關(guān)于“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的理論解讀和思考

●呂同舟

央地關(guān)系是我國政治和行政運(yùn)行中的核心關(guān)系之一，長期受到政界和學(xué)界的廣泛關(guān)注。在歷史上，作為央地關(guān)系處理原則的“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，其地位及其相應(yīng)的基本管理模式并未發(fā)生變化，但在不同的歷史時(shí)期，對(duì)于這一原則的理解和落實(shí)都有調(diào)整。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”重要論述，無疑是新時(shí)代調(diào)整央地關(guān)系的戰(zhàn)略性部署，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想理論體系的重要組成部分，值得學(xué)界深入解讀和思考。

從理論層面分析，“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”這一論斷至少有三層含義。

第一，關(guān)于“省級(jí)及以下政府”的表述意味著央地關(guān)系的細(xì)化和具體化，突出表現(xiàn)為地方政府至少可以分為“省級(jí)政府”和“省級(jí)以下政府”兩大類。

以往的改革通常對(duì)政府層級(jí)進(jìn)行“中央”和“地方”的二元?jiǎng)澐郑椿\統(tǒng)地將省級(jí)及以下政府作為整體進(jìn)行表述。但是，由于我國疆域遼闊、人口眾多，一個(gè)省級(jí)政府所管轄的區(qū)域和人口就不少于歐洲部分國家，加之公共行政事務(wù)的高度復(fù)雜性，以及我國正處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的歷史背景，客觀上應(yīng)當(dāng)更多地考慮省級(jí)政府在政治結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行中的特殊性，尤其是不能簡單、籠統(tǒng)地將省級(jí)政府與省級(jí)以下政府同等看待。習(xí)總書記的重要論述，充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，在中央與地方二分的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、具體化，旗幟鮮明地將中國的政府層次分為“中央政府”、“省級(jí)政府”和“省級(jí)以下政府”三類。相應(yīng)地，這也就意味著，對(duì)于不同層次的政府要進(jìn)行差異化的改革。這種細(xì)化和具體化對(duì)于未來全面深化改革、推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，無疑將起到重要的作用。

第二，關(guān)于“更多自主權(quán)”的表述體現(xiàn)出央地關(guān)系調(diào)整思路的變化，意味著中央開始意識(shí)到當(dāng)前賦予地方的自主權(quán)與地方應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的關(guān)鍵作用不匹配。

在以往央地關(guān)系調(diào)整歷程中，雖然在原則層面堅(jiān)持要充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，但在具體的操作過程中，中央在各類事務(wù)上是占據(jù)決定性位置的，地方雖然擁有一部分自主權(quán)，但體量較小，而且還面臨著隨時(shí)被中央收回的可能——央地關(guān)系調(diào)整過程總體上表現(xiàn)出的“權(quán)力收放循環(huán)”特征就是這一個(gè)問題的集中體現(xiàn)?；蛘吆唵蔚卣f，在“中央”和“地方”這兩個(gè)積極性里，地方的積極性發(fā)揮地還不夠。在十九大報(bào)告中，習(xí)總書記旗幟鮮明地提出應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)及以下政府“更多自主權(quán)”，表明中央在研判國內(nèi)外形勢(shì)的基礎(chǔ)上意識(shí)到，當(dāng)前央地關(guān)系中的主要矛盾并不是中央的積極性發(fā)揮不夠，而是地方的積極性發(fā)揮不夠。借助賦予地方政府更多自主權(quán)的方式，無疑可以刺激地方發(fā)展活力、充分發(fā)揮地方的積極性，以便更快更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

第三，在“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的改革實(shí)踐過程中，必須牢牢堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持中央政府在行政體系中的主導(dǎo)地位。

“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，并不簡單地意味著地方政府擁有了更大的權(quán)力，恰恰相反，改革的根本點(diǎn)在于，要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和中央主導(dǎo)的前提下，結(jié)合不同層級(jí)和不同地區(qū)政府的實(shí)際情況對(duì)地方政府進(jìn)行賦權(quán)。這既是維護(hù)國家統(tǒng)一的客觀要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、均衡發(fā)展的關(guān)鍵性力量，還是保障廣大人民群眾根本利益的核心所在。否則，改革很可能陷入地區(qū)惡性競爭的窘境。

在對(duì)“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”這一戰(zhàn)略表述進(jìn)行理論解讀的基礎(chǔ)上，下一步要思考的問題就是如何切實(shí)推進(jìn)這一改革。關(guān)于改革的實(shí)踐問題，我們認(rèn)為，可以從基本前提、切實(shí)保障和現(xiàn)實(shí)路徑三個(gè)維度進(jìn)行思考。

第一，職能分類是“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的基本前提。

在推進(jìn)“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”改革的過程中，邏輯上遇到的第一個(gè)問題必然是自主權(quán)的內(nèi)容，或者說自主權(quán)的界限，即哪些屬于可以被賦予的自主權(quán)？要深刻理解這一問題，有必要從政府職能的分類談起。

