編制起源問題

● 邊法延

在我國，“編制”作為名詞，狹義上主要指政府人員定額，廣義上還包括了機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等內(nèi)容，其在不同歷史時期有不同的內(nèi)涵。長期以來，編制作為我國特有的組織管理的一種方式，在控制政府人員規(guī)模、科學(xué)設(shè)置組織機構(gòu)、提升職能運行效能以及合理分配預(yù)算資金等方面起到了重要作用。為統(tǒng)籌好各類編制資源，筆者對編制的起源進行了梳理，力求從源頭上理清編制產(chǎn)生的歷史背景。

一、早期軍事領(lǐng)域的編制管理

“編制”最早出現(xiàn)于軍事領(lǐng)域，意為軍隊員額和作戰(zhàn)單位編成。17-19世紀，瑞典、普魯士等歐洲國家應(yīng)戰(zhàn)爭需要，開始在軍隊中建立兵員編制制度。1807年，法國迫使普魯士簽訂了《提爾西特合約》，明確普軍總兵力員額不得超過42000人。此后，普魯士放棄職業(yè)化的雇傭兵制，對兵役制度進行了改革，實行常備軍、后備軍和國民軍組成的普遍義務(wù)兵制。①1844年，普魯士頒布了《后備軍組織法》和《國民軍組織法》，對預(yù)備役和后備役進行了細分，將后備軍按現(xiàn)役部隊作戰(zhàn)編制進行編組，并明確野戰(zhàn)步兵師現(xiàn)役在編40%，其余由預(yù)備役和后備役人員組成。②1858年，普魯士對兵役制度又進行了改革，進一步擴大了常備軍編制，使現(xiàn)役部隊與預(yù)備役部隊在數(shù)量上持平，大幅提升了現(xiàn)役部隊戰(zhàn)斗力，并最終取得普奧、普法等戰(zhàn)爭的勝利。

日本明治維新后，于1871年派遣巖倉使節(jié)團出訪歐美12國。使節(jié)團在軍事制度方面，詳細研究了普法戰(zhàn)爭中普軍作戰(zhàn)編制、動員效率、大兵團組織等軍事變革對贏得戰(zhàn)爭的重大作用，認為“普魯士軍事之最為超卓，各國一眼闡收其好壞”，“國中之女子堪執(zhí)武器者，悉受兵卒之教練，最少使服一年常備軍役齊國皆受甲士之磨煉”，③強烈要求一切仿效普魯士。自此，日本開始由學(xué)習(xí)法國全面轉(zhuǎn)向?qū)W習(xí)普魯士，并聘請普軍軍官興辦陸軍大學(xué)校，對日軍編制進行改革。1884年，日本在鎮(zhèn)守府基礎(chǔ)上首次編制6個正規(guī)師團，并按照普魯士模式建立地區(qū)義務(wù)兵役和軍事預(yù)備役的征兵體制，形成了新的軍隊組織編制體系，并一直延用到1945年。

晚清洋務(wù)運動中，清朝也開始在軍事上向普魯士學(xué)習(xí)，但變革不徹底，軍制上仍為舊式八旗、綠營體系。甲午戰(zhàn)爭后，北洋六鎮(zhèn)開始建立新式陸軍，并引入了普魯士和日本的軍制，實行常備兵、續(xù)備兵、后備兵制，初步確定了“軍—左右翼—分統(tǒng)—營—哨—棚”的編制體系。④1901年后，全國普練新軍，先后編練北洋常備軍和京旗常備軍，并設(shè)立軍政司負責編練工作。北洋常備軍基本采用日本陸軍編制，以鎮(zhèn)為基本戰(zhàn)略作戰(zhàn)單位，形成“鎮(zhèn)—協(xié)—標—營—隊—排—棚”的編制體制，明確全鎮(zhèn)官長及司書人等748名，弁目兵丁10436名，夫役1328名，共計12512名。⑤1903年，軍政司編訂《陸軍營制餉章》，確定北洋常備軍為編練新軍樣板。之后新軍大體按此編制編練。進入民國后，陸軍編制一如北洋舊制，只是在1912年9月制定《陸軍暫行編制》，將鎮(zhèn)、協(xié)、標、營、隊、排、棚名稱改作師、旅、團、營、連、排、班，并確定一師官兵編制為12356人，基本形成了現(xiàn)代中國軍隊的編制結(jié)構(gòu)。⑥隨后公布的《陸軍平時編制條例》，對各級作戰(zhàn)單位具體編成又進行了調(diào)整細化。⑦

