曲靖探索相對集中行政許可權(quán)改革的實(shí)踐與思考

● 張艷

深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化，推動(dòng)相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)探索是當(dāng)前的改革重點(diǎn)。國家層面的探索從2015年已開始。2018年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，明確“有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)行一枚印章管審批。”同年，云南省部署在129個(gè)縣、市、區(qū)和各類開發(fā)區(qū)、開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)全面推行相對集中行政許可權(quán)改革。其中，曲靖市是試點(diǎn)地方之一，探索推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)，實(shí)行“一枚印章管審批”改革試點(diǎn)。

曲靖市按照“六統(tǒng)一”的原則啟動(dòng)相關(guān)改革。

一是統(tǒng)一思想，全力推進(jìn)。相對集中行政許可權(quán)改革涉及權(quán)力、利益、職責(zé)的優(yōu)化重組。曲靖市將“相對集中行政許可權(quán)，實(shí)行一顆印章管審批”改革定位為“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、有關(guān)市級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長、試點(diǎn)地區(qū)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組專門推改革，為改革措施落地提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政策支持。同時(shí)，依法推進(jìn)改革。

二是統(tǒng)一口徑，循序漸進(jìn)。全市9個(gè)縣（市、區(qū)）按照統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一的事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)、統(tǒng)一的改革配套政策分梯次推進(jìn)改革。明確縣級政府行使的除涉及國家安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、意識形態(tài)和垂直管理部門實(shí)施以外的176項(xiàng)行政許可事項(xiàng)整體劃轉(zhuǎn)到行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。制定出臺了行政審批聯(lián)席會(huì)議、容缺受理、承諾告知、協(xié)同審批、專家評審、集中辦理等相對集中行政許可權(quán)改革等方面的配套制度。在曲靖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)、馬龍區(qū)4個(gè)地區(qū)分2批次試點(diǎn)，經(jīng)開區(qū)行政審批局先行掛牌啟動(dòng)集中審批，麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)、馬龍區(qū)推后2個(gè)月緊隨其后，其余6個(gè)縣（市）與黨政機(jī)構(gòu)改革同步完成相對集中行政許可權(quán)改革任務(wù)。

三是統(tǒng)一審批辦事環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批服務(wù)程序。歸并交叉重復(fù)審批環(huán)節(jié)，將工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程劃分為立項(xiàng)規(guī)劃用地許可、工程建設(shè)許可、竣工驗(yàn)收等4個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)投資一般性建設(shè)項(xiàng)目，從申請核準(zhǔn)（備案）到獲得施工許可流程、各環(huán)節(jié)審批總時(shí)限不超過50個(gè)工作日。無法律法規(guī)規(guī)定和實(shí)質(zhì)審查內(nèi)容的審批程序和環(huán)節(jié)一律取消；同一部門相近、相似的審批程序和環(huán)節(jié)一律歸并；提交同一部門審查的報(bào)件和材料一律不得重復(fù)。

四是統(tǒng)一審批辦事標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行集成服務(wù)。聚焦企業(yè)和群眾關(guān)注、辦理量大的重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)事項(xiàng)，全面推行行政審批和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，按照“一事項(xiàng)一標(biāo)準(zhǔn)、一流程一規(guī)范”原則，制定行政許可和基本公共服務(wù)事項(xiàng)的辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，全面公開審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，明確審批法律依據(jù)、辦事條件、承諾時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、申請材料等。劃轉(zhuǎn)至行政審批局的審批事項(xiàng)，在審批服務(wù)大廳統(tǒng)一集中辦理，將部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合窗口，完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”工作模式，實(shí)行一窗受理、集成服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一窗通辦”；垂直管理部門的審批事項(xiàng)及有關(guān)審批人員全部進(jìn)駐審批服務(wù)大廳，設(shè)立審批服務(wù)窗口。劃轉(zhuǎn)至行政審批局的審批事項(xiàng)，同步將相關(guān)的前置備案、現(xiàn)場踏勘、專家論證、審核審查等權(quán)限和職責(zé)一并劃入行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門管理、一個(gè)部門辦結(jié)”；未劃轉(zhuǎn)和垂直管理部門的審批事項(xiàng)，按照“審批鏈”管理的要求，將受理、督促、送達(dá)環(huán)節(jié)明確由行政審批局負(fù)責(zé)，涉及的技術(shù)論證、現(xiàn)場勘察等審查環(huán)節(jié)由行政主管部門負(fù)責(zé)，并明確審查的程序和時(shí)限，作為審批鏈條的環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，“只進(jìn)一扇門、只找一個(gè)人、只蓋一顆章”。

五是統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行人員劃轉(zhuǎn)。重新組建政務(wù)服務(wù)管理局，加掛“行政審批局”牌子，負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)和行政審批工作。按照“編隨事走，人隨編走”的原則，同步劃轉(zhuǎn)編制和人員。