關(guān)于政府職能，一個(gè)基礎(chǔ)性的認(rèn)識(shí)是，并非每項(xiàng)職能在各層級(jí)政府的配置上都需要均衡。不同職能的屬性和特點(diǎn)各有不同，天然存在著某些職能適合高層次政府履行、某些職能適合低層級(jí)政府履行、某些職能適合多層級(jí)政府共同履行的態(tài)勢(shì)。沿著這一邏輯，關(guān)于“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的改革，前提在于對(duì)職能進(jìn)行分類，明確不同職能在不同層級(jí)政府間應(yīng)當(dāng)如何配置，從而以此為基礎(chǔ)對(duì)權(quán)力職責(zé)進(jìn)行重新配置，進(jìn)而賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。

簡單地看，在我國現(xiàn)階段，除國防、外交和國家安全以外，政府職能通常被概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)。當(dāng)然，要對(duì)這四項(xiàng)職能在省級(jí)及以下政府層級(jí)中如何配置進(jìn)行具體、明確的設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作，但結(jié)合不同職能的屬性和不同層級(jí)政府的特征，可以歸納出一種原則性的表述：即省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面的職能權(quán)重應(yīng)當(dāng)較大，省級(jí)以下政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能權(quán)重應(yīng)當(dāng)較大。相應(yīng)地，在賦予省級(jí)及以下政府自主權(quán)的過程中，也應(yīng)遵循這一原則。

第二，合理確權(quán)是“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的切實(shí)保障。

縱觀新中國成立以來我國政府間縱向關(guān)系的調(diào)整歷程，往往以中央在研判形勢(shì)的基礎(chǔ)上將一部分權(quán)力下放給地方為始，然后作為對(duì)“諸侯經(jīng)濟(jì)”和中央調(diào)控能力削弱的應(yīng)對(duì)，以權(quán)力的上收為終，二者之間的循環(huán)，意味著中央和地方的實(shí)際角色發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致舊有體制框架無法反映或容納政府間縱向關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行。在新時(shí)期，應(yīng)改變傳統(tǒng)那種以權(quán)力的收放為主要依托的改革思路，從確權(quán)的角度出發(fā)，將賦予地方的自主權(quán)以法律法規(guī)的形式確認(rèn)下來，使得省級(jí)及以下政府獲得制度權(quán)威賦予的相應(yīng)權(quán)限，從而切實(shí)保障自主權(quán)落到實(shí)處。

簡而言之，可以在職責(zé)分類、統(tǒng)一配置和均衡協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，將某些權(quán)力劃歸某級(jí)或某幾級(jí)政府，然后以法律的形式加以確認(rèn)，并將相應(yīng)的財(cái)力和責(zé)任也劃歸該級(jí)或該幾級(jí)政府，從而形成權(quán)力、責(zé)任和財(cái)力相一致的格局。在具體做法上，既可以著力政府內(nèi)部授權(quán)的制度化，也可以著力人大授權(quán)的擴(kuò)大化，還可以著手建設(shè)一種權(quán)威、高效的政府間縱向關(guān)系仲裁協(xié)商機(jī)制。

第三，構(gòu)建職責(zé)體系是“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的現(xiàn)實(shí)路徑。

政府職責(zé)體系是指在一個(gè)國家的范圍內(nèi)，包括各層級(jí)政府及其內(nèi)設(shè)部門在內(nèi)的政府系統(tǒng)，為了服務(wù)于特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系而完成的各項(xiàng)任務(wù)和運(yùn)行機(jī)制，包括縱向府際關(guān)系、橫向府際關(guān)系、“條塊關(guān)系”在內(nèi)的諸多系統(tǒng)所構(gòu)成的總和。這里的政府職責(zé)體系，既包括了靜態(tài)意義上的各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)，也包括了動(dòng)態(tài)意義上的為了有效完成任務(wù)而進(jìn)行的權(quán)責(zé)配置和運(yùn)行機(jī)制。

具體地說，構(gòu)建政府職責(zé)體系，意味著要在民主和法治的框架下，立足不同層級(jí)政府的特性和不同職能的屬性，明確各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)而形成細(xì)致、明確的“政府職責(zé)配置表”，并且借助法律權(quán)威和機(jī)制運(yùn)行保障職責(zé)落實(shí)到位。結(jié)合當(dāng)前我國行政運(yùn)行的基礎(chǔ)條件看，設(shè)計(jì)“政府職責(zé)配置表”的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在于對(duì)省級(jí)及以下政府的職責(zé)進(jìn)行細(xì)致的區(qū)分。立足于這一改革邏輯，構(gòu)建職責(zé)體系無疑為“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”提供了基本路徑。當(dāng)然，如何落實(shí)職責(zé)體系的建構(gòu)，已經(jīng)不僅僅是一項(xiàng)研究工作，而是一項(xiàng)在堅(jiān)實(shí)研究基礎(chǔ)之上推動(dòng)的實(shí)務(wù)工作。