國土資源行政應訴的七大技巧

□ 浙江省國土資源廳政策法規(guī)處 謝 偉

收到起訴狀后的舉證糾結，庭審中的唇槍舌劍……都需要國土人修煉行政應訴技巧，通盤考量、審時度勢，恰到好處地為國土資源政策和行政行為辯護。筆者結合多年實戰(zhàn)經驗就國土資源應訴技巧作一探討。

一、來案分析——確定應訴思路

收到行政訴訟案件后，經研讀、分析起訴狀和證據(jù)材料，即可分類確定應訴思路。

一是提出異議。主要針對重復起訴、管轄權、訴訟資格、審判程序等提出，下文會專門論述。

二是厘清訴訟請求。即在當事人訴訟請求不符合行政訴訟的規(guī)定，表現(xiàn)為不屬于行政爭議、無明確行政行為、行政行為眾多（常見于拆遷、采礦許可的多次延期中）、訴請不適當（如要求賠禮道歉等）、要求履責與不服行政行為糾纏不清、文句含義不清等，此時要與法院聯(lián)系先行讓原告明確，防范答非所問造成無效應訴。

三是答辯、舉證。此處又分為實體答辯和程序性答辯兩種。實體答辯按正常程序進行即可，程序性答辯（即案件有無超過訴訟期、有無利害關系、屬否訴訟范圍、實質爭議為何等）應當重點關注，因為只要答辯、舉證到位，事實清晰、法律明確的，法院可徑直裁判駁回起訴。

二、案件異議——排除無謂應訴

案件異議是極為重要的減少無謂訴訟、尋求適格法院的應訴技巧，在民、刑事訴訟中已經普遍應用，在行政訴訟中適用于下述情況。

（一）重復起訴（實為特殊的管轄權異議）

由于當事人就同一行政行為同時提起行政復議（國務院裁決）或行政訴訟，或在不同法院起訴時，或者已有同一訴訟標的裁判等（同一征收決定的同一地塊的不同當事人也可適用，此時也稱受生效裁判羈束），法院由于信息不對稱通知應訴的，要及時向后立案法院提出異議。

（二）管轄權異議

土地、礦產作為重要的不動產，因改變不動產權屬依法應當由不動產所在地管轄，此時若其他法院已經立案，即可提出異議。現(xiàn)今，征地審批、采、探礦權、不動產登記及權屬爭議等均有不動產所在地管轄的先例。至于土地出讓合同、征地補償協(xié)議、收回國有土地使用權、責令交出土地等，由于作出的行政機關所在地與不動產所在地重合，其不動產所在地管轄的屬性容易被淡化。但在目前浙江省高院推行異地管轄的情況下，不動產所在地法院與指定管轄的法院已經分離，此時行政行為可否隨之轉移管轄爭議很大。筆者認為不動產管轄具有優(yōu)于異地管轄（本質上屬于指定管轄的一種形式，不能取代不動產管轄）的效力，因此在應訴中一定要及時提出異議，防范異地管轄致裁判不利引發(fā)的國土資源失瀆職（國有資產流失）風險。

此外，個別當事人濫用訴權（多因征地拆遷糾紛引發(fā)）多地多次起訴，意圖從不同法院的裁判中得利的，法院系統(tǒng)正通過提請上級法院指定管轄來處理（實踐中，西湖法院多次將信息公開、查處違法類案件移送到不動產所在地管轄）。行政機關若掌握相關信息，應當及時提供給法院，推動其啟動指定管轄程序，從源頭上防范裁判沖突。

（三）訴訟資格異議

一是被告資格異議，這里有原告不清楚行政職責錯列被告的情形（如對礦山安全或環(huán)境污染不滿告國土資源部門），也有行政復議改變原行政行為（撤銷、責令、確認違法等）后仍列原機關為被告（此時最多是證人或第三人）等情形，由于被告需要擔負舉證和敗訴責任，因此若有誤一定要提出異議。二是第三人資格異議，一些法院為便于審理常將行政機關列為第三人，無形中增加了應訴負擔，此時要及時提出異議，甚至不出庭（除非有系列訴訟，一般不影響責任分擔）。此外還有原告、證人、庭審發(fā)言等資格和紀律異議等，多可在答辯或庭審環(huán)節(jié)處理，本文不作專題討論。

