堅(jiān)定集聚方向 強(qiáng)化用地保障切實(shí)保障農(nóng)民建房

□ 平湖市國(guó)土資源局 高浩健

農(nóng)民建房難是當(dāng)前國(guó)土資源系統(tǒng)解決“三農(nóng)”問(wèn)題中最突出存在的問(wèn)題之一，難度大、責(zé)任大。近年來(lái)，平湖市國(guó)土資源局高度重視農(nóng)民建房，始終把解決農(nóng)民建房需求作為一項(xiàng)重大民生工程全面推進(jìn)，不斷優(yōu)化規(guī)劃布局、爭(zhēng)取用地指標(biāo)、開(kāi)展綜合整治，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、造福人民群眾為宗旨，多角度多途徑破解農(nóng)民建房難問(wèn)題，不斷滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)建房用地需求，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的切身權(quán)益。

一、提高認(rèn)識(shí)站位，在思想和行動(dòng)上高度重視

切實(shí)保障農(nóng)民建房，是法律賦予各級(jí)黨委、政府的重要職責(zé)，是改善農(nóng)民生活條件的最基本保障。平湖市歷來(lái)高度重視農(nóng)民建房問(wèn)題，從2008年率先在嘉興市開(kāi)展宅基地置換新社區(qū)建設(shè)以來(lái)，始終堅(jiān)定集聚方向，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)房改造集聚，既保障了農(nóng)民建房合理需求，又促進(jìn)了新市鎮(zhèn)、新社區(qū)“兩新”工程建設(shè)。2016、2017連續(xù)兩年將解決農(nóng)民建房問(wèn)題列入政府實(shí)事項(xiàng)目。及時(shí)分析“兩新”工程建設(shè)、農(nóng)民建房保障及管理工作上的問(wèn)題，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，協(xié)同相關(guān)部門(mén)，在完善村莊建設(shè)規(guī)劃、調(diào)整土地利用規(guī)劃、加強(qiáng)用地指標(biāo)保障、建立建房管理長(zhǎng)效機(jī)制等方面落實(shí)具體舉措，努力使農(nóng)民建房難問(wèn)題得到緩解，推動(dòng)形成合理保障、有序建房、依法管理的新機(jī)制。

二、堅(jiān)持規(guī)劃先行，切實(shí)落實(shí)農(nóng)民建房空間

1.通過(guò)土地規(guī)劃優(yōu)化，留足農(nóng)民建房用地空間

在土地利用規(guī)劃上，落實(shí)優(yōu)先滿(mǎn)足新農(nóng)村建設(shè)用地要求，謀劃和做好新社區(qū)用地規(guī)劃布局和局部調(diào)整。在2015年土地規(guī)劃調(diào)整中落實(shí)新農(nóng)村新增建設(shè)用地空間6830畝，在2016年永久基本農(nóng)田核減中安排新農(nóng)村及農(nóng)民建房用地核減8500畝，為農(nóng)民建房用地留足發(fā)展彈性空間。通過(guò)土地規(guī)劃年度調(diào)節(jié)實(shí)施方案、落實(shí)方案、修改方面編制，結(jié)合實(shí)際，逐年有序保障當(dāng)年度農(nóng)民建房新增用地規(guī)劃空間。2018年，平湖市將啟動(dòng)全市土地利用總體規(guī)劃修編，緩解當(dāng)前規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，充分考慮全市村莊布點(diǎn)現(xiàn)行啟動(dòng)規(guī)模和規(guī)劃新增用地需求、規(guī)劃期擬搬遷農(nóng)戶(hù)數(shù)、近三年農(nóng)民安置用地需求，全面統(tǒng)籌，重點(diǎn)保障農(nóng)民建房民生用地，對(duì)錯(cuò)位、錯(cuò)配、漏配的用地布局進(jìn)行優(yōu)化，建立空間調(diào)優(yōu)機(jī)制，分時(shí)序做好保障，確保到2020年前農(nóng)民建房用地空間充足、落地有序。

2.通過(guò)村土地規(guī)劃編制，探索農(nóng)民建房用地更大流量

緊抓政策機(jī)遇，積極探索，在有用地需求的村開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制，以編制村規(guī)劃為載體，在保護(hù)紅線(xiàn)、保護(hù)耕地的前提要求下，以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，探索通過(guò)對(duì)現(xiàn)有零散村莊點(diǎn)進(jìn)行整治，實(shí)現(xiàn)原有農(nóng)村宅基地用地總量減量，產(chǎn)生“流量”指標(biāo)優(yōu)先保障新農(nóng)村農(nóng)民建房用地，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。以全域土地整治為抓手，以村域整體為單元，將農(nóng)村建房，農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境綜合整治等各專(zhuān)項(xiàng)工作有機(jī)整合到土地整治平臺(tái)，從生產(chǎn)、生活和生態(tài)三方面優(yōu)化布局，通過(guò)規(guī)劃編制和實(shí)施，為新農(nóng)村集聚、農(nóng)民集中建房居住置換更多流量空間，進(jìn)一步促進(jìn)耕地集中連片、質(zhì)量提升以及農(nóng)村配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施完善。2017年，平湖市已經(jīng)編制完成了廣陳鎮(zhèn)三興村、港中村、前港村三個(gè)村土地利用規(guī)劃，并啟動(dòng)了曹橋街道三個(gè)村的村土地利用規(guī)劃。2018年，平湖市將結(jié)合上級(jí)釋放的最新政策紅利，充分調(diào)查摸底，按需按實(shí)際繼續(xù)在全市范圍內(nèi)開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制。