二、中國古代的人員定額管理

從可查及資料看，“編制”用于表示政府人員定額，首次出現(xiàn)于清末預(yù)備立憲的相關(guān)文件中。而對政府人員實行定額管理，在中國歷史相當悠久，最早可追溯至西漢時期，并一直延用到清末。在西漢有關(guān)文獻中，已經(jīng)出現(xiàn)了對官吏數(shù)量的有關(guān)規(guī)定，可以理解為是最早的人員定額管理。如，《史記·汲鄭列傳》集解如淳曰：“律，太守、都尉、諸侯內(nèi)史，史各一人，卒史、書佐各十人?！币鼮碀h墓出土的《東?？倮粼O(shè)置簿》記載，（東?？ぃ┨馗畬倮粲凶涫?人、屬5人、書佐9人、用算佐1人、小府嗇夫1人⑧。這些記錄是目前可查及的最早的關(guān)于人員定額的規(guī)定。

自西漢以后，關(guān)于人員定額的規(guī)定散見于歷代文獻中。如，《唐六典》記載，唐中央政府門下省設(shè)官員“侍中二人，黃門侍郎二人，給事中四人，錄事主事各四人……”，并規(guī)定了令史、書令史、典儀、典書、傳制、掌固等胥吏的定額⑨?！睹魇贰吩敿氂涊d了明朝中央政府到地方府縣官員數(shù)量，如洪武六年戶部“設(shè)尚書二人，侍郎二人，分為五科?！靠圃O(shè)郎中、員外郎各一人，主事四人”⑩，“縣，知縣一人，正七品縣丞一人，正八品主簿一人，正九品其屬，典史一人”，“儒學(xué)。府，教授一人，從九品訓(xùn)導(dǎo)四人。州，學(xué)正一人，訓(xùn)導(dǎo)三人”?等?！洞竺髁睢だ袅睢分羞€記載了吏員人數(shù)的規(guī)定：“各州以秋糧為額，貳十萬石之上，壹拾名；伍萬石之以上，捌名；伍萬石以下，陸名。各縣不拘糧額，并設(shè)陸名。”?至清朝，對政府機構(gòu)人員定額依然有專門規(guī)定，如《欽定大清會典》記載，（清）吏部設(shè)尚書滿、漢各1人，左、右侍郎滿、漢各1人，郎中15人，員外郎16人，主事13人，善本筆貼式12人，筆貼式74人，京承81人，除額外官外總?cè)藬?shù)224人?。

三、清末至民國的人員定額管理

1906年，清政府為籌備立憲，設(shè)立“厘定官制館”，并委派載澤等為編纂（編制）官制大臣。同年11月，擬就中央官制改革草案，提出內(nèi)閣基本人員構(gòu)成和機構(gòu)設(shè)置，其中明確內(nèi)閣下置“制誥局、庸勛局、編制局、統(tǒng)計局、印鑄局”?。這是可查及資料中，首次在政府機構(gòu)中使用“編制”一詞，意為“編纂”，作為動詞使用。同年，修訂法律大臣沈家本主持制定公布的《大理院審判編制法》，對四級審判機構(gòu)的設(shè)置、職能、人員配置等作出規(guī)定。這里的“編制”，已經(jīng)有確定人員定額的意思，同時還包括了機構(gòu)組織架構(gòu)的設(shè)置。1907年，在《大理院審判編制法》基礎(chǔ)上，沈家本又主持編纂《法院編制法》，對全國各級審判廳和檢察廳機構(gòu)設(shè)置、人員配置等作出規(guī)定，并于1910年頒布實施?。