需要注意的是，在提出上述異議時，不必再就案件答辯、舉證，否則有些法院會徑直越過異議處理程序而開庭審理，那么就達不到異議的效果。

（四）審判程序異議

在辦理國土資源信息公開、土地登記或行政許可、行政復議不予受理等簡單案件時，為減輕應訴負擔——省卻舉證、答辯、文書往來等負擔，快審快判，國土資源部門可在答辯時一并提出適用簡易程序的意見，快速定紛止爭。

三、合理舉證——應訴的根基

案件審理要以事實為依據(jù)，而事實需要證據(jù)來呈現(xiàn)，因此舉證的充分性、準確性極為重要。行政訴訟中，行政機關承擔總體舉證責任，舉證不當將導致敗訴。常見舉證問題有三。

（一）舉證范圍

一是當原告與案涉行政行為無關、超出訴訟期限、不屬于訴訟范圍等時，被告當否就作出案涉行政行為的依據(jù)進行舉證這一問題。筆者以為，在與法院協(xié)調順暢有共識、且有同類判例的情況下，可以僅就已方主張舉證；但對新型疑難案件，則需要同時就行為證據(jù)舉證，以防法院不認定時承擔舉證不能之責任。二是同類案件的舉證要標準化（最好形成范本），不可因經辦人的更換（還要防范律師代理時為勝訴而過度舉證），各人自掃門前雪，舉證材料忽多忽少，影響行政誠信，不利于法院裁判。三要注意，作出行政行為的依據(jù)不等同于全部報批材料，因為有些材料可能因相互沖突或不真實等問題未被行政機關采信（可能也歸入了檔案），還有些行政行為并未依據(jù)報批材料，而是基于政策、法規(guī)的變化作出，比如不予受理、不予登記、暫緩登記、不予許可等否決類行政行為。四是因同期案件集中、應訴壓力大的，可以向法院申請延期舉證，但理由要充分、合理。

（二）搜證

行政訴訟期間，行政機關不得為證明行政行為的合法性而搜集證據(jù)。本文所指的搜證主要指程序性證據(jù)的搜集，包括受案范圍、訴訟期限、利害關系（該類證據(jù)不屬于作出原行政行為的證據(jù)而不受上述限制）。該類證據(jù)或應由原告舉證，或應由法院調查，只是行政機關具有較強的調查能力給予協(xié)助而已。需要注意的是，因省、市國土資源部門多通過下級國土資源部門搜證，所舉之證多為書證，主觀性較強，因此一定要從國土資源業(yè)務、生活常理、內在邏輯等方面嚴格審查其客觀性、真實性（庭審中切記帶好原件），防止因失真失實在質證中敗北。

（三）證人出庭

一是在重大爭議的案件中，可考慮請證人出庭，強化事實呈現(xiàn)，增強論辯的可信度；二是針對具有極強專業(yè)性的國土資源業(yè)務，可考慮請國土資源資深人士作為專家證人出庭，解答專業(yè)問題。

四、案件分析及文書準備

在應訴中，需要對案件分析，并據(jù)此制作應訴文書。就案件分析而言，一是研讀起訴狀，針對原告所提事實錯誤、起訴理由及法規(guī)政策適用等一一厘清、核實、分析，拆除未爆彈；二是理清涉案行政行為的審查要點（職權依據(jù)、行政主體、時限、條件、程序等）以及案件罩門（即致命點或缺陷，可能敗訴處），建立一整套辯護體系；三是查看同類案件常見問題、陷阱和法院生效判決（關鍵看法院基于同案同判原則在法律適用、證據(jù)審查、裁判考量〈行政實務及糾紛處理〉的整體把握），但有些因行政協(xié)調或法官個人因素所作的判決不具有參考價值。需要說明的是，上述所列是最為完整的案件分析流程，實踐中多數(shù)案件因案情簡單等無須如此大費周章。

