基層治理的五種創(chuàng)新趨勢分析

● 唐鈞 龔琬嵐 孫慶凱

基層治理建設(shè)，要緊貼人民群眾日益增長的美好生活需要，探索構(gòu)建群眾需求導(dǎo)向的基層服務(wù)管理體系。

一、多元參與、全員協(xié)同的趨勢

基層治理需要黨委政府、社區(qū)居民、社會組織等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢、履行各自權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，構(gòu)建“共建共治共享”的治理格局。

第一，黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉。在黨的基層組織的“主心骨”作用下，探索完善政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)等渠道，讓黨組織的服務(wù)管理“觸角”延伸到基層治理每個“末梢”。黑龍江、福建等地方探索“基層黨建+”工作模式，把黨組織設(shè)在一線辦案團(tuán)隊(duì)、便民警務(wù)站點(diǎn)等①，創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置方式和工作機(jī)制，推動黨組織對基層治理的統(tǒng)領(lǐng)作用。

第二，居民自治是核心。基層治理中應(yīng)充分鼓勵和發(fā)揚(yáng)群眾的積極性和創(chuàng)造性，堅(jiān)持以人民為主體的原則，發(fā)動和依靠群眾就地解決問題。如浙江諸暨創(chuàng)造的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過發(fā)動和依靠群眾做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，后在浙江省逐步形成“堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)、人民主體、三治融合、共建共治共享”的模式，通過村規(guī)民約、百姓議事會、道德評判團(tuán)、鄉(xiāng)賢參事會、法律服務(wù)團(tuán)等形式，形成“大事一起干、事事有人管、好壞大家判”的基層治理新形態(tài)②。

第三，社會組織的協(xié)同參與是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、居民自治的有益補(bǔ)充。應(yīng)開發(fā)社會參與空間，充分激發(fā)社會活力，動員社會力量參與基層治理。在社會協(xié)同的模式下，政府行政力量與居民自治力量、社會第三方力量相結(jié)合，將有效提升基層管理服務(wù)的效能。社會組織參與基層治理的模式符合全球趨勢。

二、精細(xì)管理、權(quán)責(zé)明確的趨勢

基層是社會治理的“神經(jīng)末梢”，治理事項(xiàng)復(fù)雜且關(guān)聯(lián)主體繁多。習(xí)近平總書記提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。這一思路需應(yīng)用至基層治理中，通過精細(xì)管理來化解復(fù)雜事項(xiàng)，通過權(quán)責(zé)明確來明細(xì)管理主體。其中，“村莊社區(qū)化管理”和“網(wǎng)格化管理”的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

“村莊社區(qū)化管理”是在物理隔離的框架下形成精細(xì)管理。在“村莊社區(qū)化管理”模式下，充分利用社區(qū)的相對封閉性和獨(dú)立性優(yōu)勢，在整體規(guī)劃、精細(xì)布局、正常運(yùn)轉(zhuǎn)、更新升級等過程中實(shí)現(xiàn)人防物防技防的精細(xì)化管理。如北京市大興區(qū)針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動人口“倒掛”等問題，探索實(shí)行“村莊社區(qū)化管理”，通過“筑圍墻、安街門、把路口、設(shè)崗?fù)?、人車憑證出入”，對原有自然村落進(jìn)行相對獨(dú)立建設(shè)、井然有序的社區(qū)化管理。同時(shí)，采取流動人口與戶籍人口趨同管理、“三站一室”整合建設(shè)為村綜治中心、配備專職防范力量和統(tǒng)一監(jiān)控系統(tǒng)等措施，改善管理服務(wù)條件，取得治安秩序得到維護(hù)、矛盾糾紛有效化解、居民安全感滿意度全面提升等成效。

“網(wǎng)格化管理”是在多主體權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上開展精細(xì)管理。網(wǎng)格化管理依托統(tǒng)一的城市管理信息化和數(shù)字化平臺，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，在單元網(wǎng)格中納入人、地、物、事、情、組織等管理要素，以部件和事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，在對單元網(wǎng)格巡查、上報(bào)、解決、反饋的管理閉環(huán)中，建立多主體權(quán)責(zé)明確基礎(chǔ)上的精細(xì)化管理模式。網(wǎng)格化管理將有助于實(shí)現(xiàn)“天上有云、地上有格、中間有網(wǎng)”的美好圖景。

精細(xì)管理、權(quán)責(zé)明確的基層治理趨勢，與“全功能—全結(jié)構(gòu)”的基層治理框架相契合，應(yīng)針對基層治理的現(xiàn)存問題和基層群眾的管理服務(wù)需求，完善相應(yīng)功能并配備治理結(jié)構(gòu)，搭建“全功能—全結(jié)構(gòu)”的基層服務(wù)管理格局。

三、綜合管理、資源統(tǒng)籌的趨勢

“部門壁壘”“管理盲區(qū)”“信息孤島”等問題，易引發(fā)基層治理“最后一公里”問題，對此，既需要基層管理主體和相關(guān)部門的綜合管理，也需要社會多方資源的統(tǒng)籌和共享?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”和綜治中心實(shí)體化建設(shè)的相關(guān)做法可做參考。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，通過“基層兜底”和“條塊聯(lián)動”形成綜合管理，屬地政府和基層組織做好“兜底管理”工作的同時(shí)，帶動相關(guān)部門形成聯(lián)動機(jī)制、整合資源?；谠撍悸?，北京市探索形成“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”模式，由發(fā)現(xiàn)問題的基層人員負(fù)責(zé)“吹哨”并行使執(zhí)法召集權(quán)，召集各相關(guān)部門的執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場，集體“會診”問題并根據(jù)部門職責(zé)提出具體措施。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”由北京市平谷區(qū)首創(chuàng)，在實(shí)踐中逐步形成基層聯(lián)合執(zhí)法鏈、管理鏈、服務(wù)鏈、發(fā)展鏈等綜合管理工作機(jī)制?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”在基層單位形成對各部門治理力量的統(tǒng)籌指揮，讓“條條”下沉融進(jìn)“塊塊”，把分散力量“握緊成拳”，提高基層的綜合管理效力。

