鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的回眸與展望

● 費(fèi)飛

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)，是國家法律法規(guī)政策落實(shí)到“最后一公里”的重要執(zhí)行者，是基本公共服務(wù)的重要提供者，是基層治理的重要組織者。改革開放以來，在我國幾次大的機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也在持續(xù)推進(jìn)。特別是2005年以來，結(jié)合新的改革形勢(shì)和要求，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的突出問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平得到了有效提升，群眾滿意度逐步提高。本文重點(diǎn)關(guān)注近10年來河南省鄭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了哪些成效，還存在哪些問題，探索出哪些好的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)未來進(jìn)行了展望。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得的成效

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備比較合理

2006年，鄭州市按照河南省深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為黨政辦公室（掛社會(huì)治安綜合治理辦公室牌子）、社會(huì)事務(wù)辦公室（掛計(jì)劃生育辦公室牌子）和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室；事業(yè)單位統(tǒng)一設(shè)置為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心和勞動(dòng)保障所。10多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)河南省政府批準(zhǔn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步調(diào)整為街道辦事處等機(jī)構(gòu)。目前，鄭州市行政編制總額共減少319名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制共減少276名。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置符合國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案的規(guī)定，人員編制均沒有突破規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額和編制限額，財(cái)政供養(yǎng)人員減少，減輕了縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員崗位管理比較規(guī)范

鄭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了378名，487名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或調(diào)整到其他單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)定崗占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制的90.7%，事業(yè)單位定崗占事業(yè)編制總數(shù)的99.3%。以2006年國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革確定的機(jī)構(gòu)和人員編制為基數(shù)，各縣（市）區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)優(yōu)惠政策未出現(xiàn)超編進(jìn)人情況，妥善分流到位，未發(fā)現(xiàn)人員返崗和回流現(xiàn)象。

（三）機(jī)構(gòu)和人員編制實(shí)名制管理得到全面實(shí)現(xiàn)

建立機(jī)構(gòu)編制管理臺(tái)帳和機(jī)構(gòu)編制信息庫，根據(jù)核定的機(jī)構(gòu)編制，通過競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法擇優(yōu)選配人員，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有人員逐一登記造冊(cè)，在一定范圍內(nèi)公示，接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，鄭州市所屬各縣（市）區(qū)嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)編制審核程序，嚴(yán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)人使用編制入口關(guān)。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制空編率為12.2%，事業(yè)編制空編率為10.6%。通過建立健全機(jī)構(gòu)編制管理臺(tái)賬、推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理、落實(shí)使用編制審核程序，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位超編進(jìn)人、多渠道無序進(jìn)人的問題，機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化程度得到明顯提高。

在改革中，鄭州市不斷探索建立若干符合鄭州實(shí)際且行之有效的機(jī)制。

一是建立機(jī)構(gòu)編制與財(cái)政預(yù)算的協(xié)調(diào)制約機(jī)制。改革中，鄭州市統(tǒng)一把鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所調(diào)整到縣級(jí)財(cái)政部門垂直管理，縣級(jí)財(cái)政部門憑縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門出具的在編人員名單和組織人事部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)，逐人逐月給鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編人員統(tǒng)發(fā)工資。凡未經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核的人員，財(cái)政部門一律不予核撥經(jīng)費(fèi)。一些縣（市）區(qū)開展了機(jī)構(gòu)編制工作專項(xiàng)整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照編制部門核定的編制競(jìng)爭(zhēng)上崗后，逐人逐項(xiàng)登記并錄入臺(tái)帳，建立了紙質(zhì)臺(tái)帳和電子臺(tái)帳的雙重管理模式，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的公開、公正、透明。目前，經(jīng)過機(jī)構(gòu)編制部門審核確認(rèn)的機(jī)構(gòu)編制已成為財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)。

二是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制長(zhǎng)效管理機(jī)制。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革回頭看。建立健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制日常管理機(jī)制，明確要求各縣（市）區(qū)編辦每月月底要整理、分析、匯總和上報(bào)當(dāng)月機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員變動(dòng)信息，市編辦通過核對(duì)《機(jī)構(gòu)編制與實(shí)有人員變動(dòng)情況表》，做到對(duì)各縣（市）區(qū)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員動(dòng)態(tài)掌握，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制“12310”舉報(bào)電話和信訪案件的查辦力度，逐步建立健全針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、存在的主要問題

（一）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位缺編比較嚴(yán)重

2006年以來，鄭州市嚴(yán)格落實(shí)國家控編減編政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“只出不進(jìn)”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位缺編較多。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、人才匱乏等問題日趨凸顯，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常開展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍新老交替。

（二）“條條干預(yù)”問題還不同程度存在

突出表現(xiàn)在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在國家規(guī)定的機(jī)構(gòu)之外亂掛牌子。2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為“三辦四中心一所”。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)擅自增掛牌子；上級(jí)業(yè)務(wù)部門往往以強(qiáng)調(diào)本部門工作重要為由，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，加掛牌子，配備人員，并且與評(píng)先考核相結(jié)合。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的展望

（一）持續(xù)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能；對(duì)直接面向群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)，依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的有效形式；統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和站所管理體制改革，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制。為積極適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)基層、服務(wù)人民群眾的工作需要，建議對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編較多的縣（市）區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制限額內(nèi)統(tǒng)籌考慮選調(diào)生、公務(wù)員招錄，持續(xù)充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制人員。通過招錄一批年富力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的工作人員，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化水平，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

（二）切實(shí)解決上級(jí)業(yè)務(wù)部門“條條干預(yù)”問題

針對(duì)上級(jí)業(yè)務(wù)部門“條條干預(yù)”的問題，建議嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，除經(jīng)上級(jí)黨委、政府和編委批準(zhǔn)外，各級(jí)各部門不得以任何形式、手段干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配置和人員配備，不得以任何形式、手段和借口要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置對(duì)口機(jī)構(gòu)和配備專職人員。進(jìn)一步嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”項(xiàng)目，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果，切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性。

（三）不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)資源配置

按照中央提出的區(qū)域覆蓋、制度統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的要求，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展進(jìn)程；改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入機(jī)制，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，合理劃分縣、鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；加大政府購買服務(wù)力度；提高公共服務(wù)信息化水平，探索構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系；健全公共服務(wù)需求表達(dá)和反饋機(jī)制，強(qiáng)化群眾對(duì)公共服務(wù)供給決策及運(yùn)營的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。