精準(zhǔn)執(zhí)法 綜合施策編制嚴(yán)打土地違法行為的“天羅地網(wǎng)”

□ 嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

2011年12月29日，嘉興市秀洲區(qū)洪合鎮(zhèn)國土資源所監(jiān)察中隊(duì)隊(duì)員進(jìn)行日常土地巡查，發(fā)現(xiàn)有農(nóng)戶在農(nóng)田里打地基，隊(duì)員上前詢問，農(nóng)戶回答是造樓房，并稱已經(jīng)審批過了。執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)即運(yùn)用手中的GPS設(shè)備，在建造現(xiàn)場走了一圈采集數(shù)據(jù)，并在隨帶的筆記本電腦中新建了一塊巡查圖斑。經(jīng)過系統(tǒng)分析顯示，該塊圖斑屬于基本農(nóng)田，不符合土地利用總體規(guī)劃。謊言不攻自破。這是秀洲區(qū)執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)借助于GPS、GIS信息系統(tǒng)，制止違法用地行為的一個(gè)例子，該系統(tǒng)在提高土地執(zhí)法精準(zhǔn)度上發(fā)揮了獨(dú)特的優(yōu)勢。除了土地執(zhí)法巡查，嘉興市秀洲區(qū)還依靠衛(wèi)片執(zhí)法、村級(jí)土地網(wǎng)格員、群眾舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)違法線索的“千里眼”，編制了一張嚴(yán)打土地違法行為的“天羅地網(wǎng)”。

一、嘉興市秀洲區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察形勢分析

（一）主要違法來源

1.地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引起的違法用地

近年來，秀洲區(qū)特色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，如：北片（王江涇鎮(zhèn)、油車港鎮(zhèn)）紡織業(yè)、南片（王店鎮(zhèn)）小家電產(chǎn)業(yè)、西南片（洪合鎮(zhèn)）羊毛衫市場、西片（新塍鎮(zhèn)）設(shè)施農(nóng)業(yè)。但是，工業(yè)廠房、出租房、魚塘農(nóng)莊、禽畜棚等違法用地現(xiàn)象隨之不斷涌現(xiàn)，由此帶來浪費(fèi)土地資源、環(huán)境污染、公共安全、鄰里糾紛等一系列問題。

2. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起的違法用地

秀洲區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地量大，特別是國家級(jí)、省市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目較多，造成土地空間、指標(biāo)緊張，加上補(bǔ)充耕地后備資源較少，耕地占補(bǔ)平衡矛盾突出。由此導(dǎo)致了一些地方政府主導(dǎo)的用地項(xiàng)目如道路、新農(nóng)村社區(qū)、污水處理站、水工建筑，因發(fā)展急需而擅自開工建設(shè)，造成未報(bào)即用、邊報(bào)邊用的現(xiàn)象。

3.農(nóng)村私人建房引起的違法用地

經(jīng)摸底調(diào)查，秀洲區(qū)現(xiàn)有農(nóng)房大多建于1990年前后，60%左右的農(nóng)村住宅已有25年左右的“房齡”。另外，受交通、住宅面積等影響，子女結(jié)婚、分戶等剛性需求，農(nóng)村世居住戶改（擴(kuò)、重）建住宅用房的愿望強(qiáng)烈。但是，由于秀洲區(qū)規(guī)劃控制，特別是1+X規(guī)劃（村莊布點(diǎn)規(guī)劃）編制緩慢、多變，導(dǎo)致部分農(nóng)戶未經(jīng)依法審批非法占地建房。

（二）特點(diǎn)分析

1.總體向好，衛(wèi)片檢查發(fā)現(xiàn)違法用地逐年下降

從2007年起，秀洲區(qū)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，每年開展土地執(zhí)法檢查。2007-2017年，在長達(dá)十一個(gè)年度的衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，秀洲區(qū)的違法用地?cái)?shù)量總體可控，并呈現(xiàn)新增違法用地、違法耕占比逐年下降的良好趨勢。通過土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制、“兩網(wǎng)化”巡查機(jī)制、“裁執(zhí)分離”、綜合執(zhí)法改革等一系列體制、機(jī)制的創(chuàng)新，有效扼制了違法用地行為，提高了違法用地處置率，提升了執(zhí)法效能。2015-2017年，秀洲區(qū)連續(xù)三年土地衛(wèi)片檢查耕占比控制在2%以內(nèi)，個(gè)體工礦類違法用地基本消除。

