當(dāng)多的縣級院無法律政策研究機構(gòu)、無專門法律政策研究人員的難題，對縣級院業(yè)務(wù)研修水平的提高有很大改善和幫助，有力推動了市、縣兩級院開展此項工作的一體化進程。同時，《辦法》明確了員額檢察官是業(yè)務(wù)研修工作的主體，這就解決了司改后承擔(dān)法律政策工作的辦公室、政工科人員被分流導(dǎo)致的基層院法律政策研究人員流失這一現(xiàn)實問題，通過建立檢察官業(yè)務(wù)研修機制，將法律政策研究工作任務(wù)由過去的辦公室或政工科幾名同志身上轉(zhuǎn)到了全院員額檢察官身上，而員額檢察官有相當(dāng)一部分是院領(lǐng)導(dǎo)和辦案部門負責(zé)人，就能自然的帶動和引導(dǎo)全院其他人員開展法律政策研究工作的主動性，全省法律政策研究工作“大調(diào)研”格局初步形成。

（二）圍繞領(lǐng)導(dǎo)決策、司法辦案和檢察中心工作科學(xué)設(shè)定業(yè)務(wù)研修科目

《辦法》結(jié)合省、市、縣三級院工作實際和職能特點，分層分級、因地制宜確定研修項目。省級院設(shè)定的科目，主要圍繞法律適用問題請示、業(yè)務(wù)指導(dǎo)性案例撰寫、立法和司法解釋實施情況調(diào)研、專項業(yè)務(wù)工作分析、規(guī)范性文件調(diào)研和起草等內(nèi)容展開，注重于調(diào)研成果被省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示；轉(zhuǎn)化成省院規(guī)范性文件或立法建議；推動省院專項活動開展；被省院《領(lǐng)導(dǎo)參閱》采用；所辦案件的法律適用問題請示被省院研究室采納，并報高檢院研究室進行答復(fù)；所辦案件被《甘肅省人民檢察院檢察委員會通報》采用等。市級院設(shè)定的科目，主要圍繞法律適用問題請示，指導(dǎo)性案例的撰寫，業(yè)務(wù)規(guī)范性文件的起草，案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫，優(yōu)秀司法文書的撰寫和類案問題的調(diào)研等內(nèi)容展開，少設(shè)置或不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目?？h級院設(shè)定的科目，主要圍繞案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫，優(yōu)秀司法文書的起草等內(nèi)容展開，適當(dāng)設(shè)置一些法律適用問題請示和指導(dǎo)性案例的撰寫，不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目，使得員額檢察官辦案效能得到充分發(fā)揮，法律政策研修項目既“上檔次”又“接地氣”。

（三）結(jié)合檢察官績效考核促進研修工作提升檢察官素能

《甘肅省檢察機關(guān)檢察官績效考核辦法 （試行）》（下稱《檢察官績效考核辦法》）明確了有關(guān)法律政策研究工作的分值，其規(guī)定了撰寫材料、調(diào)查研究等工作占了總分值的15%，為15分。基于此，《辦法》充分結(jié)合《檢察官績效考核辦法》的內(nèi)容，明確了業(yè)務(wù)研修成果是否合格由相關(guān)法律政策研究部門進行評審確定，并將最終評審結(jié)果納入到司法檔案，作為員額檢察官等級晉升時的評價因素，從而在業(yè)務(wù)研修成果的數(shù)量上和質(zhì)量上都有所保證，同時也形成一種倒逼機制，使得員額檢察官切實做好業(yè)務(wù)研修工作以提高自身素能。

四、完善和強化保障機制，確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處

（一）合理設(shè)定研修時間，避免造成工作沖突

《辦法》一方面明確了檢察官業(yè)務(wù)研修的頻率（每五年至少進行一次業(yè)務(wù)研修）和時間，另一方面又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修方式可根據(jù)各院具體現(xiàn)狀自主安排，或 “集中研修”，或“享受研修假”，減小了研修工作的阻力，保證了研修工作的正常進行；同時又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修的人數(shù)和批次也由各院視具體情況而定，不僅減輕了開展研修對辦案工作帶來的不利影響，又得到了一定的時間保障。這樣檢察官業(yè)務(wù)研修工作既堅持了原則性，又體現(xiàn)了靈活性。據(jù)此，甘南藏族自治州人民檢察院在制定細化的《研修辦法》中規(guī)定，一般研修項目不脫產(chǎn)研修，重大研修課題可享受15天研修假，是值得肯定的一種實踐探索。

（二）實行獎懲機制并行，確保全省業(yè)務(wù)研修工作順利開展

為督促各院盡快開展研修工作，一方面需要建立獎勵機制，另一方面還得建立懲罰機制，這樣才能雙管齊下，確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處。在省市兩級院黨組的關(guān)心支持下，將省院和所有市級院檢察內(nèi)刊的稿費標(biāo)準(zhǔn)由2014年前的20元/千字逐步提高至200元/千字；2017年10月份在全省檢察理論研究年會暨研究室工作座談會上，推出了2個市級院作了研修工作交流發(fā)言；在評選“2017年度全省檢察應(yīng)用理論研究組織工作先進集體”時，以市級院推動檢察官業(yè)務(wù)研修工作的成效作為主要評選依據(jù)；各級院有關(guān)推進檢察官業(yè)務(wù)研修工作的經(jīng)驗做法優(yōu)先在《隴原檢察》雜志上刊發(fā)。同時，《辦法》明確了員額檢察官無故或不按照規(guī)定開展業(yè)務(wù)研修，對于其檢察官級別是否應(yīng)于晉升時，相應(yīng)的法律政策研究部門具有建議權(quán)，有力的保障了業(yè)務(wù)研修工作的順利開展。目前，在省院的努力下，已經(jīng)有12個市級院根據(jù)省院制定出臺的《辦法》細化出臺了相應(yīng)的實施辦法，并且有8個市級院已經(jīng)切入實際的開展了此項重要工作。檢察官業(yè)務(wù)研修工作已成為甘肅省檢察機關(guān)落實司法責(zé)任制要求、服務(wù)新型辦案組織建設(shè)、強化檢察隊伍素能的有力抓手。