民國時期，北洋政府和國民政府都以定額管理作為重要的官員管理手段。北洋政府于1913年制定了《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行中央直轄市特別行政官廳組織令》等組織法規(guī)?，其中對官吏定員進行了規(guī)定。如，《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》第5條規(guī)定，“各縣知事公署分科方法，量其事務(wù)之繁簡，設(shè)二至四科”，“每科科員二人至四人，技士至多不得過三人”。國民政府也頒布了相關(guān)法律，明確了中央和地方各級政府組織中的人員定額。中央層面，1928年至1947年間依據(jù)《國民政府組織法》先后制定的五院組織法，專條規(guī)定了人員定額的編制。地方層面，如1928年制定的《縣組織法》，其中，關(guān)于科室設(shè)置和人員定額的規(guī)定與《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》基本相同?。再如1947年貴州銅仁地區(qū)對警察機構(gòu)人員的定員規(guī)定，“一等縣警察局編制官佐16至20人，警士40至60人；二等縣警察局編制官佐10至13人，警士30至40人……”?在北洋政府和國民政府定額管理有關(guān)文件中出現(xiàn)的“編制”，已明確指的是核定員額。

四、建國前中國共產(chǎn)黨政權(quán)建立過程中的人員編制管理

中國共產(chǎn)黨建立的政權(quán)經(jīng)歷了土地革命雛形期、抗日戰(zhàn)爭發(fā)展期、解放戰(zhàn)爭成長期三個階段。土地革命時期，在軍隊建設(shè)方面比較早就實行了編制管理。1930年5月，中共中央召開全國紅軍代表會議，制定頒布了《中國工農(nóng)紅軍編制草案》，對紅軍的軍制、作戰(zhàn)序列和各級部隊定額等作出了詳細規(guī)定。在政權(quán)建設(shè)方面，1931年11月中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會第一次全體會議審議通過《地方蘇維埃政府暫行條例》，詳細規(guī)定了地方各級蘇維埃政府的人員規(guī)模?。1934年2月頒行的《中華蘇維埃共和國組織法》中，對蘇維埃中央政府機構(gòu)的職責也進行了規(guī)范，但未明確各機構(gòu)人員的具體定額。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)主要包括陜甘寧邊區(qū)政府和各抗日根據(jù)地民主政權(quán)。在陜甘寧邊區(qū)政府建立伊始，就先后建立了一系列組織規(guī)章制度，并在控制人員規(guī)模上采用定額管理的方式。1938年2月，陜甘寧邊區(qū)政府3號令規(guī)定了邊區(qū)行政組織人員定額，“陜甘寧邊區(qū)政府編制：主席一人、秘書長一人、秘書三人、總務(wù)處長一人（暫由一個秘書兼）、文書科長一人、科員二人……，合計六十六人”，“財政廳編制：財政廳長一人、統(tǒng)計科三人、會計科二人、秘書一人、文書收發(fā)一人、通訊員一人、特務(wù)員一人、勤務(wù)員二人、管理員一人、巡視員二人，合計十五人”?。1939年4月，邊區(qū)政府公布施行《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》，對邊區(qū)政府下設(shè)的各廳部處及主要職責、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等作出了規(guī)定?。

