中國(guó)環(huán)保法律制度失靈現(xiàn)象分析及化解思考

蔣 莉 白 林

(1.江蘇理工學(xué)院，江蘇常州 213001；2.中共四川省委黨校，四川成都 610072)

一、中國(guó)環(huán)保法律制度簡(jiǎn)述

中國(guó)憲法第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！备母镩_(kāi)放以來(lái)，中國(guó)環(huán)境法制一直行駛在快車道上，相關(guān)立法逐步推出，防治水污染、固體廢物污染、大氣污染、環(huán)境噪聲污染的法律以及有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境防治、放射性污染防治等環(huán)境保護(hù)法律相繼出臺(tái)。另一方面，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)也經(jīng)國(guó)務(wù)院相繼制定或修訂，《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等一批法規(guī)性文件也被頒布。為了能讓國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)得到更好的實(shí)施，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民代表大會(huì)和地方人民政府根據(jù)自身權(quán)屬，制定和頒布了規(guī)章和地方法規(guī)660余件。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2014年4月經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律隨著新環(huán)境、新時(shí)代的到來(lái)，步入了新的階段。

但再好的法律，終究不過(guò)是紙面上的，最終還是要落實(shí)在實(shí)際的實(shí)施中，而法律的實(shí)施又主要體現(xiàn)在執(zhí)法和司法上。近年來(lái)，中國(guó)加大了對(duì)環(huán)境執(zhí)法檢查和行政執(zhí)法的力度。中國(guó)也不斷加強(qiáng)對(duì)大氣、水、固體廢物等領(lǐng)域污染的防治情況進(jìn)行專項(xiàng)定期檢查，有效推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)污染治理。破壞環(huán)境資源罪也在刑法中被專門(mén)規(guī)定。隨著《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》的頒布，中國(guó)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法責(zé)任制度逐步建立起來(lái)，連續(xù)多年開(kāi)展的整治違法排污企業(yè)、保障公民健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)有力地推動(dòng)了環(huán)保法律的實(shí)施；一批環(huán)境違法案件的查處，一批違法排污企業(yè)的取締關(guān)閉，也在一定程度上對(duì)環(huán)境違法行為起到了有效的震懾。中國(guó)還相繼開(kāi)展了礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題實(shí)行掛牌督辦，依法處理多起違法行為。

即使有了這樣較為健全的環(huán)境保護(hù)法律制度和較大的執(zhí)法、司法力度，現(xiàn)實(shí)中破壞環(huán)境、違反環(huán)境保護(hù)法律制度的案件還時(shí)有發(fā)生。地方扭曲的政績(jī)觀、環(huán)境治理權(quán)限分配不合理加上社會(huì)公眾參與度的不足導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)法律制度在一定程度上的失靈。[1]這顯然與建設(shè)美麗國(guó)家的目標(biāo)不相符，也與建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)不相符。環(huán)境違法案件既有各自的特性，也存在一定的共性，對(duì)實(shí)際環(huán)境違法案件進(jìn)行研究更有助于理解紙面上的環(huán)境保護(hù)法與實(shí)際實(shí)施中的環(huán)境保護(hù)法的區(qū)別。在眾多違反環(huán)境保護(hù)法律制度的案件中，甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)破壞生態(tài)案件較為典型。

二、 違反環(huán)保法律制度典型案件概述——以祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞為例

祁連山位于中國(guó)西部甘肅省境內(nèi)，早在1988年甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)就成立，堪稱是我國(guó)西部重要生態(tài)安全屏障。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題不是一天形成的，是長(zhǎng)期破壞積累的惡果。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次作出批示，要求甘肅省抓緊整改，在有關(guān)部門(mén)督促下，甘肅省雖做了一些工作，但祁連山地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況沒(méi)有明顯改善。為此，近年來(lái)國(guó)家還專門(mén)成立了督查組就甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)督查，黨中央高層會(huì)議也專門(mén)聽(tīng)取了相關(guān)督查情況匯報(bào)，并以此為典型案例進(jìn)行了深刻剖析、通報(bào)全國(guó)，有關(guān)責(zé)任人也受到了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，相關(guān)違法犯罪問(wèn)題也被移送司法機(jī)關(guān)。

甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的問(wèn)題是極其嚴(yán)重的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)存在違法違規(guī)現(xiàn)象。有部分保護(hù)區(qū)設(shè)置的探礦權(quán)、采礦權(quán)中存在著違法違規(guī)審批的現(xiàn)象，即使在2014年10月國(guó)務(wù)院對(duì)保護(hù)區(qū)劃界進(jìn)行明確后依然存在。二是有些水電設(shè)施在建設(shè)、運(yùn)行中存在著違法違規(guī)行為。祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)部分河段流域內(nèi)水電開(kāi)發(fā)觸目驚心，僅水電站就有150多座，而位于保護(hù)區(qū)內(nèi)的就有42座，這些水電站往往又存在著違規(guī)審批、未批先建、手續(xù)不全等一系列問(wèn)題。三是保護(hù)區(qū)周邊企業(yè)違規(guī)排放現(xiàn)象嚴(yán)重。部分企業(yè)為了獲得更多利潤(rùn)而壓縮開(kāi)支，導(dǎo)致用于環(huán)保領(lǐng)域的資金極少，很難有效控制企業(yè)自身污染物的排放，因此只能通過(guò)偷排偷放的方式來(lái)蒙混過(guò)關(guān)。四是在立法上存在不規(guī)范行為，與上位法不一致。為了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甘肅省長(zhǎng)期存在著以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情形?！吨腥A人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙”等10類活動(dòng)，而甘肅省制定的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》雖經(jīng)過(guò)多次修訂，但仍與上位法存在較大出入。更有甚者，甘肅省出臺(tái)的一些地方政府規(guī)章居然允許國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)采行為的存在。五是監(jiān)管不到位，失職、瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重。從上述所列問(wèn)題可以看出，甘肅省某些官員對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)置若罔聞，甚至縱容、包庇破壞環(huán)境的行為，為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)而不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，完全違背了習(xí)近平總書(shū)記提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，失職、瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理規(guī)定形同虛設(shè)。[2]

三、 環(huán)保法律制度在現(xiàn)實(shí)中失靈的原因分析

甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)破壞生態(tài)案件一經(jīng)曝光，震驚全國(guó)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理也創(chuàng)下了各項(xiàng)紀(jì)錄。我們對(duì)案件進(jìn)行感慨的同時(shí)，也不禁要問(wèn)，是什么導(dǎo)致了甘肅祁連山這類環(huán)保案件的產(chǎn)生？為何我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律制度會(huì)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)失靈的情形？結(jié)合相關(guān)案件，加以分析，中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度失靈問(wèn)題的成因較為復(fù)雜，具有一定的綜合性，環(huán)保法律制度失靈的主要原因在于干部政績(jī)觀、法制建設(shè)、公眾參與等三個(gè)方面：

(一)官員政績(jī)觀仍多以GDP增長(zhǎng)為中心

長(zhǎng)久以來(lái)的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的主線思維導(dǎo)致很多地方政府、地方官員形成了以GDP增長(zhǎng)為主要政績(jī)的思維方式，導(dǎo)致很多決策、政策偏重于短期效益而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃；而環(huán)境保護(hù)則長(zhǎng)期被輕視，需要讓位于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府和各級(jí)官員不重視創(chuàng)新和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，只顧眼前和自己任期內(nèi)的利益，如此決策帶來(lái)的結(jié)果必然是對(duì)破壞環(huán)境行為的漠視，必然是環(huán)境保護(hù)制度的失靈。另一方面，環(huán)境保護(hù)部門(mén)長(zhǎng)期被部分領(lǐng)導(dǎo)視為弱勢(shì)部門(mén)，也導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)部門(mén)和環(huán)保執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中往往屈服于上級(jí)“打招呼”，執(zhí)法的力度大減，也導(dǎo)致了環(huán)保執(zhí)法在人民群眾心中的形象和地位越來(lái)越低。部分地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)為了轄區(qū)和任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而引進(jìn)高污染、高耗能的企業(yè)來(lái)追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，對(duì)這些企業(yè)的環(huán)境保護(hù)管理也是能松則松，創(chuàng)造所謂的良好發(fā)展氛圍；更有甚者，直接阻擾環(huán)保部門(mén)正常執(zhí)法，以此來(lái)?yè)Q取稅收增長(zhǎng)、換取GDP增長(zhǎng)。