2.土地違法重點(diǎn)領(lǐng)域易發(fā)高發(fā)，執(zhí)法形勢仍然嚴(yán)峻

目前秀洲區(qū)的土地違法重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)生在：農(nóng)民建房、政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施。主要有兩方面原因。一是基層依法用地意識(shí)淡薄。村經(jīng)濟(jì)合作社或村民委員會(huì)干部礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面，對(duì)本村村民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地建房的行為不制止、不匯報(bào)，導(dǎo)致農(nóng)民私人建房違法用地沒有遏制在源頭。二是保障用地與保護(hù)耕地矛盾突出，耕地占補(bǔ)平衡矛盾突出。政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違法用地多發(fā)易發(fā)，有新農(nóng)村社區(qū)、污水（垃圾）處理站、水工建筑等民生工程，也有高速公路、航道、特高壓等重點(diǎn)工程。

3.違法用地整改執(zhí)行到位率低，拆違控違壓力巨大

在實(shí)踐操作中，行政機(jī)關(guān)（改革前為國土資源部門，改革后為綜合行政執(zhí)法部門）對(duì)違法用地案件依法查處后，當(dāng)事人不履行拆除決定的，經(jīng)人民法院司法裁定，由屬地政府（鎮(zhèn)政府、街道辦事處）執(zhí)行，由于拆違涉及違法當(dāng)事人的切身利益，同時(shí)兼顧到社會(huì)維穩(wěn)壓力，所以屬地政府對(duì)既成事實(shí)的違法用地（建筑）的拆除執(zhí)行到位率較低。

▲ 執(zhí)法隊(duì)員整改違法用地

二、嘉興市秀洲區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展歷程

近年來，嘉興市秀洲區(qū)積極開展新時(shí)期土地執(zhí)法監(jiān)察體制、機(jī)制創(chuàng)新工作，努力促進(jìn)土地執(zhí)法監(jiān)察工作方式的轉(zhuǎn)變，可以劃分為起步階段、發(fā)展階段、提升階段三個(gè)階段。

（一）起步階段：2007年建立土地執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制

繼2003年治理整頓土地市場秩序后，2007年秀洲區(qū)開展了土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”，集中清理2005年1月1日以來“以租代征”、未批先用等違規(guī)行為，共清理出2件。2008年秀洲區(qū)委發(fā)文，集中清理整治違法用地和違法建筑（簡稱“兩違”），規(guī)范土地管理和建設(shè)秩序，通過分類處理，有效控制了新增“兩違”。2011年秀洲區(qū)委辦公室發(fā)文，建立完善發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、建設(shè)、國土、房管、執(zhí)法、交通、水利、公安、環(huán)保、工商、農(nóng)經(jīng)、供電、供水、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）等單位各司其職、共同配合的土地執(zhí)法監(jiān)察長效管理機(jī)制。

通過各鎮(zhèn)、街道和職能部門的協(xié)作，切實(shí)肩負(fù)起各自的監(jiān)督管理責(zé)任，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入、規(guī)范行政許可（確認(rèn)）。2011-2012年連續(xù)兩年，秀洲區(qū)被市政府評(píng)為土地執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)先進(jìn)單位。

（二）發(fā)展階段：2011年建立“網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化”制止查處機(jī)制