1940年以后，由于邊區(qū)脫產(chǎn)人員猛增?、財政收入銳減?、人民負擔加重?等原因，陜甘寧邊區(qū)遭遇空前物質(zhì)困難。為應(yīng)對危機，邊區(qū)參議員李鼎銘等人于1941年11月在邊區(qū)第二屆參議會上提出“精兵簡政”提案，并經(jīng)參議會討論通過。1941年12月，中共中央采用了李鼎銘等人的建議，決定開展精兵簡政運動。邊區(qū)政府隨即成立編整委員會，在各級行政機構(gòu)精減、裁并和核定人員定額。從1941年至1943年間，陜甘寧邊區(qū)共進行了3次精兵簡政運動，以調(diào)整機構(gòu)、精簡人員、改革制度為重點，先后制訂了《為實行精兵簡政給各縣的指示信》《陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)第二次精兵簡政方案》《陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)第二次精兵簡政方案綱要》《各級政府及參議會整編辦法》《陜甘寧邊區(qū)簡政實施綱要》等實施方案，出臺了《政紀總則》《縣政府組織暫行條例》《鄉(xiāng)政府組織暫行條例》《各級政府干部管理暫行通則》等規(guī)章制度，通過在黨政軍機關(guān)嚴格的、徹底的、普遍的精簡，達到了減上補下、充實基層、提高工作效率、減輕人民負擔的效果。在機構(gòu)上，裁減了駢枝機構(gòu)百余處，邊區(qū)政府直屬機關(guān)從35個減至22個，各廳處院內(nèi)部機構(gòu)平均減少1/4，專員公署及縣政府內(nèi)部機構(gòu)也由平均8、9個減至4、5個?。在人員規(guī)模上，政府系統(tǒng)脫產(chǎn)人員由11500人減至7500人，減少了近35%?；邊區(qū)辦公廳、民政廳、財政廳、建設(shè)廳、教育廳、物資局6個單位從原有469人減至279人，精簡超40%。在人員定額上，根據(jù)需要對政府機構(gòu)的員額進行了調(diào)整，如規(guī)定“民政廳二十三人”“財政廳十七人”“教育廳二十二人”?等。特別是在1942年12月開始的第三次精兵簡政中，毛澤東同志在《抗日時期的經(jīng)濟問題與財政問題》中指出，“在這次精兵簡政中，必須達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”?，這奠定了建國以后機構(gòu)編制工作長期遵循的基本原則。

在陜甘寧邊區(qū)開展精兵簡政的同時，中共中央于1941年12月發(fā)出《關(guān)于太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后敵后抗日根據(jù)地工作的指示》，要求各抗日根據(jù)地“必須普遍的實行‘精兵簡政’”，并列為“目前迫切的重要任務(wù)”，要求“政權(quán)、黨、民眾團體脫離生產(chǎn)的人數(shù)亦應(yīng)縮減，務(wù)求全部脫離生產(chǎn)人數(shù)不超過甚至更少于居民的百分之三?！?

解放戰(zhàn)爭時期，各大解放區(qū)在政權(quán)組織中繼續(xù)實行人員定額管理的做法。如，1948年綏中縣委編制表記載，“特級縣：縣委組織部設(shè)部長一人、副部長一人、干事四人；甲級縣：縣委組織部設(shè)部長一人、副部長一人、干事三人”。再如，建國前安陽縣委設(shè)辦公室、組織部、宣傳部、武裝部、社會部和4個工作委員會，編制人員41人（其中干部25人，交通、收音、文印、收發(fā)、司務(wù)員等9人，勤雜人員7人?。這時期各類文件中出現(xiàn)的“編制”，主要指制訂員額的行為，作為動詞使用。從1949年2月至建國前夕，隨著各大區(qū)解放軍和地方干部整編工作的陸續(xù)開展，編制開始有作為表示員額的名詞使用的趨勢。如，1949年8月17日華東局《關(guān)于機關(guān)部隊的整編節(jié)約方案》中，出現(xiàn)了“人員編制”的用詞?。

