新時(shí)代國(guó)家治理視域下的行政體制改革

文/ 楊開(kāi)峰

我主要思考的是新時(shí)代國(guó)家治理視域下的機(jī)構(gòu)與行政體制改革，特別是如何理解十九大報(bào)告中關(guān)于機(jī)構(gòu)與行政體制改革的論述。報(bào)告這部分的論述言簡(jiǎn)意賅，總體上遵循了國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下行政體制改革的邏輯。從行政生態(tài)來(lái)看，行政體制涉及內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。內(nèi)部結(jié)構(gòu)是指機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門(mén)之間的關(guān)系，包括責(zé)任配置、權(quán)力、責(zé)任、人員、編制、規(guī)模、層級(jí)、專(zhuān)業(yè)化等問(wèn)題。外部結(jié)構(gòu)的調(diào)整圍繞著調(diào)整黨政關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系來(lái)考慮，主要有三種：一是跨“部門(mén)”（政府、社會(huì)、市場(chǎng)）的結(jié)構(gòu)。這涉及放管服改革、服務(wù)型政府等，也涉及事業(yè)單位改革；二是跨層級(jí)結(jié)構(gòu)，央地關(guān)系屬于這個(gè)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)；三是跨組織結(jié)構(gòu)，黨政關(guān)系、黨政合署辦公屬于這個(gè)范疇?？傮w來(lái)看，這些是對(duì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革，因?yàn)橹卫砭褪且缍ú煌卫碇黧w的功能、責(zé)任、關(guān)系。

從這個(gè)角度看，機(jī)構(gòu)和行政體制改革對(duì)于整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要，行政體制是國(guó)家治理體系的組織和體制表現(xiàn)。當(dāng)前，對(duì)治理體系、治理能力研究還不夠深入，有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要把所有政策領(lǐng)域的政策做好了，現(xiàn)代治理體系和治理能力自然就有了。但實(shí)際上，治理變革和政策變革是相互聯(lián)系而又相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)方面，可以把它們看作改革的兩個(gè)維度，各有程度高低之分（見(jiàn)圖1）。治理變革和政策變革都高的時(shí)候當(dāng)然好，治理體系表現(xiàn)出最強(qiáng)的適應(yīng)性。有時(shí)候?qū)φ咦隽撕芏嗾{(diào)整，但是治理體系和治理能力保持不變，那很可能政策的調(diào)整是修補(bǔ)性的。有時(shí)候在治理體系上做了很多變化，但是具體政策卻因循守舊，這種改革也有可能是瞎折騰。如果總是處于修補(bǔ)狀態(tài)，政策調(diào)整多，治理體系和治理能力提升少，就不能說(shuō)深化改革工作做到了全面系統(tǒng)。

圖1 治理變革與政策變革的關(guān)系

既然機(jī)構(gòu)和行政體制改革是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，那么其改革也必須依據(jù)新時(shí)代國(guó)家治理面臨的主要矛盾、主要價(jià)值、主要理念和主要任務(wù)來(lái)進(jìn)行。需要從十九大報(bào)告的整體，從整個(gè)治理體系的變化來(lái)理解行政體制改革這一部分內(nèi)容。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，首先要考慮我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。社會(huì)主要矛盾的變化如何影響行政體制的四種結(jié)構(gòu)？人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，包括民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，要實(shí)現(xiàn)這些要求，需要建立一些中觀層面的制度，或者說(shuō)是體制之下的運(yùn)行機(jī)制。如績(jī)效管理制度可以看作是一種運(yùn)行機(jī)制。目前有一些地方政府的績(jī)效管理體系把法制、安全、環(huán)境等都納入到評(píng)價(jià)范圍了，但是從總體而言，大多地方政府的績(jī)效管理還沒(méi)有很好地考慮民主、法治、公平、正義方面的內(nèi)容。主要矛盾的變化也影響如何設(shè)置機(jī)構(gòu)，影響部門(mén)之間的關(guān)系，影響放管服改革的進(jìn)程，這都值得進(jìn)一步思考。對(duì)于機(jī)構(gòu)和行政體制改革的具體過(guò)程而言，也需要思考不同地方面臨的主要矛盾。比如上海與其他地方面臨的主要矛盾不同，他們的主要問(wèn)題不再是確保官員令行禁止，而是如何在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)要追求的目標(biāo)和價(jià)值。面臨的主要矛盾不同，建立的績(jī)效管理體系就應(yīng)該不同，就不會(huì)只盯著管理控制的細(xì)節(jié)問(wèn)題。以正義為例，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是公平正義。如何從正義的角度觀察放管服改革？現(xiàn)在的政務(wù)服務(wù)中心，數(shù)據(jù)非常多，全市全省的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)都有，可以很輕易地計(jì)算出某項(xiàng)業(yè)務(wù)的平均辦理時(shí)間，比如企業(yè)辦理變更手續(xù)的平均時(shí)間、居民辦證的平均時(shí)間。但是，在平均時(shí)間之外，能不能體現(xiàn)大企業(yè)和小企業(yè)之間的差別、窮人和富人之間的差別？對(duì)于公平正義的這種細(xì)分還很缺乏。社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)行政體制改革提出的要求體現(xiàn)在方方面面，不僅僅是結(jié)構(gòu)變化和機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。

