以全域土地綜合整治為抓手留住“田園松陽”最美風(fēng)光

□ 松陽縣國土資源局 項柳洲 林榮華 葉 斌

松陽縣地處浙江省西南山區(qū)，甌江上游，建縣于東漢建安四年（公元199年），是麗水市最早的建置縣，是浙江省首批歷史文化名城，素有“桃花源”美譽。境內(nèi)至今仍保留著一百多座格局完整的傳統(tǒng)村落，是華東地區(qū)數(shù)量最多、保存最完好的地方，高山階梯式、平谷式、傍水式和客家古村落在松陽的山水間交相輝映，被《中國國家地理》雜志譽為“最后的江南秘境”。

近年來，松陽縣委、縣政府把全域土地綜合整治和古村落保護發(fā)展擺在踐行“綠水青山就是金山銀山”的戰(zhàn)略全局來推進，縣委王峻書記站在“創(chuàng)建創(chuàng)新區(qū)、建設(shè)大花園”的高度，作出“文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”的精準定位，將松陽縣的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，努力實現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展、農(nóng)村換新貌”多方共贏，讓松陽人民“看得見青山綠水、記得住鄉(xiāng)愁”。

全域土地綜合整治是一項系統(tǒng)工程，牽涉面廣而深。推進全域土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強耕地保護、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項創(chuàng)新之舉，也是構(gòu)建“山水林田湖生態(tài)共同體”的重要一環(huán)，對松陽這樣突出田園風(fēng)光、打造“全域旅游”的縣城來說尤為如此。近5年來（2013—2017年），松陽縣統(tǒng)籌謀劃，分類施策，通過墾造耕地新增耕地面積13942畝，累計建成高標(biāo)準基本農(nóng)田10.3萬畝，實施農(nóng)村土地綜合整治項目39個，完成宅基地復(fù)墾面積1053畝，產(chǎn)生增減掛鉤指標(biāo)635.7畝。到2017年底，全縣耕地面積28.09萬畝、基本農(nóng)田保護面積22.1萬畝、標(biāo)準農(nóng)田面積11.29萬畝，農(nóng)保率達77.8%。在全域整治過程中，松陽縣深謀遠慮，想盡一切辦法留住傳統(tǒng)古村落這一寶貴資源，讓松陽人民有根可尋。目前，全縣累計71個村落列入中國傳統(tǒng)村落名錄，總量位居全國第二，華東地區(qū)第一，成為全國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展示范縣、全國傳統(tǒng)村落保護利用試驗區(qū)、全國“拯救老屋行動”整縣推進試點縣。

一、堅持規(guī)劃先行，突出“多規(guī)合一”

全域土地綜合整治依據(jù)“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”原則，明確提出以土地利用總體規(guī)劃為底盤的“多規(guī)合一”。注重發(fā)揮各部門的整合功能，建立項目實施建設(shè)聯(lián)動機制，打造項目區(qū)完整的內(nèi)部聯(lián)動系統(tǒng)，實行統(tǒng)一規(guī)劃，把土地的利用、景觀的塑造與功能的交叉等不同目標(biāo)訴求整合為一個整體的規(guī)劃方案。同時，將傳統(tǒng)村落保護“活態(tài)保護、有機發(fā)展”的理念貫穿全域土地整治項目規(guī)劃設(shè)計全過程，注重對生態(tài)格局和歷史文化價值較高的區(qū)域進行特殊保護。編制《松陽縣傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展總體規(guī)劃》，把田園、山水、村落作為一個有機整體來規(guī)劃、保護和建設(shè)，最大程度保護好自然生態(tài)底本和田園鄉(xiāng)村風(fēng)味。開展傳統(tǒng)村落串點連線成片保護發(fā)展和主題化旅游線路規(guī)劃研究，編制完成8個中國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展詳細規(guī)劃。

二、堅持政策創(chuàng)新，突出“多點開花”