五、建國后的編制管理

建國初，隨著解放軍開始精簡整編和各地政權(quán)逐步建立起來，為克服戰(zhàn)爭時期無組織、無計劃隨意增添機構(gòu)吸收人員、機構(gòu)人員龐雜以及頭重腳輕的現(xiàn)象，節(jié)省人力資源和財政開支，政務(wù)院部署組織全國各大區(qū)軍政委員會、省級人民政府、專員公署、縣人民政府和區(qū)公所開展清理整編工作。1949年12月，政務(wù)院成立政務(wù)院及其所屬單位機構(gòu)編制審查委員會，負責了解、審查政務(wù)院各行政部門以及直屬企事業(yè)單位的機構(gòu)和編制的初步審核事項。1950年3月，政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制草案》，對“全國各級人民政府、黨派、群眾團體的編制”作出規(guī)定，并明確稅務(wù)、海關(guān)、企業(yè)部門、事業(yè)部門的編制不在本暫行編制方案內(nèi)?。從文件內(nèi)容及所附的員額編制表看，編制已明確指向員額，并包括了各級黨政機構(gòu)和群眾團體的人員配備標準。隨后，各省（區(qū)、市）按照中央要求，抓緊開展整編工作。至1950年下半年，全國上報的整編工作報告中，還出現(xiàn)編內(nèi)、編外（編余）等概念。如《山東省人民政府各部門及各直屬單位在整編組織中編余人員的處理辦法》中明確，“在整編組織中，對各單位的編余人員的處理，……均應(yīng)統(tǒng)一調(diào)劑，優(yōu)先充實及不滿編制員額之機關(guān)單位?！?

1951年12月，政務(wù)院第114次政務(wù)會議通過《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，進行了建國以來第一次精兵簡政工作，其主要內(nèi)容有：調(diào)整緊縮上層，合理充實下層；合并分工不清和性質(zhì)相近的機構(gòu)；精簡機構(gòu)，減少層次；明確干部與勤雜人員的比例；劃清企業(yè)、事業(yè)機構(gòu)和行政機構(gòu)的編制和開支?。各省（區(qū)、市）據(jù)此也開展了新一輪的整編。如，1952年6月上海市再次整編后核準編制為49321名，較1950年4月核定的60000名減少10679名?。

1954年9月政務(wù)院改為國務(wù)院后，國務(wù)院決定成立國務(wù)院編制審查委員會，并在1955年1月更名為國務(wù)院編制工資委員會，以賀龍、習(xí)仲勛為主要負責同志，負責貫徹精簡機構(gòu)、緊縮編制、調(diào)整干部的方針，主持精簡國家機關(guān)的工作，并首先在中央機關(guān)進行精減。習(xí)仲勛同志在第一屆全國人大二次會議上指出，截至1955年6月底，“據(jù)不完全統(tǒng)計，政府機關(guān)已經(jīng)縮減了原有人數(shù)的百分之四十以上，中共中央直屬機關(guān)已經(jīng)縮減了原有人數(shù)的百分之四十七”?。從嚴從緊，成為今后較長時期編制管理工作的主方針。特別是在國務(wù)院編制工資委員會第一次會議紀要中，明確提出“管行政編制，也管事業(yè)編制”，這是歷史上第一次使用“行政編制”和“事業(yè)編制”的表述。1956年11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于對各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會工作部門設(shè)立、增減或者合并的審批工作交由編制工資委員會統(tǒng)一負責辦理的通知》和《關(guān)于國家機關(guān)停止增設(shè)機構(gòu)增加人員的通知》，明確省級人民委員會工作部門的調(diào)整由內(nèi)務(wù)部移交編制工資委員會統(tǒng)一負責辦理，并重申了從嚴控制機構(gòu)編制的原則?。自此，編制管理的總體思路、基本框架、主要類別和方式手段，已基本建立起來。

注釋：

①程廣中：“論19世紀初普魯士軍事改革”，1988年第2期《史學(xué)月刊》。

②戴耀先：《德意志軍事思想研究》，軍事科學(xué)出版社，1999年。

③久米邦武：《特命全權(quán)大使米歐回覽實記》，1878年。

④吳兆清：“袁世凱新軍改軍制及其歷史地位”，1987年第1期《歷史檔案》。

⑤姜克夫著：“民國軍事史”第1卷，重慶出版社，2009年。

⑥徐平：“民國時期陸軍編制沿革”，1993年第4期《軍事歷史》。

⑦張俠等編：《北洋陸軍史料（1912-1916）》，天津人民出版社，1987年。

⑧謝桂華：“尹灣漢墓新出〈集簿〉考述”，1997年第2期《中國史研究》。

⑨《唐六典·卷八 門下省》，中華書局，2016年。