其次要考慮的是現(xiàn)代國(guó)家治理要追求的主要價(jià)值。在行政體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)同法治政府這一價(jià)值緊密相關(guān)，也同責(zé)任政府的價(jià)值密不可分。放管服、加強(qiáng)監(jiān)管，體現(xiàn)的是有限政府和響應(yīng)性政府的價(jià)值?？鐚蛹?jí)結(jié)構(gòu)中的賦予省級(jí)及以下更多自主權(quán)，則與分權(quán)的價(jià)值相關(guān)?？鐧C(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)中的合并合署辦公，同無(wú)縫隙政府和服務(wù)型政府的價(jià)值相關(guān)。要從現(xiàn)代國(guó)家治理價(jià)值去反推所需要的行政體制，這進(jìn)一步說(shuō)明不能就事論事，不能簡(jiǎn)單地理解行政體制改革。如放管服，我們經(jīng)常談給企業(yè)減少多少負(fù)擔(dān)，建了多少政務(wù)服務(wù)中心，但是考核政務(wù)中心績(jī)效的時(shí)候卻很少去關(guān)注其經(jīng)濟(jì)成本，花多少錢(qián)蓋的大樓，到底減少了多少負(fù)擔(dān)？很少有數(shù)據(jù)來(lái)體現(xiàn)。就減輕負(fù)擔(dān)而言，現(xiàn)在追蹤從交單到窗口取件的時(shí)間，但是在送單之前所花的時(shí)間和精力則沒(méi)有考慮。如果從這個(gè)要求去反推所需要的行政體制就會(huì)發(fā)現(xiàn)，狹義地理解機(jī)構(gòu)調(diào)整或者放管服是不夠的。放管服當(dāng)然還涉及中央地方關(guān)系，也涉及跨機(jī)構(gòu)的組織間關(guān)系，當(dāng)前不同系統(tǒng)、不同組織之間的信息孤島限制了放管服的進(jìn)一步推動(dòng)。

再如要考慮新發(fā)展理念。五大發(fā)展理念，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享，對(duì)行政體制改革有什么要求？思考這個(gè)問(wèn)題，在邏輯上與思考現(xiàn)代治理價(jià)值的要求一樣，這五大理念對(duì)行政體制的四種結(jié)構(gòu)都有要求。比如綠色發(fā)展理念，就涉及到環(huán)保功能區(qū)的建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)的放管服、跨層級(jí)結(jié)構(gòu)的垂直管理等問(wèn)題。

最后要考慮國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)。治理體系和治理能力建設(shè)應(yīng)貫穿于“五位一體”的總體布局具體任務(wù)中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，行政體制改革也是如此。在十九大報(bào)告中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有一系列任務(wù)，政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域也有一系列任務(wù)，這些任務(wù)都涉及行政體制改革的問(wèn)題。比如現(xiàn)代財(cái)政制度和預(yù)算制度中，提出要全面推進(jìn)績(jī)效管理。十八大報(bào)告中，績(jī)效管理主要是在行政體制改革部分，在十九大報(bào)告中轉(zhuǎn)到了財(cái)政預(yù)算部分。但是，這不意味著政府績(jī)效管理不重要了，或者績(jī)效管理不是行政體制改革的一部分了。沒(méi)有放在行政體制這一部分，大體是因?yàn)閺呢?cái)政預(yù)算的角度入手推進(jìn)政府績(jī)效管理，推進(jìn)效果可能會(huì)更好。在某種程度上，我們?cè)囼?yàn)了這么多年的政府績(jī)效管理，效果沒(méi)有想象中的好，可能沒(méi)有抓住真正的“牛鼻子”。但是，如果把財(cái)政預(yù)算的績(jī)效管理同政府總體的績(jī)效管理割裂開(kāi)來(lái)，則南轅北轍了。

總體看，機(jī)構(gòu)和行政體制改革非常重要，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。目前，各種政策調(diào)整了很多，但在治理體系上行政體制改革上推進(jìn)不夠，或者推進(jìn)不充分、不平衡。那么，如何推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革？要從習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和十九大報(bào)告的整體來(lái)理解，要抓住面臨的社會(huì)主要矛盾，要有問(wèn)題導(dǎo)向，明確要解決的主要問(wèn)題、主要矛盾、主要任務(wù)，同時(shí)也要明確要堅(jiān)持的理念和價(jià)值。比如經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，為什么把績(jī)效管理放到財(cái)政預(yù)算這一部分，就是因?yàn)楝F(xiàn)在“運(yùn)動(dòng)式”治理的傾向還比較突出，治理往往不考慮投入產(chǎn)出，無(wú)視治理的成本和積極性。如何從價(jià)值的規(guī)范性去反推對(duì)行政體制改革的要求，十九大報(bào)告關(guān)于行政體制改革的一部分表述體現(xiàn)不多，但是民主、公正、正義這些價(jià)值始終貫穿全文?？傮w而言，行政體制改革對(duì)這些價(jià)值的響應(yīng)還不夠。

從十九大報(bào)告的整體來(lái)看行政體制改革不僅是必要的，而且是必須的。很多相關(guān)的內(nèi)容都體現(xiàn)在十九大報(bào)告的其他部分。比如技術(shù)創(chuàng)新，在行政體制改革這一部分沒(méi)有專(zhuān)門(mén)提出，但是離開(kāi)了這些技術(shù)、離開(kāi)了互聯(lián)網(wǎng)+，行政體制改革恐怕也不會(huì)是現(xiàn)代化的。再如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，十九大報(bào)告里面提了很多，包括京津冀協(xié)同發(fā)展，就涉及到跨區(qū)域協(xié)同的體制和機(jī)制，這也是行政體制改革的重要部分，但是在十九大報(bào)告行政體制改革這一部分也沒(méi)有提及。所以，僅僅從行政體制改革那一部分表述來(lái)理解機(jī)構(gòu)和行政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要從十九大報(bào)告的總體性來(lái)理解行政體制改革未來(lái)的方向和可能的措施。