深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

文/ 河北省行政體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)

在全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝階段，黨的十九大報(bào)告提出將中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代明確為我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。圍繞著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步加強(qiáng)與深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革需要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。

一、立足新時(shí)代，審視國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國(guó)家治理現(xiàn)代化是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，其內(nèi)涵豐富，邏輯明確。國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出彰顯了國(guó)家治理對(duì)于一個(gè)國(guó)家的繁榮富強(qiáng)、社會(huì)的長(zhǎng)治久安和人民的幸福安康起到的重要作用，其致力于確立成熟、定型的制度，構(gòu)建從治理價(jià)值到行動(dòng)能力，集目標(biāo)與執(zhí)行力于一體的治理框架，其核心是建構(gòu)并推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度現(xiàn)代化，為國(guó)家“善治”的實(shí)現(xiàn)提供制度基礎(chǔ)。而要優(yōu)化各領(lǐng)域的體制機(jī)制安排，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革則是重中之重。

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新的歷史方位。在新時(shí)代和新的發(fā)展階段，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要充分發(fā)揚(yáng)和諧、民主、法治、透明與廉潔，構(gòu)建一個(gè)平衡發(fā)展、統(tǒng)一高效的多級(jí)治理結(jié)構(gòu)，需要進(jìn)一步發(fā)揮多元主體的能動(dòng)性與建設(shè)性，實(shí)現(xiàn)多元主體有序的共同參與治理，需要對(duì)現(xiàn)有制度不斷地改革完善，消除制度弊端，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，形成相對(duì)成熟、定型的制度體制，需要不斷深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，不斷完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)與治理框架，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，充分調(diào)動(dòng)各類資源來(lái)解決發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。

二、新時(shí)期深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的主要特點(diǎn)

十九大報(bào)告中對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出了總體部署。習(xí)近平總書(shū)記從機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制資源使用、省市縣職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并合署等方面強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)改革，為新時(shí)期政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政體制改革指明了方向。在新的歷史方位上，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革彰顯出了更為精益化、更具有靈活性與自主性以及更加有效的利用網(wǎng)絡(luò)信息的特點(diǎn)。

（一）優(yōu)化職能開(kāi)展機(jī)構(gòu)精益化設(shè)置。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)行了7次較為集中的行政體制改革，改革的主要方向也從政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減轉(zhuǎn)向了政府職能的合理配置，但是改革的重點(diǎn)在于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，在改革過(guò)程中各區(qū)域、各部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)籌考慮得不夠，“三定”規(guī)定不太規(guī)范，權(quán)責(zé)設(shè)置不太清、行政效率不太高等問(wèn)題仍舊存在。新時(shí)代條件下，行政體制改革要向精細(xì)化、縱深化的方向發(fā)展，建立“小而強(qiáng)”的政府已經(jīng)成為行政體制改革的大趨勢(shì)。要達(dá)到“強(qiáng)身”的目的就要去除和整合多余的不合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，將政府有限的人力、物力、財(cái)力用于解決必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。在改革實(shí)踐中，一方面要逐步優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)推進(jìn)職能優(yōu)化重組和流程再造，從根本上解決職能交叉、職權(quán)不順、責(zé)任不清等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置符合實(shí)際、科學(xué)合理、更有效率的要求，做到精干與高效；另一方面，在進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革中，不僅要強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，促進(jìn)公益服務(wù)平衡與充分的發(fā)展，還要探索政事分開(kāi)、管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)事業(yè)單位改革向細(xì)致化和精益化方向發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供更加公平、更為高效的服務(wù)。

（二）因地制宜推進(jìn)地方政府開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革。我國(guó)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間差異較大，各地各級(jí)政府的設(shè)置模式和職能定位需要有所側(cè)重，只有基于地方實(shí)際需要構(gòu)建科學(xué)高效的政府組織結(jié)構(gòu)，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，才能在更大程度上激發(fā)地方政府在社會(huì)治理中的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。在今后的機(jī)構(gòu)和行政體制改革中，一方面要進(jìn)一步向地方政府放權(quán)，明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限劃分，使各級(jí)政府都有相對(duì)獨(dú)立的核心任務(wù)領(lǐng)域和管轄范圍，提升地方政府改革的自主性和靈活性；另一方面要進(jìn)一步精簡(jiǎn)和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，在中央與地方之間、地方與地方以及地方內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)之間建立一套適合國(guó)情的、和諧有效的多元決策和分權(quán)機(jī)制，強(qiáng)化中央的調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，激發(fā)制度活力，提升地方政府治理的能力和現(xiàn)代化水平。