3.通過(guò)多規(guī)銜接，暢通農(nóng)民建房落地通道

落實(shí)土地利用總體規(guī)劃與村莊布點(diǎn)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接、精準(zhǔn)匹配，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等各類(lèi)規(guī)劃提前對(duì)接。按照“多規(guī)合一”要求，通過(guò)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)建立城鄉(xiāng)一體的資源配置、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展機(jī)制，暢通農(nóng)民建房規(guī)劃布點(diǎn)從藍(lán)圖到落地要素保障路徑。同時(shí)，積極對(duì)接，研究探索，結(jié)合當(dāng)前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大環(huán)境，從充分利用存量角度出發(fā)，爭(zhēng)取在政策范圍允許的條件下，增加保留特色村落規(guī)劃數(shù)量，進(jìn)一步充實(shí)優(yōu)化“1+X”布點(diǎn)規(guī)劃中的“X”，引導(dǎo)農(nóng)民建房形成更合理、更優(yōu)化的空間布局，為緩解農(nóng)民建房用地壓力找尋出路。

三、立足建房落地，加強(qiáng)用地指標(biāo)保障

一是做好調(diào)查摸底，及早啟動(dòng)工作。結(jié)合該市農(nóng)村土地整治規(guī)劃，及早部署開(kāi)展土地整治復(fù)墾和農(nóng)房搬遷集聚意愿調(diào)查。依托村級(jí)土地民主管理，會(huì)同鎮(zhèn)村干部，深入村組戶(hù)，采取多種形式，宣傳土地整治、搬遷集聚，面對(duì)面講解政策、調(diào)查摸底、進(jìn)行動(dòng)員，摸清農(nóng)民建房意愿情況，為下一步安排落實(shí)用地保障工作打下了基礎(chǔ)。

二是積極向上爭(zhēng)取，專(zhuān)項(xiàng)落實(shí)指標(biāo)。根據(jù)農(nóng)民要求和實(shí)際需要，通過(guò)建房專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)安排一點(diǎn)、土地整治復(fù)墾落實(shí)一點(diǎn)、存量建設(shè)用地調(diào)劑一點(diǎn)等辦法，保證農(nóng)民建房用地指標(biāo)。統(tǒng)籌用好農(nóng)民建房專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)，2017年年初省廳下達(dá)指標(biāo)農(nóng)民建房專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)新增建設(shè)用地138畝，平湖市全部用于安排農(nóng)民建房，并積極爭(zhēng)取省國(guó)土資源廳補(bǔ)助農(nóng)民建房指標(biāo)，全年通過(guò)計(jì)劃指標(biāo)累計(jì)報(bào)批農(nóng)民建房新增建設(shè)用地193.1畝，占全市年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量的13.55%。編制農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目16個(gè)，面積1735畝，其中用于農(nóng)民搬遷安置建房用地595畝。

三是依法依規(guī)推進(jìn)，有序引導(dǎo)落地。依托《平湖市農(nóng)民建房用地管理辦法》（市政府第57號(hào)令），以及鼓勵(lì)農(nóng)房改造集聚和農(nóng)村土地綜合整治的一系列政策措施，因地制宜，推進(jìn)農(nóng)房改造和集聚。第一，征遷集聚。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以及基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、重點(diǎn)工程建設(shè)中涉及的農(nóng)戶(hù)，按照征遷政策進(jìn)行集聚。第二，復(fù)墾搬遷。通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，出臺(tái)激勵(lì)政策，有序引導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)向“1+X”點(diǎn)集聚。第三，“n”點(diǎn)翻建。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，充分利用現(xiàn)有空間和土地，推進(jìn)自然村落保留點(diǎn)的農(nóng)房改造。第四，內(nèi)部調(diào)劑。對(duì)村集體存量宅基地，在村集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)、調(diào)劑。第五貨幣安置。探索宅基地退出機(jī)制，對(duì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)戶(hù)，自愿放棄宅基地的，由各鎮(zhèn)、街道制定標(biāo)準(zhǔn)，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、創(chuàng)新工作機(jī)制，加快農(nóng)村土地綜合整治

