寧波市江北區(qū)存量土地資源盤活實踐與探索

□ 寧波市國土資源局江北分局 何建軍

為破解土地“緊缺”和“沉睡”雙重魔咒，寧波市江北區(qū)大力推動“國土資源節(jié)約集約模范區(qū)”創(chuàng)建，盤活存量、挖掘潛力，實施差別化調(diào)控和多元化改造，努力為土地資源賦予更高效益的“二次生命”。近年來，全區(qū)累計完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)3069畝，盤活存量建設(shè)用地面積8340畝，消化批而未供土地面積11675畝。

一、充分認(rèn)識盤活存量土地資源的巨大潛力和重要意義

江北區(qū)歷年來經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展相對較緩，特別是區(qū)域調(diào)整后，行政區(qū)域是十個縣、市（區(qū)）最小的，后發(fā)優(yōu)勢逐漸減弱，經(jīng)濟發(fā)展和資源供給之間的矛盾愈加突出，土地供應(yīng)特別是產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)不足和“低、小、散”用地兩種現(xiàn)象長期并存。

2013年，老工業(yè)園區(qū)企業(yè)年畝均稅收僅為4-6萬元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工業(yè)小區(qū)和行政村的村級物業(yè)散布著大量的“低、小、散、污”企業(yè)，一方面是轉(zhuǎn)型升級急需的高端制造、高品質(zhì)城鄉(xiāng)建設(shè)項目用地需求旺盛；另一方面，低端、低品質(zhì)產(chǎn)業(yè)占據(jù)著大量的土地資源，粗放型發(fā)展的后果顯現(xiàn)無疑。而且，由于歷史上對新增土地的利用和供給缺乏全局性和科學(xué)性，造成了一批批而未供、供而未用、用而低效，甚至是閑置的土地項目。因此，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，節(jié)約集約土地，盤活存量用好增量迫在眉睫。2017年，寧波市國土資源局江北分局起草了《關(guān)于摸清家底，大力開展消化提升存量土地資源的建議》報告，專題向書記辦公會議作了匯報，引起了區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。領(lǐng)導(dǎo)在專報上重點批示，并在區(qū)委常委會擴大會議上將其作為一項重要內(nèi)容進(jìn)行了布置。由此，江北區(qū)掀起了一場以轉(zhuǎn)型升級為目的，以土地節(jié)約集約為理念，以盤活存量空間為載體的專項行動熱潮。

二、組織保障、政策支撐、壓實責(zé)任是推動存量土地盤活的重要因素

江北區(qū)成立了以區(qū)長為組長，副書記、常務(wù)區(qū)長、相關(guān)副區(qū)長為副組長，各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“空間資源利用提升專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組”和“工業(yè)用地盤活領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)發(fā)改局（重點辦），發(fā)改局長任主任，發(fā)改、經(jīng)信、國土分管同志任副主任，出臺了專項行動實施方案，明確了目標(biāo)，分解了任務(wù)，落實了責(zé)任并列入?yún)^(qū)委、區(qū)政府督查的重點內(nèi)容，每一位四套班子副區(qū)級以上領(lǐng)導(dǎo)都有包案和工作任務(wù)、完成時間節(jié)點，采用紅綠燈消號制度。隨著壓力的層層傳導(dǎo)，許多歷史遺留的疑難問題迎刃而解，各方積極性和攻堅克難意識被充分調(diào)動起來。存量土地盤活、批而未供土地處置從國土資源部門一家“自轉(zhuǎn)”變成了全區(qū)各部門聯(lián)動的“公轉(zhuǎn)”。

為了配合區(qū)委、區(qū)政府專項行動的深入推進(jìn)，針對存量土地來源不同，形式多樣，成因復(fù)雜的實際情況，寧波市國土資源局江北分局根據(jù)省市文件精神，結(jié)合江北區(qū)實際，擬定出臺了《關(guān)于加快盤活存量建設(shè)用地的若干意見》《江北區(qū)盤活低效閑置工業(yè)用地實施方案》《江北區(qū)空間資源利用提升實施方案》《關(guān)于強化未盡利用土地管理的通知》等，并且提議建立工業(yè)企業(yè)分類綜合評價體系，深化“畝產(chǎn)論英雄”改革措施，促進(jìn)設(shè)立低效企業(yè)用地倒逼機制和獎懲體制，大力宣傳和運用寧波市土地二級市場試點政策和各項措施，為推進(jìn)存量土地盤活工作提供了強有力保障。

