推進(jìn)省以下地方環(huán)保垂直管理改革中需要重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問題

文/王龍江

黨的十八屆五中全會(huì)提出牢固樹立并貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，為加快推進(jìn)環(huán)保體制改革指明了方向。近年來，我們在此前不斷調(diào)整環(huán)保管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按照中央要求，配合環(huán)保部探索實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域做出的一項(xiàng)重大決策，是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大改革。改革的主要目的是理順現(xiàn)行環(huán)保體制“條塊關(guān)系”，解決地方政府在環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法中“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的問題。推進(jìn)改革試點(diǎn)，關(guān)鍵是要處理好幾個(gè)關(guān)乎改革成敗的核心問題。

一、如何確保地方政府的權(quán)力和能力相匹配

市縣政府特別是縣級(jí)政府是環(huán)境治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?？h級(jí)政府環(huán)境監(jiān)測和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)上收后，仍然要承擔(dān)環(huán)境治理的主體責(zé)任，還要加強(qiáng)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。在這種情況下，有的縣級(jí)政府提出，環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革把他們手中的“顯微鏡”和“殺威棒”都上收了，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，板子卻要打在地方政府身上。如何采取有效措施，保證這項(xiàng)重大改革后環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法力量仍然能為當(dāng)?shù)卣男协h(huán)保職責(zé)服務(wù)，需要妥善的制度設(shè)計(jì)。比如明確要求各級(jí)政府建立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)制，辦公室設(shè)在同級(jí)環(huán)保部門；加強(qiáng)地方政府對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的管理，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)人的任免和考核需要聽取當(dāng)?shù)卣庖?；通過編制權(quán)責(zé)清單明確地方政府和派駐環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系等。這些舉措能否起到實(shí)際作用，還要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)。

二、區(qū)域環(huán)境監(jiān)察制度如何建立

改革試點(diǎn)由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，確有必要的可探索設(shè)立跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，受省級(jí)環(huán)保部門的委托，負(fù)責(zé)對(duì)管轄范圍內(nèi)的多個(gè)城市環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)察。如何有效發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用，需要建立和完善一系列配套制度來保障。比如，可以探索考慮參照國土監(jiān)察體制，環(huán)保監(jiān)察專員可以列席地方政府關(guān)于環(huán)境治理方面的會(huì)議，參與市縣環(huán)境保護(hù)的重大決策，對(duì)可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的建設(shè)項(xiàng)目有建議權(quán)甚至否決權(quán)，對(duì)地方政府開展的環(huán)境整治工作、落實(shí)環(huán)保責(zé)任進(jìn)行督導(dǎo)等。

三、如何處理好環(huán)境專業(yè)執(zhí)法與地方綜合執(zhí)法的關(guān)系

當(dāng)前，地方政府按照中央要求，正在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，在農(nóng)業(yè)、城管、海洋、交通等領(lǐng)域內(nèi)整合執(zhí)法資源，開展綜合執(zhí)法。有的地方整合更多領(lǐng)域，實(shí)行跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。從地方實(shí)踐來看，綜合執(zhí)法有效解決了多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民的問題。環(huán)保執(zhí)法具有較強(qiáng)的專業(yè)性，很多時(shí)候需要化驗(yàn)取證，用數(shù)據(jù)說話。體制改革后，要與其他領(lǐng)域綜合執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到執(zhí)法信息共享、執(zhí)法數(shù)據(jù)互通、執(zhí)法裁決互認(rèn)，降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效能。同時(shí)，針對(duì)汽車尾氣、淘汰落后產(chǎn)能、建筑工地?fù)P塵、秸稈綜合利用等具體環(huán)境污染問題，要主動(dòng)牽頭或者積極配合其他執(zhí)法部門，實(shí)行綜合檢查、專業(yè)執(zhí)法。

四、如何更好發(fā)揮社會(huì)各方面作用

我們共同生活在一個(gè)由大氣、土壤、水等要素組成的生態(tài)環(huán)境中。優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境為人人共享，生態(tài)惡化則人人遭殃。體制機(jī)制的改革，只是環(huán)境治理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并不能解決所有問題，推動(dòng)多元主體共同參與，才是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。從近年來的實(shí)踐看，許多好的環(huán)保理念多是由非政府組織、社會(huì)團(tuán)體自發(fā)倡導(dǎo)的，許多環(huán)保公益活動(dòng)多是企業(yè)自覺擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任而開展的，許多良好的環(huán)保風(fēng)尚和習(xí)慣多是廣大群眾自愿形成的，還有許多環(huán)境隱患多是通過群眾舉報(bào)引起政府和社會(huì)重視的，許多環(huán)境問題多是群眾參與治理的。因此，在整個(gè)環(huán)境治理體系的構(gòu)建和完善工作中，如果各級(jí)政府能夠善盡其責(zé)，所有企業(yè)能夠勇于履行社會(huì)責(zé)任，廣大非政府組織能夠大力發(fā)揮生態(tài)公益正能量，全體公民能夠積極參與并形成科學(xué)、文明、健康的生活方式，那么生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)和制度就能得到有效貫徹和落實(shí)，生態(tài)文明體制改革就能取得突破性進(jìn)展。