國家公園體制改革的進展與展望

文/彭福偉

一、建立國家公園體制的背景

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，形成了以自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等為代表的保護地體系，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源，各類保護地約占我國陸地國土面積的18%，其中國家級保護地約占12%。具體看，國家級自然保護區(qū)446處，總面積97萬平方公里（不含最近剛批復的17處），約占我國陸地國土面積的10%；國家級風景名勝區(qū)225處，總面積10萬平方公里（不含最近批復的19處），約占我國陸地國土面積的1%；國家森林公園、國家地質(zhì)公園等約占我國陸地國土面積的1%。

但同時，也應該看到還存在不少問題。一是僅按照生態(tài)要素設(shè)立了各類保護地，但國家層面尚沒有相關(guān)頂層設(shè)計，特別是從主體功能角度進行的統(tǒng)籌規(guī)劃。二是各類保護地缺乏科學完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標和要求沒有科學的區(qū)分標準。三是同一個保護地部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象嚴重，同一類保護地分屬不同部門管理。四是社會公益屬性和中央地方管理職責不夠明確。五是土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰。六是保護管理效能低下，盲目建設(shè)和過度利用現(xiàn)象時有發(fā)生。特別是違法違規(guī)采礦開礦、無序開發(fā)水電等屢禁不止。

經(jīng)過40年的發(fā)展，中國取得了巨大的成就，經(jīng)濟體量成為世界第二，但同時也付出了相當沉重的代價，生態(tài)環(huán)境受到重創(chuàng)也許是最為沉重的代價。針對上述問題，2013年11月黨的十八屆三中全會決定提出建立國家公園體制，改革完善我國保護地體系。

二、建立國家公園體制的總體安排

建立國家公園體制就是要樹立問題意識，堅持問題導向，這是國家在新時代條件下開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展的必然要求。建立國家公園體制必須堅持從解決中國的實際問題出發(fā)，既要堅持長遠目標方向，又要立足我國基本國情和發(fā)展所處階段性特征，認真處理好體制轉(zhuǎn)換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進。主要有三步：

第一步：2014年至2017年，開展建立國家公園體制試點，總結(jié)經(jīng)驗。推進三江源（青海?。|北虎豹（涉及吉林省、黑龍江省）、大熊貓（涉及四川省、陜西省、甘肅?。?、祁連山（涉及甘肅省、青海?。⑸褶r(nóng)架（湖北?。⑽湟纳剑ǜ＝ㄊ。?、錢江源（浙江?。⒛仙剑ê鲜。?、長城（北京市）、香格里拉普達措（云南?。?0個國家公園體制試點。

第二步：2017年底前，研究提出建立國家公園體制總體方案。按照中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，在總結(jié)3年試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合重大問題研究和國際經(jīng)驗借鑒，制定建立中國特色國家公園體制的總體方案。目前，《建立國家公園體制總體方案》已由中辦、國辦正式印發(fā)。

第三步：2020年前，整合設(shè)立一批國家公園。按照“十三五”規(guī)劃綱要的有關(guān)部署，根據(jù)建立國家公園體制總體方案明確的國家公園功能定位和相關(guān)程序規(guī)范，在具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)，整合相關(guān)自然保護地，設(shè)立一批國家公園。

現(xiàn)階段，相關(guān)部門和試點?。ㄊ校┮凑罩醒虢y(tǒng)一部署，扎實推進試點工作，確保各項試點任務落實落細，真正在體制機制創(chuàng)新上取得實質(zhì)性突破。為避免引起混亂，有關(guān)部門和地方不得自行掛牌設(shè)立國家公園試點。

三、下一步考慮和設(shè)想

2017年7月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第37次會議，審議通過了《建立國家公園體制總體方案》。建立國家公園體制要堅持“科學定位，整體保護”“合理布局，穩(wěn)步推進”“國家主導，共同參與”基本原則，堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，嚴守生態(tài)保護紅線，以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。

科學定位、整體保護。堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用，對相關(guān)自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。

合理布局、穩(wěn)步推進。立足我國生態(tài)保護現(xiàn)實需求和發(fā)展階段，科學確定國家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機制放在優(yōu)先位置，做好制度轉(zhuǎn)換過程中的銜接，成熟一個設(shè)立一個，有步驟、分階段推進國家公園建設(shè)。

國家主導、共同參與。國家公園由國家確立并主導管理。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索各方面社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護的新模式。加大財政支持力度，廣泛引導社會資金多渠道投入。

（一）以樹立正確理念為核心，明確國家公園發(fā)展方向

1.樹立正確的國家公園理念。堅持生態(tài)保護第一。建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅持國家代表性。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內(nèi)涵，國民認同度高。國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明。堅持全民公益性。國家公園堅持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。國家公園鼓勵公眾參與，調(diào)動全民積極性，激發(fā)自然保護意識，增強民族自豪感。

2.明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高。為此，可將國家公園定義為：由國家批準設(shè)立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

（二）以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系

1.設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)。在國家層面，要整合相關(guān)自然保護地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。對于單個國家公園，也要整合組建統(tǒng)一的管理機構(gòu)，履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理和宣傳推介等職責，負責協(xié)調(diào)與當?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關(guān)系?？筛鶕?jù)實際需要，授權(quán)國家公園管理機構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責。

2.分級行使所有權(quán)。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理效率等因素，縱向上實行兩級行使所有權(quán)，部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他的由省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。

3.建立協(xié)同管理機制。合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。中央政府直接行使所有權(quán)的，地方政府根據(jù)需要配合國家公園管理機構(gòu)做好生態(tài)保護工作。省級政府代理行使所有權(quán)的，中央政府要履行應有事權(quán)，加大指導和支持力度。國家公園所在的地方政府行使轄區(qū)（包括國家公園）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務、社會管理和市場監(jiān)管等職責。同時，要以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，建立財政投入為主的多元化資金保障機制。中央政府直接行使所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性。

（三）以系統(tǒng)保護理論為指導，強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理

1.健全嚴格保護管理制度。統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態(tài)服務功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

嚴格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。

國家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機制。

2.實施差別化保護管理方式。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，明確發(fā)展目標和任務，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理。

重點保護區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人的意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等規(guī)范方式流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。

其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況，實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼?，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護等多元化保護模式。

3.完善責任追究制度。強化國家公園管理機構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護主體責任，明確當?shù)卣拖嚓P(guān)部門的相應責任。嚴厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源或其他項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴格落實考核問責制度，建立國家公園管理機構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度，全面實行環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制。

對違背國家公園保護管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴重破壞的要記錄在案，依法依規(guī)嚴肅問責、終身追責。

（四）以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度為依托，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生

1.建立社區(qū)共管機制。根據(jù)國家公園功能定位，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國家公園管理機構(gòu)同意。

周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標相協(xié)調(diào)，鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

2.健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系。

加強生態(tài)保護補償效益評估，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理。

鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

3.完善社會參與機制。在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護、自然教育、科學研究等各個領(lǐng)域，引導當?shù)鼐用?、專家學者、企業(yè)、社會組織等積極參與。

鼓勵當?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。建立健全志愿者服務機制和社會監(jiān)督機制。依托高等院校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓基地。

（五）以國家公園立法為基礎(chǔ)，保障國家公園體制改革順利推進

在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究出臺國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。

制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關(guān)標準規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理和生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程。