(二)環(huán)境違法行為屢禁不止緣于違法成本過(guò)低而守法成本過(guò)高

幾十年的發(fā)展，中國(guó)環(huán)保法制取得了一定進(jìn)展，進(jìn)入新時(shí)期，隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境的重視程度越來(lái)越高，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與落后的環(huán)境保護(hù)法律制度之間的矛盾也越發(fā)顯現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法、司法壓力也不斷增大，具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是落后的環(huán)境管理手段與不斷完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間存在著矛盾沖突，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐；二是落后的環(huán)境保護(hù)法律制度跟不上建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的要求；三是落后的環(huán)境保護(hù)司法體制機(jī)制跟不上人民群眾日益提升的民主意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)；四是落后的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法在日益增多的環(huán)境違法行為面前起不到很好的震懾作用。

中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度最為突出的問(wèn)題就是守法成本較高而違法成本過(guò)低。立法的不完善以及執(zhí)法的不嚴(yán)格和司法的不公正導(dǎo)致了這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。首先從立法層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)破壞環(huán)境違法行為的規(guī)定仍然較輕，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法中執(zhí)法部門(mén)往往開(kāi)出最高額的罰單對(duì)違法企業(yè)破壞環(huán)境所獲得的利潤(rùn)來(lái)說(shuō)也是九牛一毛。例如，2011年6月，某著名制藥集團(tuán)被披露為了獲得利潤(rùn)而長(zhǎng)期存在多種環(huán)境違法問(wèn)題：惡臭氣體排放、硫化氫排放超標(biāo)數(shù)量均達(dá)到了觸目驚心的地步，當(dāng)時(shí)該制藥集團(tuán)依法被罰款123萬(wàn)元，但相對(duì)其當(dāng)年十幾億的利潤(rùn)來(lái)說(shuō)，根本無(wú)關(guān)痛癢。[3]其次從執(zhí)法層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)下環(huán)境保護(hù)部門(mén)執(zhí)法手段單一，并且執(zhí)法力度也明顯不夠。從執(zhí)法手段來(lái)說(shuō)，最重的也無(wú)非是“責(zé)令限期整改”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，但在實(shí)際中，往往是執(zhí)法人員前腳剛走，違法企業(yè)后腳就開(kāi)工，尤其在基層。從執(zhí)法力度來(lái)說(shuō)，在基層，中小高污染企業(yè)甚至根本無(wú)視環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員，有限制的罰款導(dǎo)致企業(yè)肆無(wú)忌憚，執(zhí)法的震懾力無(wú)從談起。再?gòu)乃痉▽用鎭?lái)說(shuō)，受制于中國(guó)現(xiàn)有的司法體制、機(jī)制，環(huán)境保護(hù)案件進(jìn)入司法程序往往存在著期限長(zhǎng)、成本高的問(wèn)題，尤其是進(jìn)入執(zhí)行階段，由于需要申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院又常常受制于政府部門(mén)，采取先于執(zhí)行的強(qiáng)制方式極其少見(jiàn)，從而導(dǎo)致很多案件久拖而不能執(zhí)行，而違法企業(yè)的違法行為依然存續(xù)。同時(shí)，當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)訴訟中，賠償制度仍不完善，因此環(huán)境違法受害人想通過(guò)訴訟的途徑來(lái)獲得救濟(jì)往往較為困難，即使是某些重大環(huán)境事件，也多是通過(guò)行政處罰或行政調(diào)解結(jié)案，進(jìn)入司法程序追究責(zé)任的很少。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)環(huán)境破壞案件有逐年上升的趨勢(shì)，而環(huán)境糾紛的解決通過(guò)司法訴訟途徑所占的比例不到1%。一方面，從自身意愿來(lái)說(shuō)，人民群眾遇到環(huán)境糾紛，更多地是選擇通過(guò)信訪或舉報(bào)投訴等尋找政府的途徑解決，而不原意選擇司法途徑；另一方面，從司法部門(mén)來(lái)說(shuō)，由于處理的復(fù)雜程度和難度，受理環(huán)境糾紛案件的意愿也不高。另外受制于現(xiàn)有的技術(shù)，導(dǎo)致環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制跟不上，與被害人相關(guān)的損失、人身傷害等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以量化，而且被害人的損失、傷害與污染行為之間的因果關(guān)系也很難判斷，這就導(dǎo)致環(huán)境損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很難確定。高昂的訴訟成本，較長(zhǎng)的訴訟時(shí)間跨度，導(dǎo)致很多環(huán)保訴訟中污染受害人往往得不到損害賠償。最后是環(huán)境損害賠償難以落實(shí)。即使通過(guò)一系列漫長(zhǎng)、復(fù)雜途徑走完了環(huán)境保護(hù)訴訟流程，受害群眾想要最終獲得賠償也極其困難。細(xì)數(shù)近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的一系列重大環(huán)境污染事故，其最終結(jié)果令人心痛，如松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件等，受害人的損失賠償至今仍無(wú)著落。