2011年，嘉興市政府發(fā)文，對(duì)違法用地和違法建設(shè)制止和查處工作實(shí)行網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化管理（簡稱“兩網(wǎng)化”）?！熬W(wǎng)格化”指的是根據(jù)行政區(qū)域、交通、河流和村莊坐落位置，將鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)劃分為若干個(gè)“兩違”建設(shè)防控和拆除的基本單元網(wǎng)格?！熬W(wǎng)絡(luò)化”指的是通過打造數(shù)字基礎(chǔ)平臺(tái)，改進(jìn)傳統(tǒng)的巡查管理方式，配備專業(yè)的GPS信息系統(tǒng)技術(shù)，“兩違”監(jiān)管信息通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)溝通。2012年，作為嘉興市“兩網(wǎng)化”建設(shè)試點(diǎn)區(qū)，秀洲區(qū)率先開展土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，通過招人馬、建隊(duì)伍、購設(shè)備，劃網(wǎng)格、設(shè)網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用科技信息手段，開展“數(shù)字執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法、高效執(zhí)法”，創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)管新機(jī)制，開創(chuàng)土地執(zhí)法新格局。

通過土地執(zhí)法“兩網(wǎng)化”建設(shè)，做到對(duì)違法用地“發(fā)現(xiàn)在初始、遏制在萌芽”，落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作要求。秀洲區(qū)“兩網(wǎng)化”工作持續(xù)走在全市前列。

（三）提升階段：2014年實(shí)行國土資源領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革

2014年8月，根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于在嘉興市、舟山市全面開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦函〔2014〕35號(hào)）的要求，嘉興市在全市范圍內(nèi)開展了以整合執(zhí)法主體、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、推動(dòng)執(zhí)法重心下移為重點(diǎn)的綜合執(zhí)法改革。秀洲區(qū)積極響應(yīng)改革，按照要求將國土資源領(lǐng)域的4大類18項(xiàng)行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法部門。改革前，采取的是以區(qū)監(jiān)察大隊(duì)和基層國土資源所為主體承擔(dān)違法用地巡查、制止職能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量開展后期處置工作的傳統(tǒng)巡查模式。改革后，將單一土地巡查模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合巡查模式，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地巡查、制止和違法用地案件查處工作。

通過綜合執(zhí)法改革，集中了執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)了基層管理能力，有效整合了管理、執(zhí)法和服務(wù)資源，提高了行政執(zhí)法效率，解決了以往多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、相互推諉的問題，提高了違法用地的處置到位率。

三、嘉興市秀洲區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察工作情況

堅(jiān)持“預(yù)防為主，預(yù)防與查處相結(jié)合”的原則，對(duì)違法用地早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置，講究方式方法，綜合運(yùn)用行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段，多管齊下，合力推進(jìn)土地執(zhí)法監(jiān)察工作。

（一）行政手段

以問題為導(dǎo)向，以“三改一拆”、無違建區(qū)（鎮(zhèn)）創(chuàng)建、“亮劍”行動(dòng)為工作中心，開展一系列違法用地集中整治行動(dòng)，規(guī)范各項(xiàng)用地行為。一是規(guī)范工業(yè)用地。針對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引起的違法用地，開展“低散弱”企業(yè)（作坊）整治、散戶噴水織機(jī)“清零”（提升）整治、印染（涂層）行業(yè)整治、?；沸袠I(yè)整治等專項(xiàng)行動(dòng)，出臺(tái)工業(yè)企業(yè)績效綜合評(píng)價(jià)辦法，在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)用地。二是規(guī)范禽畜養(yǎng)殖用地和設(shè)施農(nóng)用地。開展禽畜養(yǎng)殖用地集中清理整治、設(shè)施農(nóng)用地集中整治等行動(dòng)，出臺(tái)設(shè)施農(nóng)用地管理實(shí)施細(xì)則、設(shè)施農(nóng)用地管理備案辦法，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖用地和設(shè)施農(nóng)用地。三是規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。開展“一戶多宅”整治、臨時(shí)用地（農(nóng)戶附屬用房）整治、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等行動(dòng)，出臺(tái)農(nóng)村居民建房管理辦法、“美麗鄉(xiāng)村”考核辦法，做到“戶有所居、安排計(jì)劃、有序建房”，優(yōu)先保障“無房戶、危房戶”。