三、注重方法，著眼創(chuàng)新是推動存量土地盤活的重要手段

（一）做到有的放矢

利用長期積累的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，搭建大數(shù)據(jù)管理平臺，先后構(gòu)建“批而未供”“供而未用”“低效用地”“拆后待用”四大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了每塊土地的位置、現(xiàn)狀、規(guī)劃的“圖數(shù)結(jié)合”，實時動態(tài)掌握全區(qū)存量“四塊地”利用情況，為精細(xì)化管理提供了依據(jù)，并且與城管、規(guī)劃等部門共享成果，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和各用地主體加強互動，存量土地消納速度明顯加快。2017年助力江北區(qū)盤活閑置廠房17.4萬平方米，低效樓宇8.2萬平方米。

（二）做好層層推進(jìn)

采用消化清理一批、限期開工一批、破難推進(jìn)一批、整規(guī)提升一批“五個一批”形式，層層推進(jìn)存量土地和資源空間的利用和提升。對不符合現(xiàn)行規(guī)劃、布局散亂、利用粗放，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地，通過協(xié)商收回，協(xié)議置換和收購儲備等方式實行再開發(fā)，同時鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)通過并購、轉(zhuǎn)讓、租賃等形式予以盤活。近年來，已對543畝工業(yè)用地進(jìn)行了置換回購，引進(jìn)了優(yōu)質(zhì)項目。對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等較容易引起批而不供、供而不用的項目進(jìn)行分析評估，積極協(xié)調(diào)財政、發(fā)改等部門解決資金和政策難題，督促各用地主體加快供地節(jié)奏。今年以來，已消化批而未供土地416畝。對企業(yè)土地利用率不高，密度較低的情況，鼓勵企業(yè)向天上要高度，向地面要密度，向地下要深度，通過改造多層廠房、開發(fā)地下空間、置換廠房空地等形式提高土地資源利用效率。

（三）做深探索創(chuàng)新

存量土地資源盤活需要系統(tǒng)謀劃，超前探索，務(wù)實操作，抓住主要矛盾，針對存量土地資源和空間可挖掘潛力最大的村級集體建設(shè)用地和低效工業(yè)用地兩大板塊，進(jìn)行了重點探索和實踐。

村級集體建設(shè)用地盤活方法目前主要有兩種。一種是村集體經(jīng)濟組織自行對村莊內(nèi)違規(guī)搭建和臟亂差物業(yè)進(jìn)行集中整治，然后把整合出來的土地和房屋導(dǎo)入清潔、符合發(fā)展方向的各類產(chǎn)業(yè)，起到農(nóng)民增收、農(nóng)村增效、環(huán)境增優(yōu)的積極作用?，F(xiàn)階段，莊橋街道洪家村正在以這種方式開展試點和探索，下一步待條件成熟，將積極推廣。另一種是外來資本對街道（鎮(zhèn)）統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的耕地進(jìn)行整體承租，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)。同時，以自然村為單位，對承租農(nóng)民的多余房屋進(jìn)行修繕改造，使農(nóng)田風(fēng)貌與古色古香村落相得益彰，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游的深度融合。例如，甬江街道畈里塘村用這種方式引入了寧波旅游前三的達(dá)人旅業(yè)，效果十分顯著。

低效工業(yè)用地盤活主要是建立準(zhǔn)入評估機制和企業(yè)分類綜合評價，實行資源差別化優(yōu)化配置，通過對不同等級企業(yè)在用電、用水、用地、排污、信貸等方面采取差別化懲治和獎勵政策，倒逼企業(yè)優(yōu)勝劣汰。以江北工業(yè)園區(qū)為試點，開展工業(yè)用地二次開發(fā)，促使優(yōu)質(zhì)企業(yè)不斷發(fā)展，低小散企業(yè)逐步淘汰，建成一批都市工業(yè)樓宇群，土地資源空間得到轉(zhuǎn)換提升。例如，柯力物聯(lián)網(wǎng)大廈擬拆除原4000平方米廠房，新建20層工業(yè)樓宇。天榮薄板區(qū)塊將通過落后產(chǎn)能淘汰和四無問題企業(yè)清退，“騰籠換鳥”成功引入萬科智能裝備，將新建三幢10層工業(yè)樓宇，新增計容面積20萬平方米，亞虎企業(yè)在原廠區(qū)綠地上新建15層創(chuàng)業(yè)孵化園研發(fā)車間，容積率從0.86提升至1.7。

通過頂層設(shè)計明方向，上下聯(lián)動強合力，江北區(qū)盤活存量用地取得了較為理想的成績，然而集約節(jié)約，高效利用土地永遠(yuǎn)在路上。下一步，寧波市國土資源局江北分局將以創(chuàng)建集約節(jié)約示范區(qū)為契機，牢固樹立存量優(yōu)先的用地理念，摸清家底、落實保障、扎實推進(jìn)，為江北發(fā)展不斷注入新的內(nèi)涵和活力。