(三) 公眾參與度不足導(dǎo)致環(huán)保法律制度施行缺乏有效監(jiān)督

當(dāng)下中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與度不足的問(wèn)題較為普遍，究其深層次原因主要有以下幾點(diǎn)：1.沒(méi)有具體的法律保障公眾參與環(huán)境保護(hù)制度。[4]中國(guó)的《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中均明確提出了全體公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并且也同時(shí)規(guī)定了，對(duì)于污染和破壞污染環(huán)境的組織和個(gè)人，公民有權(quán)進(jìn)行檢舉和控告。但是在法律的實(shí)際執(zhí)行中，人治大于法治，以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍較為普遍，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)從側(cè)面體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與度還很不足。[5]很多時(shí)候?qū)τ诃h(huán)境違法現(xiàn)象，公眾參與檢舉、控告的積極性很低，一方面是擔(dān)心自身的生活和人身安全會(huì)受到影響，另一方面也是擔(dān)心即使檢舉、揭發(fā)了也不會(huì)得到很好的處理，要改變這種現(xiàn)象最根本的做法是建立和健全相關(guān)的立法保障，提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的安全感，從而提升環(huán)境保護(hù)中的公眾參與度。2.政府信息公開(kāi)程度不夠是我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與度低的另外一個(gè)重要原因。隨著中國(guó)社會(huì)的不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府信息公開(kāi)和披露制度也正在逐步完善過(guò)程中，對(duì)于不成熟的政府信息公開(kāi)制度，公眾很難真正及時(shí)、充分地了解到自己身邊發(fā)生的包括環(huán)境保護(hù)問(wèn)題在內(nèi)的時(shí)事。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的出現(xiàn)往往也會(huì)伴隨單個(gè)或者一部分公眾利益的損失，但這種損失往往需要一段時(shí)間才會(huì)顯現(xiàn)，政府信息公開(kāi)程度的不夠有可能直接導(dǎo)致了這種損害的產(chǎn)生。3.就是公眾參與的積極性不高。公眾參與積極性不高很多時(shí)候來(lái)源于政府信息活動(dòng)的局限性，就是很大一部分政府行為公眾是參與不進(jìn)去的，其原因往往是復(fù)雜的，但是最主要一點(diǎn)就是公眾感到及時(shí)參與其中，其影響力也很有限，因此公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的積極性越來(lái)越低。[6]

四、解決環(huán)保法律制度失靈的建議

解決中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度失靈問(wèn)題，主要是要從完善環(huán)境保護(hù)法制，明確環(huán)境保護(hù)中的政府責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法與司法以及加強(qiáng)公眾參與度，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督等方面努力。

(一)完善環(huán)境保護(hù)法制

執(zhí)法、司法的根本在于擁有良好的法律，沒(méi)有良好、健全的法律，執(zhí)法和司法執(zhí)行的再好也只可能是“惡法之治”。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過(guò)2014年的修訂之后，已能在一定程度上滿足當(dāng)下國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求，但《環(huán)境保護(hù)法》畢竟只是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，眾多環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)還相對(duì)不健全、不完善，規(guī)定的大多較為原則，缺乏可操作性。如《海洋保護(hù)法》出臺(tái)多年來(lái)，相關(guān)配套法律及細(xì)則一直不甚完善，導(dǎo)致我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在一定真空。因此，要緊跟《環(huán)境保護(hù)法》修訂的契機(jī)，對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展與標(biāo)準(zhǔn)的變化進(jìn)行一次普查與更新，使之更能適應(yīng)新時(shí)代環(huán)境保護(hù)的要求。