六是統(tǒng)一劃定職責(zé)邊界，審管職權(quán)分離。按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的原則，行政審批局負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)辦理所需的受理、審查、決定、送達(dá)等基本程序環(huán)節(jié)，并對行政審批行為及后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；行政主管部門負(fù)責(zé)制定行政審批事項(xiàng)辦理?xiàng)l件、資料要件、辦理程序、流程和標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策研究、事中事后監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)督審批行為，依法開展行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督等行政執(zhí)法工作。原則上將現(xiàn)場勘察、技術(shù)論證、社會(huì)聽證、檢驗(yàn)檢測、檢疫、鑒定，以及需要通過招投標(biāo)拍賣、需要有關(guān)部門聯(lián)合會(huì)審等職責(zé)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至行政審批局。

改革啟動(dòng)后，改革者、被改革者都面臨著壓力。特別是行政部門，一枚印章管審批后，其職責(zé)范圍如何界定，存在不同認(rèn)識。對涉及部門而言，我們認(rèn)為要重點(diǎn)解決好以下五方面的問題。

一是“一枚印章管審批”后，行政主管部門干什么的關(guān)鍵是人的自我革命。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，廣泛而深入的影響和改變我們的生活方式，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的融合促進(jìn)，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)深度融合，推進(jìn)審批服務(wù)扁平化、便捷化、智能化是大勢所趨。電子政務(wù)催生了“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開”的審批服務(wù)模式，面對新時(shí)代、新任務(wù)，思想觀念和工作理念、工作方式的“自我革命”勢在必行。

二是“一枚印章管審批”后，行政主管部門干什么的前提是要厘清行政審批局和行政主管部門的職責(zé)邊界和關(guān)系。按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的原則，行政審批局負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)辦理所需的受理、審查、決定、送達(dá)等基本程序環(huán)節(jié)，并對行政審批行為及后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；行政主管部門負(fù)責(zé)制定行政審批事項(xiàng)辦理?xiàng)l件、資料要件、辦理程序、流程和標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策研究、事中事后監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)督審批行為，依法開展行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督等行政執(zhí)法工作。也就是把行政主管部門行政審批、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法三項(xiàng)行政職權(quán)中微觀決策的審批權(quán)剝離，交由行政審批局履行；行政主管部門由傳統(tǒng)的以批代管向監(jiān)督、執(zhí)法的宏觀管理轉(zhuǎn)變，審批與監(jiān)管相對分離、相互監(jiān)督、相互配合。一方面，監(jiān)督行政審批局行政審批行為是否合法，另一方面，監(jiān)督被許可人履行行政許可事項(xiàng)是否合法合規(guī)，同時(shí)對行政審批局有過錯(cuò)的審批結(jié)果和被許可人以違紀(jì)違法手段取得的許可給予撤銷。

三是“一枚印章管審批”后，行政主管部門干什么的重點(diǎn)是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化服務(wù)。行政審批局的出現(xiàn)推動(dòng)了行政審批服務(wù)理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，也促使政府的內(nèi)部組織重構(gòu)、職權(quán)重組。另一方面也將市場優(yōu)勢吸納到公共組織中，對政府內(nèi)部的工作程序調(diào)整，建立更加簡潔高效、便利的工作流程，必將使政府向社會(huì)和市場分權(quán)或授權(quán)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的同時(shí)，接受社會(huì)和公眾更廣泛、直接的監(jiān)督。政府“減權(quán)”“放手”“讓位”，由無所不為的“無限”政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橛兴鶠橛兴粸榈摹坝邢蕖闭?；各部門主動(dòng)擔(dān)責(zé)作為，做好權(quán)力的減法、管理的加法、優(yōu)化服務(wù)的乘法，權(quán)力“瘦身”、管理“強(qiáng)身”、服務(wù)“健身”勢在必行。

四是“一枚印章管審批”后，行政主管部門干什么的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)各部門專網(wǎng)的互聯(lián)互通。現(xiàn)行條塊分割的管理體制導(dǎo)致自上而下的形成了諸多“信息孤島”“信息煙囪”，各部門要以開放的態(tài)度實(shí)現(xiàn)信息共享，才能構(gòu)建一體化網(wǎng)上服務(wù)體系，推進(jìn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，推動(dòng)企業(yè)和群眾辦事線上“一網(wǎng)通辦”（一網(wǎng)），線下“只進(jìn)一扇門”（一門），現(xiàn)場辦理“最多跑一次”（一次），讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。

五是“一枚印章管審批”后，行政主管部門干什么的保障是形成改革合力。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系最密切、牽動(dòng)社會(huì)面最廣的工程建設(shè)、投資建設(shè)等項(xiàng)目的審批，涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保、住建、林業(yè)、水務(wù)、地震等職能職責(zé)不同、數(shù)量眾多的行政主管部門，包含了選址審批、用地預(yù)審、環(huán)保審批、水土保持方案審批、建設(shè)用地審批、人防工程建設(shè)設(shè)計(jì)審查、防雷設(shè)施設(shè)計(jì)審核等審批長征圖上眾多站點(diǎn)，還有現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證、檢驗(yàn)檢測、檢疫、鑒定等等審批相關(guān)事項(xiàng)，不是“一枚印章管審批”就能解決所有問題。實(shí)行“審管分離”，只是審批與監(jiān)管的相對分離，只有形成相互配合、相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制和審批監(jiān)管信息共享機(jī)制，形成既有分工又有相互配合和監(jiān)督的改革合力，才能實(shí)現(xiàn)行政審批精簡規(guī)范、高效便民、公平公正的美好愿景。