根據(jù)松陽自身實際，統(tǒng)籌利用墾造耕地、農(nóng)村土地綜合整治、低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用等多種政策平臺，在確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、建設(shè)用地規(guī)模不增加的前提下，做到“該拆的拆到位、該整的整徹底”。同時，通過以獎代補等各種激勵舉措激發(fā)各單位和業(yè)主投身全域土地綜合整治的積極性。2013年以來，先后出臺《松陽縣墾造水田實施辦法》《松陽縣“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升實施辦法》《松陽縣農(nóng)村土地綜合整治實施意見》《松陽縣建設(shè)用地占用耕地耕作土剝離再利用工作實施辦法》，成功構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的管護格局。以打造“古村落藝術(shù)創(chuàng)作勝地、民俗體驗勝地、文化創(chuàng)作勝地”為目標(biāo)，制定出臺《關(guān)于加強歷史文化村落保護利用 打造“松陽古村落”品牌的實施意見》《關(guān)于開展傳統(tǒng)民居改造利用工作的實施意見》，著力推動一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展。探索形成獨具松陽特色的鄉(xiāng)村旅游“征用+掛牌”“征購+轉(zhuǎn)移”“收儲+掛牌”“收回+租賃”“審批+修改”5種供地模式，為打通“兩山”轉(zhuǎn)換通道提供了具體的松陽實踐。

三、堅持指標(biāo)統(tǒng)籌，突出農(nóng)民權(quán)益

傳統(tǒng)村落保護村的許多老房子不能拆除，復(fù)墾指標(biāo)拿不出，但農(nóng)村村民建新房的意愿又相當(dāng)強烈，這就產(chǎn)生了矛盾。為切實維護農(nóng)民權(quán)益，保障傳統(tǒng)村農(nóng)民的建房需求，松陽縣按照“宜保則保、宜建則建”的原則，深度結(jié)合農(nóng)村土地整治、地質(zhì)災(zāi)害搬遷治理、下山脫貧等政策平臺，有效破解“保護與保障”的兩難境地。5年來，松陽縣已專門針對傳統(tǒng)村落保護村下達了75畝農(nóng)民建房用地指標(biāo)，既滿足了被保護村農(nóng)民改善住房條件的強烈愿望，也使松陽祖祖輩輩創(chuàng)造的寶貴財富得到有效保護，豐富的歷史文化得以延續(xù)和發(fā)揚。

四、堅持示范引領(lǐng)，突出精品打造

為選準選好全域土地整治突破口，進行了全縣調(diào)研摸底，最終選擇村兩委班子戰(zhàn)斗力強、村民改造呼聲高的象溪鎮(zhèn)象溪一村作為首個示范項目，通過示范引領(lǐng)，以點帶面，逐步在其他有條件的區(qū)域推廣。2010年，該村被列為農(nóng)村土地整治省級示范村。在土地整治規(guī)劃過程中，注重與原生態(tài)的自然景觀格局相輝映，整合了農(nóng)村污水治理、水毀工程修復(fù)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等項目資源，建成石門廣場、農(nóng)耕展示館、高氏宗祠等文化景觀，并融入了露天鄉(xiāng)村大舞臺、旅游集散中心等元素。通過全域土地綜合整治，象溪一村盤活建設(shè)用地53.40畝，結(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)25.20畝。整治后的象溪一村還被評為國家級AAA景區(qū)，平均每年接待省內(nèi)外游客近15萬人。