(二)明確環(huán)境保護(hù)中政府責(zé)任

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上帶來(lái)了環(huán)境問(wèn)題，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段又會(huì)反補(bǔ)、推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決，如在技術(shù)、在資金等方面。歸根結(jié)底，環(huán)境問(wèn)題的解決還是依賴于人，依賴于行政力量。比照西方國(guó)家的發(fā)展軌跡和經(jīng)驗(yàn)，雖然我國(guó)的發(fā)展有獨(dú)特之處，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家某些階段也存在相似之處。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展到一定階段后，隨著環(huán)境污染的加劇，普遍采取以立法的方式來(lái)強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，使政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公共職能更加凸顯，同時(shí)也能有效約束政府行為，對(duì)政府權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到了決定性作用。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都指明了，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾尖銳的時(shí)候，強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任在緩解這種矛盾中起到了很好的促進(jìn)作用。例如，美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》、英國(guó)的《環(huán)境法》和日本的《環(huán)境基本法》等都在解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面為各國(guó)做出了巨大貢獻(xiàn)。[7]結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的例子，現(xiàn)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展正與環(huán)境保護(hù)的矛盾日趨尖銳，為此，在立法中加強(qiáng)政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任正當(dāng)其時(shí)。加強(qiáng)政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任就是要解決地方政府在環(huán)境保護(hù)上不作為、亂作為的問(wèn)題，完善政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體制機(jī)制[8]：具體包括一是要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等工作。[9]二是要制定環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等制度并作為地方政府考核的依據(jù)。三是要科學(xué)制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不斷完善跨行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)督制度、環(huán)境法律救濟(jì)制度、多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。四是要完善環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域人大、政協(xié)、司法、媒體和政府內(nèi)部等各類監(jiān)督，做好信息公開(kāi)工作，提升環(huán)保領(lǐng)域公眾參與度。

(三)強(qiáng)化對(duì)破壞環(huán)境者的責(zé)任追究與處罰力度

“違法成本低，守法成本高”已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)法律制度發(fā)展的重大制約。[10]當(dāng)下破壞環(huán)境違法行為屢禁不絕，主要原因在于違法者違法成本太低，導(dǎo)致違法者在被處罰后仍“屢罰屢犯”；而另一方面，由于環(huán)境法律訴訟遷延日久，且訴訟成本較高，在外界看來(lái)，就形成了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“守法成本高”的看法，較高的守法成本必然有損法律在人民群眾心中的地位，也讓在一定程度上損害人們對(duì)法律的依仗和信任，最終導(dǎo)致人們無(wú)視法律。因此提高環(huán)境違法者的違法成本，強(qiáng)化法律的威嚴(yán)，嚴(yán)厲打擊那些不把法律當(dāng)一回事的破壞者成為了解決環(huán)境保護(hù)法律制度失靈的首要問(wèn)題。在立法中要不斷強(qiáng)化環(huán)境損害賠償沒(méi)有上限的理念，使違法者不敢為，使守法者更加敬畏和尊重法律。

一是要不斷完善環(huán)境損害救濟(jì)制度，制定專門(mén)的環(huán)境損害賠償法。當(dāng)前的環(huán)境損害賠償制度主要體現(xiàn)在民法的侵權(quán)制度領(lǐng)域，對(duì)環(huán)境損害賠償所規(guī)定不細(xì)致，不能很好地保護(hù)環(huán)境違法行為受害人的合法權(quán)益，考慮到環(huán)境損害行為作為一種侵權(quán)行為的特殊性，制定單行的環(huán)境損害賠償法極其必要。二是也應(yīng)當(dāng)不斷完善各類與環(huán)境損害評(píng)判相聯(lián)系的各類機(jī)制，如環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，確保在環(huán)境損害訴訟中能夠定性、定量受害人所有的損失。還要不斷完善環(huán)境破壞責(zé)任終身追究制度，使環(huán)境破壞者承擔(dān)終身被追責(zé)的違法代價(jià)，從而大大強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法律制度的權(quán)威，提高人們的環(huán)境責(zé)任意識(shí)。