一是加大政策激勵(lì)力度。建立市土地整治專(zhuān)項(xiàng)資金，每年安排不少于1億元，專(zhuān)門(mén)用于整治復(fù)墾以獎(jiǎng)代補(bǔ)。對(duì)完成復(fù)墾驗(yàn)收的土地根據(jù)節(jié)地率給予累進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)。各鎮(zhèn)街道通過(guò)免收新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、給予宅基地占地補(bǔ)助、提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)等政策，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)搬遷的積極性。

二是探索復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)價(jià)值化。建立市復(fù)墾指標(biāo)交易平臺(tái)，允許土地綜合整治復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)在全市范圍內(nèi)有償調(diào)劑，指導(dǎo)價(jià)50萬(wàn)元/畝。開(kāi)展節(jié)余指標(biāo)“地票”質(zhì)押融資，農(nóng)業(yè)銀行1.4億元貸款項(xiàng)目已經(jīng)到位。建立農(nóng)房改造集聚市級(jí)融資平臺(tái)，拓寬融資渠道，做大資金盤(pán)子。

三是試點(diǎn)土地綜合整治新模式。繼續(xù)推進(jìn)新埭鎮(zhèn)興旺村整村整自然村落搬遷形式的土地綜合整治試點(diǎn)工作，實(shí)行搬遷農(nóng)戶(hù)、周轉(zhuǎn)指標(biāo)、項(xiàng)目資金“三封閉”管理，即對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)實(shí)行定點(diǎn)定位、實(shí)施整體搬遷，周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于搬遷安置和異地調(diào)劑，項(xiàng)目資金全部用于項(xiàng)目區(qū)拆舊復(fù)墾、新區(qū)建設(shè)和農(nóng)戶(hù)補(bǔ)助。同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地全域整治工作。

四是注重調(diào)動(dòng)村級(jí)組織實(shí)施項(xiàng)目積極性。改變過(guò)去以鎮(zhèn)街道為主體實(shí)施土地整治項(xiàng)目的模式，積極推行以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體實(shí)施項(xiàng)目。整治項(xiàng)目獲取的復(fù)墾指標(biāo)調(diào)劑交易等收益，全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，充分發(fā)揮村規(guī)民約的“自治”作用，調(diào)動(dòng)村級(jí)組織工作積極性。

五、完善制度規(guī)范，抓好農(nóng)民建房管理

一是加強(qiáng)建設(shè)管理。用地審批上，改革農(nóng)民建房審批制度，下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。建設(shè)管理上，嚴(yán)格執(zhí)行“四公開(kāi)、四到場(chǎng)”制度，未經(jīng)竣工驗(yàn)收不得辦理有關(guān)權(quán)證。日常監(jiān)管上，加強(qiáng)村鎮(zhèn)建筑工人業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建房施工人員必須持證上崗，確保農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量和安全。

二是再造管理流程。堅(jiān)持試點(diǎn)先行，在全市各村開(kāi)展村級(jí)土地民主管理工作，推廣擬訂《國(guó)土資源管理村規(guī)民約》，建立了永久基本農(nóng)田劃定、宅基地申請(qǐng)審批、耕地保護(hù)補(bǔ)償資金使用、耕地質(zhì)量建設(shè)安排、土地流轉(zhuǎn)發(fā)包等涉及土地管理事項(xiàng)的村民議事、民主決策制度。重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民建房審批管理流程進(jìn)行重新架構(gòu)，明確農(nóng)民建房由村民向村委會(huì)提出申請(qǐng)后，須經(jīng)過(guò)“村民委員會(huì)提議—村黨委審議—土地民主管理委員會(huì)商議—征求村監(jiān)事委員會(huì)建議—村民代表大會(huì)決議”等五個(gè)環(huán)節(jié)，村務(wù)公開(kāi)公示后再報(bào)鎮(zhèn)政府審批。

三是嚴(yán)格“兩違”管控。實(shí)行農(nóng)村“兩違”網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理，完善市鎮(zhèn)村三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，落實(shí)綜合執(zhí)法隊(duì)員聯(lián)村包戶(hù)巡查責(zé)任，嚴(yán)控原地翻建和“一戶(hù)兩宅”。同時(shí)，對(duì)泥木工加強(qiáng)管理，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)參與“兩違”，立即吊銷(xiāo)其執(zhí)照。

四是健全長(zhǎng)效機(jī)制。堅(jiān)持黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，實(shí)行“兩掛鉤”制度，將保障農(nóng)民建房與基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償、用地審批工作掛鉤，對(duì)農(nóng)民建房管理不到位或出現(xiàn)違法建房的，扣減直到停止發(fā)放基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金；土地違法案件未銷(xiāo)號(hào)結(jié)案的，暫停相關(guān)用地審批。強(qiáng)化村規(guī)民約，讓農(nóng)民建房管理更自覺(jué)、更規(guī)范、更有序。