（二）法律手段

敢于動(dòng)真格，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各類土地違法行為，樹立土地執(zhí)法的權(quán)威性，通過依法查違拆違，拆出公平正義，拆出風(fēng)清氣正。依照法律、法規(guī)、規(guī)章和省、市規(guī)范性文件，嚴(yán)格把握行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，堅(jiān)持過罰相當(dāng)、程序正當(dāng)?shù)脑瓌t。土地違法行為的法律制裁有三個(gè)層次。一是不予處罰。同時(shí)滿足情節(jié)輕微、自行糾正、無危害后果。對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行批評(píng)、教育。二是給予行政處罰。2014年綜合行政執(zhí)法改革后，劃轉(zhuǎn)的4大類18項(xiàng)行政處罰權(quán)力由綜合執(zhí)法部門實(shí)施。三是追究刑事責(zé)任。達(dá)到刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的，可以同時(shí)追究行政責(zé)任與刑事責(zé)任，但不能以行政責(zé)任代替刑事責(zé)任。行政責(zé)任與刑事責(zé)任同時(shí)追究的，行政處罰中的罰款可以折抵刑罰罰金。秀洲區(qū)歷史上首例土地犯罪案件發(fā)生在2011年，以“非法占用農(nóng)用地罪”進(jìn)行審判。通過對(duì)違法行為的法律制裁，嚴(yán)打土地違法行為，給違法當(dāng)事人極大的震撼，同時(shí)積極開展法律宣傳，取得了良好的執(zhí)法效果。

（三）經(jīng)濟(jì)手段

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，將村級(jí)土地網(wǎng)格員、土地巡查員、廣大群眾的“千里眼”變得更為鋒利，練就一雙發(fā)現(xiàn)違法用地的“火眼金睛”。一是建立耕地（基本農(nóng)田）保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)村級(jí)土地民主管理，積極發(fā)揮土地所有者對(duì)保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性，使其從保護(hù)耕地中獲得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：耕地（含永久基本農(nóng)田）為100元/畝，永久基本農(nóng)田示范區(qū)增加30元/畝。發(fā)展林果業(yè)的耕地按50%發(fā)放。二是建立網(wǎng)格化土地巡查責(zé)任及考核制度。制定“發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告、協(xié)助整改”的標(biāo)準(zhǔn)，使其量化評(píng)分。考核分?jǐn)?shù)與隊(duì)員的獎(jiǎng)金（外勤補(bǔ)貼）相掛鉤，以此激發(fā)隊(duì)員的工作積極性，提高工作效能。三是建立違法用地線索有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。秀洲區(qū)在2008年起開展的集中清理“兩違”行動(dòng)，在2013年起開展的“三改一拆”行動(dòng)，以及在2014年起開展的“一戶多宅”整治行動(dòng)，均向社會(huì)公布群眾舉報(bào)電話，經(jīng)過調(diào)查舉報(bào)屬實(shí)的，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，在全社會(huì)營造依法用地管地的良好氛圍。

四、編制嚴(yán)打土地違法行為的“天羅地網(wǎng)”

（一）“天眼”

“天眼”主要指衛(wèi)星遙感技術(shù)。秀洲區(qū)認(rèn)真開展年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，充分應(yīng)用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)成果，對(duì)衛(wèi)星遙感監(jiān)測到的違法用地圖斑，深入分析，查找原因，分析研判全區(qū)面上的違法用地形勢，將其作為指導(dǎo)全區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察工作的“風(fēng)向標(biāo)”。比如，從早些年的衛(wèi)片來看：秀洲區(qū)農(nóng)民住宅房前屋后的家庭作坊、豬棚等違法用地較多，具有“面廣、量多、分散”以及“臟亂差”特點(diǎn)，涉及規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)經(jīng)等多個(gè)職能部門。所以，2007年我們推進(jìn)土地執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，會(huì)同多個(gè)部門合力推進(jìn)查違控違工作；實(shí)行網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化土地巡查，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”。再比如，從近些年的衛(wèi)片來看：秀洲區(qū)政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施用地存在土地違法問題。秀洲區(qū)委、區(qū)政府高度重視，在每年年初提前謀劃、提前部署，統(tǒng)籌安排全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地。通過衛(wèi)片這個(gè)“天眼”，我們摸清了違法用地“底數(shù)”，掌握了違法用地易發(fā)、高發(fā)的區(qū)域，從而有針對(duì)的開展執(zhí)法活動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧，取得了良好的效果。