(四)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法與司法

對(duì)于一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)來(lái)說(shuō)，司法充當(dāng)著維護(hù)秩序與穩(wěn)定的壓艙石，是社會(huì)公平正義的最后一道防線。對(duì)于環(huán)境保護(hù)法律制度而言，司法也起著舉足輕重的作用，它是失靈還是良好運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中，解決環(huán)境問(wèn)題除了制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一系列環(huán)境保護(hù)法律制度之外，還制定了較為成熟、完善、有效的環(huán)境保護(hù)司法模式，通過(guò)運(yùn)用行政調(diào)解與司法裁決相結(jié)合的手段，通過(guò)對(duì)環(huán)境違法行為的打擊，達(dá)到解決環(huán)境糾紛的目的。[11]

環(huán)境保護(hù)法律制度是否失靈，關(guān)鍵在于司法，在于環(huán)境違法行為產(chǎn)生時(shí)能否使被害方得到有效的救濟(jì)，只有被害方得到了有效的救濟(jì)，法律的威信才得以體現(xiàn)，人民群眾才會(huì)對(duì)法律敬畏與相信，才會(huì)更多地選擇司法途徑來(lái)解決環(huán)境糾紛。因此，司法部門(mén)首先應(yīng)當(dāng)表明立場(chǎng)，積極、及時(shí)受理環(huán)境保護(hù)案件，給人民群眾以積極的姿態(tài)，逐步改變之前在公眾心中對(duì)待環(huán)境保護(hù)案件消極、推諉、拖延的姿態(tài)。在具體環(huán)境保護(hù)案件受理中，司法部門(mén)要根據(jù)法律，準(zhǔn)確對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行定性與定量，確保受害人能得到全面的救助與賠償。司法部門(mén)還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)破壞環(huán)境構(gòu)成犯罪行為的追究力度，嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境犯罪。還應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟不斷督促政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，不斷推動(dòng)法治政府建設(shè)。對(duì)于影響較大的、具有典型性的環(huán)保公益訴訟，要依法依規(guī)受理，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的熱點(diǎn)案件，不斷提升司法形象和自身審判能力，使司法真正成為社會(huì)公平正義的最后一道防線。

(五)提升公眾參與度，完善環(huán)保監(jiān)督體制

公眾參與是建設(shè)法治政府、陽(yáng)光政府的必然要求，提升公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的參與度，有利于增強(qiáng)政府的科學(xué)、民主決策能力，有利于政府公信力的提升，也有利于環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)督和解決。政府在環(huán)境保護(hù)方面承擔(dān)著推動(dòng)和引導(dǎo)的任務(wù)，但僅僅有推動(dòng)和引導(dǎo)還不夠，只有最廣大的公眾參與到環(huán)境保護(hù)中，才能從根上解決環(huán)境問(wèn)題。從另一層面來(lái)說(shuō)，公眾參與不僅能彌補(bǔ)政府監(jiān)管的盲點(diǎn)，也承擔(dān)著監(jiān)督政府履職盡責(zé)，推動(dòng)政府環(huán)保責(zé)任的落實(shí)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的環(huán)境管理模式主要是政府主導(dǎo)型，應(yīng)當(dāng)不斷向政府、公眾、社會(huì)組織多元監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變。[12]提升公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的參與度，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面努力：首先是進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開(kāi)。及時(shí)、有效的信息公開(kāi)能引導(dǎo)群眾，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的信息公開(kāi)更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)與公眾的生產(chǎn)、生活最為息息相關(guān)，加強(qiáng)這方面的信息公開(kāi)有利于增強(qiáng)群眾參政、議政的能力。信息公開(kāi)除了政府層面的信息公開(kāi)，還應(yīng)包括企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，因?yàn)槠髽I(yè)很多時(shí)候也承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任，在類似于環(huán)境信息等方面，涉及企業(yè)周邊群眾的切身利益，企業(yè)有義務(wù)公開(kāi)。強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)有利于確保公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。其次要不斷提升環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與度。通過(guò)不斷完善環(huán)境領(lǐng)域的重大事項(xiàng)聽(tīng)證制度，提升公眾參與環(huán)境決策，建立和完善政府、企業(yè)、公眾三者及時(shí)溝通、平等對(duì)話、協(xié)商解決的機(jī)制，確保公眾在環(huán)境決策領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。