應訴文書主要有答辯書和代理意見。答辯書針對行政行為合法性和原告起訴事由而作，需要事先提交給法院，供原告研讀，內容要求中規(guī)中矩，不可盡亮觀點（但行政行為完全正確且有理論、判例支撐，基于化解爭議、勸服原告等理由釋明者除外）。代理意見形式多樣，可以是成形的書面意見，也可以是口頭意見。它需要對庭審中可能出現(xiàn)的問題進行回應（好比電視劇的腳本、劇本），更重細節(jié)，更為精準，有強烈的辯論味；它是我方事實、觀點的匯集，以嚴密的攻防邏輯為支撐，是底牌，不輕易拿出來；它還要讓法官認可，讓對方服氣，因此在起草時需要設身處地換位思考，讓對方認識到無勝訴可能，還要盡量為其指引一條可行的救濟之路。

五、庭審應變——爭取勝訴的關鍵舞臺

行政訴訟厘清事實、化解爭議的關鍵舞臺是庭審（包括法庭調查和辯論兩大環(huán)節(jié)），原、被告雙方的訴求、事實與理由全在這兒呈現(xiàn)，充滿著智慧的交鋒和情商的過招。

（一）法庭調查，質證為王

法庭調查旨在查清案件事實，由于事實需要證據(jù)來呈現(xiàn)，所以在庭審中通過質證來查清事實。質證要點如下。

1.緊抓三性展開質證

緊緊圍繞證據(jù)的真實性（有原件，無反證）、合法性（取得方式）、相關性（與案件的直接關聯(lián)性）質證，尤其要緊盯錄音、錄像、照片的合法性（是否偷錄、偷拍獲得），相關性（拍攝地點、時間、專業(yè)度〈完整性、清晰度等〉、有無移花接木等）。

2.善借原告證據(jù)為我所用

許多原告為證明案件事實舉了征地、拆遷、信息公開、信訪、裁判文書等作為證據(jù)。研討這些材料有助于理清事實，甚至找到于已有利的證據(jù)。比如筆者在辦理金華、溫州等地訴訟案件中，當事人提交了幾十份承包權糾紛判決，經連夜比對裁判原文中的“雙方舉證、事實認定”部分，查得原告早已知道征地批文（在質證時要認可其真實性，且不同意原告自行撤回），起訴已經超期，最終法院采信后駁回原告起訴。

3.掌握質證節(jié)奏，防范原告意見先入為主

由于現(xiàn)今庭審質證與辯論環(huán)節(jié)大多合一進行，因此要及時發(fā)表對證據(jù)及衍發(fā)問題的辨論意見，在質證環(huán)節(jié)即勾畫出于我方有利的事實圖景。尤其在原告證據(jù)或意見眾多容易忘卻辯論意見，或者原告慷慨激昂將法庭轉為主場等情況下，要大膽抗議要求一證一質或分批質證，掌握質證環(huán)節(jié)的主動節(jié)奏，以免法庭對原告意見先入為主，導致庭審風向不利。

4.巧用延期質證

若原告證據(jù)提交晚（原告常在開庭當日，甚至在庭審中提交，打被告一個措手不及），且相關事實危及行政行為的事實根基及合法性的，可以時間不足為由申請延期開庭或者庭后質證。

（二）法庭辯論，以理制勝

事實與法律的結合是法庭辯論的核心技巧，而充分的庭前準備、不斷積累的訴訟經驗，更讓代理人能在庭審不同面向、不同問題、不同場景下作出機智、到位的回答，讓法官深以為然，最終贏得訴訟。法庭辯論要點如下。