綜治中心實(shí)體化建設(shè)，通過綜治中心平臺統(tǒng)籌資源、實(shí)現(xiàn)立體化防控?；鶎泳C治中心能夠?yàn)槿罕娞峁┮徽臼健⒕?xì)化、動態(tài)化服務(wù)管理，在維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾、服務(wù)民生等方面發(fā)揮重要作用。綜治中心實(shí)體化建設(shè)要堅(jiān)持三條原則：一是從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是；二是建立實(shí)體化運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)社會化服務(wù)、信息化支撐、人財(cái)物保障；三是強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)功能，將綜治中心的服務(wù)管理資源進(jìn)一步向網(wǎng)格和家庭延伸?；诖?，基層綜治中心實(shí)體化建設(shè)能夠發(fā)揮平臺優(yōu)勢，有效統(tǒng)籌資源，從而實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會治安聯(lián)防、重點(diǎn)工作聯(lián)動、治安突出問題聯(lián)治、服務(wù)管理聯(lián)抓、基層平安聯(lián)創(chuàng)的立體化防控效果。

綜合管理、資源統(tǒng)籌的基層治理趨勢，與“前臺+后臺”良性循環(huán)的基層治理理念相契合，在做好“前臺”直面居民的管理服務(wù)工作基礎(chǔ)上，將“后臺”的部門職責(zé)根據(jù)“前臺”反應(yīng)的問題和需求進(jìn)行資源整合和協(xié)調(diào)聯(lián)動，提供以居民為中心的基層服務(wù)管理。

四、“AI+管理”的趨勢

基層單位面臨管理服務(wù)“上面千條線、下面一根針”的問題，同時(shí)，治安防控“全覆蓋、無死角”目標(biāo)對基層治理提出更高要求?；诖?，可采取“AI+管理”策略，在人工智能技術(shù)手段的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)信息整合與資源聯(lián)動的智能管理體系，便于基層同多個部門開展信息、指揮、業(yè)務(wù)、資源等高效對接聯(lián)動工作。

例如，北控三興等構(gòu)建的“雪亮眼睛+智慧大腦”模式，在亦莊鎮(zhèn)的治理中發(fā)揮良好成效。一方面，建成智慧天網(wǎng)平臺，通過智能監(jiān)控工程、高點(diǎn)云臺建設(shè)、精準(zhǔn)感知技術(shù)、基礎(chǔ)信息采集等智能技術(shù)打造“雪亮眼睛”，化被動處理為主動監(jiān)管；另一方面，15個職能部門和“9+X業(yè)務(wù)”融合聯(lián)動，構(gòu)建“智慧大腦”，將采集的信息結(jié)合云計(jì)算大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行智能鑒別與智能追蹤，將監(jiān)測與感知的數(shù)據(jù)形成標(biāo)準(zhǔn)化基層治理業(yè)務(wù)，在多部門、多業(yè)務(wù)的整合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)基層事件30分鐘內(nèi)發(fā)現(xiàn)上報(bào)、5分鐘調(diào)度處置、3小時(shí)處置完畢的成果。

“AI+管理”的基層治理，采取“智能技防”帶動“科學(xué)制防”和“有效聯(lián)防”的治理結(jié)構(gòu)，在基層治理體系的技術(shù)建構(gòu)下，促進(jìn)多方資源共享，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)人、地、物、事、組織信息的多維整合，及時(shí)、有效、精準(zhǔn)的化解社會矛盾和問題。

五、“治理+AI”的趨勢

面對基層治理的多樣化需求和個性化要求不斷增長的局面，基層治理可在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前沿技術(shù)的輔助下納入智慧治理的要素，帶動技防更新?lián)Q代、人防素質(zhì)提升、物防水平升級，形成“治理+AI”的基層智慧治理模式，推動基層服務(wù)管理的智能化、前置化、精細(xì)化、人性化。

以云從科技“智慧園區(qū)”為例，其人臉識別、智能巡邏、精細(xì)比對、智慧響應(yīng)、大數(shù)據(jù)分析、信息集成等優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層智慧治理的要素，發(fā)揮其智能化安全管理和自動化公共服務(wù)的功能，既能形成集合監(jiān)測、識別、預(yù)警、響應(yīng)的智能安全管理機(jī)制，提前干預(yù)基層安全風(fēng)險(xiǎn)源，又能形成集合信息推送、智能咨詢、宜居環(huán)境的智慧公共服務(wù)體系，提供便捷個性化基層公共服務(wù)，讓人民群眾能夠最大限度享受優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和安全便捷的生活。

“治理+AI”的基層治理，通過信息化、智能化、專業(yè)化人工智能技術(shù)的輔助，彌補(bǔ)現(xiàn)有人防、物防的技術(shù)和資源不足，形成“傳統(tǒng)技防+高新智防”的新優(yōu)勢，既精準(zhǔn)拔高“最短板”、全面提高基層治理水準(zhǔn)，又能在“擾民”最小化的前提下提升群眾的安全感和滿意度。

注釋：

①“發(fā)揚(yáng)政法綜治戰(zhàn)線的‘金字招牌’——新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’如何創(chuàng)新發(fā)展？”，新華網(wǎng)，2018-11-14。

②“在創(chuàng)新中堅(jiān)持發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”，央視網(wǎng)，2018-11-12。