（三）以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化，加快政府管理信息化。信息化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)對(duì)國(guó)家治理、社會(huì)生活等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，但在目前國(guó)家治理中存在的信息共享、資源統(tǒng)籌、工作協(xié)調(diào)不夠等問(wèn)題，制約了國(guó)家治理效率和公共服務(wù)水平的提升。在新的歷史方位上，以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化，是政務(wù)信息化工作的根本指引，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的過(guò)程中，通過(guò)加快政務(wù)信息化、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”、電子政務(wù)的發(fā)展，切實(shí)解決政府在職能轉(zhuǎn)變與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)的信息不通、數(shù)據(jù)不明等問(wèn)題，以政務(wù)信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享來(lái)提高政務(wù)窗口辦事效率、提升“一站式”服務(wù)水平，推進(jìn)服務(wù)型政府和智慧政府的建設(shè)，提升政府治理的效能和現(xiàn)代化水平。

三、以十九大精神為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)與行政體制改革

行政體制改革直接關(guān)系到政府能否全面正確履行職能，能否處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。十九大報(bào)告對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作了整體部署，充分體現(xiàn)出黨中央在新的歷史方位上對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革強(qiáng)烈的全局意識(shí)與戰(zhàn)略思維。以十九大精神為統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)與行政體制改革，要從統(tǒng)籌推進(jìn)大部門(mén)制改革、統(tǒng)籌深化放管服改革和統(tǒng)籌配置機(jī)構(gòu)編制資源等方面著手。

（一）優(yōu)化配置，統(tǒng)籌推進(jìn)大部門(mén)制改革。推進(jìn)大部門(mén)制改革和優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)是新時(shí)期深化行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)于提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。在推進(jìn)大部門(mén)制改革以來(lái)，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些職能交叉、職權(quán)重疊的問(wèn)題。十九大報(bào)告指出“要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，這一戰(zhàn)略決策為大部門(mén)制改革指明了方向。一方面，黨委、政府存在設(shè)置職能相同、相近的機(jī)構(gòu)，存在工作上既有交叉又有銜接，有限機(jī)構(gòu)編制資源浪費(fèi)的問(wèn)題。新時(shí)代條件下的大部門(mén)制改革應(yīng)以更為廣闊的“大政府”視角，探索橫向管理體制方面的改革，統(tǒng)籌安排黨委、政府及其他公共組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，加大對(duì)職能相近、職責(zé)交叉部門(mén)的整合力度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職能對(duì)稱、權(quán)力與責(zé)任對(duì)等。另一方面，大部門(mén)制改革的“大”不僅是指自身管理幅度和權(quán)限大，而且也表示政府部門(mén)利用、整合社會(huì)資源的力度和廣度大。十九大總體部署中提出的“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”，就需要在大部門(mén)制改革中建立有效的機(jī)制，廣泛整合政府外的社會(huì)資源提供公共服務(wù)，通過(guò)協(xié)商、合作、外包等方式切實(shí)履行政府職能，最終實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同共治。

（二）轉(zhuǎn)變職能，統(tǒng)籌深化放管服改革。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是深化行政體制改革的核心，也是深化行政體制改革的目的。按照“放得徹底、管得到位、服務(wù)得好”的總體要求，轉(zhuǎn)變政府職能要把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，發(fā)揮市場(chǎng)主體地位，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管；要改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性和有效性；要注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系；要更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在公共事務(wù)管理中的作用，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。“放管服”改革要以制度創(chuàng)新引領(lǐng)體制改革和職能轉(zhuǎn)變，降低行政成本，提高工作效率?！胺艡?quán)”要提高協(xié)同性與聯(lián)動(dòng)性，承接行政權(quán)力的基層政府部門(mén)在人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等方面也要確保“接得住”、“管得好”。

（三）盤(pán)活存量，統(tǒng)籌配置機(jī)構(gòu)編制資源。機(jī)構(gòu)和行政體制改革的目標(biāo)在于提升行政資源的使用效率，編制資源作為一種重要的行政資源，對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建有直接影響?，F(xiàn)實(shí)中，編制資源在有些地方存在著分配不合理的情況，出現(xiàn)了“事多人少”或“事少人多”、機(jī)構(gòu)編制資源固化、分配比例不符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展以及招用大量編外人員等現(xiàn)象，由此削弱了編制資源的使用效率。十九大報(bào)告指出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”。要改變等、靠、要編制“增量”的心理，主動(dòng)作為、做好謀劃，把工作重點(diǎn)放在現(xiàn)有編制資源的整合和優(yōu)化配置上來(lái)，從而盤(pán)活存量，挖掘潛力，提質(zhì)增效。同時(shí)，圍繞新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，機(jī)構(gòu)編制資源在分配上要充分考慮基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況，盤(pán)活各類編制資源，實(shí)現(xiàn)編制資源內(nèi)部調(diào)劑，提高編制資源的使用效率，為民生項(xiàng)目的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的提高提供編制資源支持，破解地區(qū)間發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。