1.辯法自如，隨機應變

庭審論辯方式主要有四種。一是一一回應，廓清迷霧。這是最常見的論辯方式，多用于行政行為無問題時，兵來將擋，層層剝筍，樸實無華卻所向披靡。二是與案件無涉，不予回應。該方式適用于當事人一再糾纏案外問題，死磕庭審時間，或法庭已反感時，如信息公開中講拆遷、許可等實體性問題。三是雷區(qū)行軍，如履薄冰。該方式多適用于行政行為問題較多（且輸不起時），險象環(huán)生、背水一戰(zhàn)時，對邏輯推理能力和應訴技巧要求極高，實戰(zhàn)中難得一遇。此時的每一次舉證、質證、辯論都要避開己方弱點，好比雷區(qū)行軍，如履薄冰、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，一步不慎就會觸雷身亡。四是出奇制勝，直搗黃龍。該方式適用于新型案件，或者有新事實、新法律、新理論和新判決時，原有辯論說理已顯多余，足以釜底抽薪、一擊制勝。

2.多重設防，百折不撓

辯論的聽眾，不僅僅有原告及其代理人（其中有法律功底深厚的律師、社會經驗豐富的老百姓、死纏爛打的訴訟老戶等），還有不同背景的法官（民、刑、行政背景，或者新、中、老資格法官）。零意外的庭審可以說是百里挑一，90%的庭審都會冒出新問題待你回應，若無法應對就得庭后說明或協(xié)調，既繁瑣耗時又拉長了戰(zhàn)線。因此庭審中，一定要對關鍵問題從多個角度（實踐做法、法律規(guī)定、政策要求、同案裁判等）做好辯論方案，以應對少則兩三回合多則數(shù)次庭審的法庭攻防，否則在庭上無言以對，在旁人看來就是你不占理，輸了。當然，在攻防中可以通過霰彈打靶、揚長避短、聲東擊西、適時示弱（故意聽不清、暫不回應）等方式暫時轉移話題，贏得思考時間；但也要逮住對方事實和法律錯誤等疏漏，在其庭審松懈、反應不及強勢出擊，壓制其氣焰。要做到上述攻防自如，進退有據(jù)，需要有百折不撓的戰(zhàn)斗精神和笑看風云的心理素質。

3.開宗明義，百姓語言

相對于國土資源工作的專業(yè)性和案件的復雜性，法官、原告、旁聽群眾往往是門外漢，要讓其聽懂并支持，一定要使用簡煉、概括、明確的百姓語言，一個字能說明白的絕不用兩個字。文字表述不清楚，就用表格、數(shù)字、比喻、類比、常識等說明，從而理清部門職責、法規(guī)的適用范圍、生效與否等，以及行政行為的性質、程序的強制性還是選擇性等。

最后，若在質證論辯中遺漏了事實或辯論意見，可以在最后陳述中簡要說明。

六、庭審筆記——案情備忘的百寶箱

為防止時間沖淡庭審記憶，有效銜接一審與二、再審的應訴策略，做好庭審筆記至關重要，正所謂好記性不如爛筆頭。庭審筆記的內容包括兩部分：一是庭審要點，如攻防問題及對策、未決問題、待補充材料或說明、不利問題等；二是庭審圖景，包括庭審戰(zhàn)術、意外與旁聽情況、首長出庭、原告或律師風格、法官審理思路與態(tài)度等，關涉案件的未來走向和最終結果。長遠來看，庭審筆記更是記錄庭審經驗教訓的第一手材料，是提升專業(yè)能力和嫻熟應訴技巧的私人特訓教材。

七、協(xié)調、會商——辦案標準與問題補救

在應訴中，往往會遇到三類問題：一是新類型案件審理思路；二是應訴程序性問題，如舉證范圍與自認、行政首長出庭、代理人資格、共同被告等問題；三是重大案件審理方向協(xié)調（此類協(xié)調要壓縮到最少，否則會耗損行政機關的公信力、權威和形象，等到真正大禍臨頭時就無人相救了）。上述問題，最好通過定期會商、上門對接、法院集中反饋等方式達到一致意見。特別要關注現(xiàn)今行政訴訟的異地管轄制度（往往是兩三年輪換一次管轄法院，此時更需要初次、其中、年度對接），否則若遇法院不解實情，就十分被動了。

最后，應訴技巧只是迫不得已而在庭審中用之，絕不能迷信于此而忽視依法行政，否則就是舍本逐末，最終得不償失。