（二）“地網(wǎng)”

“地網(wǎng)”主要指土地動(dòng)態(tài)巡查。2011年，秀洲區(qū)成立了一支專職巡查隊(duì)伍，根據(jù)河流、道路將全區(qū)劃分成114個(gè)網(wǎng)格，將50名隊(duì)員填充到網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，建立“鎮(zhèn)－村－村落”三級(jí)網(wǎng)格巡查體系。同時(shí)，借助3S、GPS等現(xiàn)代技術(shù)，實(shí)現(xiàn)違法地點(diǎn)快速定位、違法信息快速核查、違法用地快速制止，在現(xiàn)場就可以根據(jù)所處位置從系統(tǒng)獲取地類、權(quán)屬等情況，從而快速準(zhǔn)確地判定是否為違法用地，建立起快速發(fā)現(xiàn)、快速查處和綜合治理的土地執(zhí)法監(jiān)管新模式。在日常巡查和執(zhí)法中，培養(yǎng)隊(duì)員五大能力。一是宣傳法律技能。二是善于發(fā)現(xiàn)技能。開展“5+2”“晴+雨”網(wǎng)格化巡查，根據(jù)運(yùn)材、放樣、砌基等建房規(guī)律和特點(diǎn)，察覺建房前期準(zhǔn)備跡象，把握土地執(zhí)法最佳時(shí)機(jī)。三是耐心勸導(dǎo)技能。發(fā)現(xiàn)違法用地后，采取有效措施，跟蹤重點(diǎn)巡查，勸導(dǎo)違法當(dāng)事人自行糾正。四是群眾工作技能。善于與群眾打交道，經(jīng)常與群眾拉家常。五是依法行政技能。熟練運(yùn)用法律法規(guī)，提高依法行政和執(zhí)法水平。 依靠這一張“地網(wǎng)”，我們真正做到將違法用地“發(fā)現(xiàn)在初始、遏制在萌芽”。目前，這支巡查隊(duì)伍已全部移交綜合執(zhí)法部門。

（三）建立土地執(zhí)法大格局

治理違法用地要講究方法，要“疏堵結(jié)合”，除了加強(qiáng)巡查、快反執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法外，還需要加快“1+X”點(diǎn)規(guī)劃調(diào)整和土地整治規(guī)劃編制工作，落實(shí)農(nóng)民建房用地空間；加快土地綜合整治，節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先保障民生用地，這既需要國土內(nèi)部規(guī)劃、耕保、整理中心等多個(gè)科室的配合，也需要發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國土等多個(gè)職能部門的配合。筆者認(rèn)為，土地執(zhí)法核心是“依法履職，敢于擔(dān)當(dāng)”，有三層涵義：第一層是在法律法規(guī)的大框架下，按照法定程序履行國土資源管理職責(zé)，做到實(shí)體和程序的雙重合法；第二層是在面對(duì)發(fā)現(xiàn)難、制止難、執(zhí)行難等問題時(shí)，勇于制度創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，敢于動(dòng)真碰硬；第三層是要有“一盤棋”思想，站位全局，黨委政府更是要把“保護(hù)耕地、嚴(yán)格執(zhí)法”作為一種政治擔(dān)當(dāng)，真正將“依法履職”轉(zhuǎn)到“執(zhí)行到位”上來，將“敢于擔(dān)當(dāng)”轉(zhuǎn)到“守土有責(zé)、守土盡責(zé)、守土平安”上來。