五、堅持聯(lián)動發(fā)展，突出文化傳承

松陽縣全域土地綜合整治在生態(tài)文明大背景下，為保護和恢復(fù)“天人合一”的村落形態(tài)，加強村落的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的整體保護，核心區(qū)嚴控建新房，外圍區(qū)域建房注重建筑布局、高度、風(fēng)格、色調(diào)上與村莊傳統(tǒng)風(fēng)格相協(xié)調(diào)。制定詳細的補助標(biāo)準，達到改造標(biāo)準的，按建筑面積分別給予每平方米180元、120元和80元的補助。此外，發(fā)展民宿業(yè)另有相應(yīng)的補助政策，吸引了江蘇、上海等一大批有文化知覺的工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，參與鄉(xiāng)村建設(shè)。目前全縣已有24村176戶實施了民居改造。同時，加強村落自然生態(tài)環(huán)境的保護提升，著眼于優(yōu)化“山水－田園－村落”和諧美的格局，以“最少、最自然、最不經(jīng)意的人工干預(yù)”原則，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，美化農(nóng)田生態(tài)景觀。對生態(tài)濕地、古樹名木進行全面普查、掛牌保護，對村莊周圍的林相進行改造提升，對村莊水系、水口和有保護價值的水利設(shè)施進行保護和提升，開展標(biāo)志性入口、街區(qū)景觀建設(shè)，實現(xiàn)村落保護規(guī)范化、人居環(huán)境品質(zhì)化和整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)化。對現(xiàn)存具有較高保護價值、鮮明時代印記及顯著地域特色的歷史文化建筑，本著“保護為主、精修為旨、藝術(shù)為重、和諧為本”原則進行保護修繕，使之成為“風(fēng)貌完整、舒適宜居、富有活力、人文和諧”的美麗鄉(xiāng)村，為全國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展工作起到積極的示范作用。

六、堅持適度開發(fā)，突出活態(tài)保護

“八山一水一分田”的松陽，耕地資源尤其是優(yōu)質(zhì)耕地非常有限。在全域土地整治過程中，松陽縣堅持“耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高”的原則，統(tǒng)籌抓好耕地占補平衡，凡是墾造耕地項目嚴格禁止在坡度25度以上林地、河道兩岸、國省道15米以內(nèi)、有古樹或名貴樹種分布等“十個范圍”內(nèi)立項，項目驗收時嚴把質(zhì)量關(guān)，實行按質(zhì)論價，質(zhì)量好就多給錢。同時，采取后續(xù)耕種水稻、茶葉等農(nóng)作物分類別補貼的激勵機制，強化事前、事中、事后全程監(jiān)管，有效避免“邊開墾、邊拋荒”現(xiàn)象發(fā)生。除山水林田之外，松陽縣對傳統(tǒng)村落的保護也獨具一格，突出傳統(tǒng)村落“活態(tài)”保護，而非“標(biāo)本式”保護。松陽縣根據(jù)各村實際，分別在望松街道吳弄村、竹源鄉(xiāng)橫崗村、三都鄉(xiāng)楊家堂村等傳統(tǒng)村落探索出合作共贏型、置換收購保護型、租賃使用型、政府經(jīng)租型、政府征收出讓型、房屋產(chǎn)權(quán)買斷型、聘請原住戶參與保護型7種傳統(tǒng)村落民居產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式，形成“游客—原住民融合共生”“開發(fā)商—原住民融合共生”的發(fā)展模式。利用是手段，保護是根本，因此，在利用發(fā)展上，松陽既注重保護傳統(tǒng)村落完整的風(fēng)貌格局，又保護鄉(xiāng)土建筑，更傳承鄉(xiāng)土民俗文化等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，堅持發(fā)展小眾化的“文化旅游”“深度旅游”，不讓旅游庸俗化和膚淺化。

松陽最大的資本和發(fā)展優(yōu)勢是生態(tài)，如今已推出了8條鄉(xiāng)村旅游精品路線，建成了“過云山居”“云上平田”“云端密境”等一批業(yè)界“現(xiàn)象級”民宿，全縣2017年接待游客超過400萬人次，旅游收入達28.67億元，成為全國最佳養(yǎng)生休閑旅游名縣、古村旅游目的地、省旅游發(fā)展十佳縣，生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢逐步初顯。今后，松陽縣始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的戰(zhàn)略布局，按照全域旅游的發(fā)展模式，以全域土地綜合整治為抓手，把松陽作為一個大景區(qū)建設(shè)，做到系統(tǒng)保護，慎拆慎建，把原生態(tài)的田園風(fēng)光，原滋原味的田園鄉(xiāng)村風(fēng)情，古樸滄桑的歷史感留下來，建設(shè)好。