我國(guó)反壟斷指南的尷尬法律地位與救贖方法*

王 炳

(南京航空航天大學(xué)法律系，江蘇 南京 211106)

我國(guó)《反壟斷法》第九條雖授權(quán)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)(下稱反壟斷委員會(huì))制定發(fā)布反壟斷指南職責(zé)，但并未明確規(guī)定反壟斷指南的法律地位。在我國(guó)《立法法》建構(gòu)的法律體系中，并不存在反壟斷指南的對(duì)應(yīng)表述，因此反壟斷指南的法律地位尷尬。實(shí)踐中，雖然反壟斷系列指南的制定已成為完善我國(guó)反壟斷法律體系的重要舉措，[1]但由于反壟斷指南的法律地位問題未解決，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)遵從反壟斷指南的問題比較棘手。更者，實(shí)踐中也存在反壟斷指南與其他法律法規(guī)尤其是部門規(guī)章的關(guān)系處理難題。例如，反壟斷委員會(huì)2017年發(fā)布的《關(guān)于濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的反壟斷指南(征求意見稿)》與原國(guó)家工商總局2015年制定的《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》在反壟斷安全港方面就存在不一致的規(guī)定，引發(fā)反壟斷指南與部門規(guī)章之間的緊張關(guān)系。因此，研究分析反壟斷指南的尷尬法律地位及其救贖方法問題尤為重要。鑒于學(xué)界尚未對(duì)這一問題作出有效回應(yīng)，本文對(duì)此問題進(jìn)行分析，以對(duì)反壟斷指南的基礎(chǔ)理論研究提供支撐，對(duì)反壟斷指南相關(guān)實(shí)踐問題解決提供思路。

一、我國(guó)反壟斷指南尷尬法律地位之體現(xiàn)：名分、位階與效力不明

盡管我國(guó)明確將反壟斷指南制度寫入《反壟斷法》，實(shí)踐中有關(guān)部門也積極運(yùn)用反壟斷指南處理案件，但是反壟斷指南在我國(guó)《立法法》構(gòu)建的法律淵源體系中并無一席之地，法律地位尷尬。

(一)反壟斷指南的名分不明

根據(jù)我國(guó)《立法法》，我國(guó)法律體系是由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、單行條例、自治條例、地方政府規(guī)章、法律解釋(立法解釋)、司法解釋等構(gòu)成的體系，其中并無反壟斷指南的對(duì)應(yīng)表述。因此，我國(guó)《反壟斷法》雖將反壟斷指南納入其中，但在我國(guó)所謂正式法律體系中找不到指南類規(guī)范性文件的位置，因此其缺乏正式名分。有研究認(rèn)為，盡管反壟斷指南僅僅旨在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法政策進(jìn)行說明，但經(jīng)過多年的發(fā)展，指南已成為競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的法律制定形式，屬于“非正式制定法”。[2]有研究認(rèn)為，反壟斷指南僅具有指導(dǎo)意義，對(duì)企業(yè)和法院沒有約束力，但對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)具有約束力，屬于“軟法”。[3]可見，學(xué)界對(duì)反壟斷指南的法律地位問題也無法律規(guī)范層面的解釋，并未指明反壟斷指南究竟屬于何種法律淵源。

(二)反壟斷指南的位階不明

由于在我國(guó)已有法律淵源體系中缺乏正式名分，因此反壟斷指南的法律位階不明，其出現(xiàn)在《反壟斷法》中引起其與其他法律法規(guī)的緊張關(guān)系。一是反壟斷指南與部門規(guī)章的位階關(guān)系不清。我國(guó)反壟斷指南由反壟斷委員會(huì)制定，而反壟斷委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)委員擔(dān)任，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)擔(dān)任副主任，委員由十四個(gè)部委的有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。這樣看來，反壟斷指南似乎體現(xiàn)了有關(guān)部委的意見。因此，反壟斷指南的位階究竟是高于部門規(guī)章、同于部門規(guī)章還是低于部門規(guī)章，并不清楚。例如，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可的反壟斷法實(shí)施安全港規(guī)則問題，反壟斷委員會(huì)2017年發(fā)布的《關(guān)于濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的反壟斷指南(征求意見稿)》第十二條闡明，在相關(guān)市場(chǎng)上除協(xié)議各方控制的技術(shù)外，若存在四個(gè)或者四個(gè)以上具有替代關(guān)系的技術(shù)，通常不將經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議認(rèn)定為壟斷協(xié)議，但有相反證據(jù)的除外。但是，根據(jù)原國(guó)家工商總局2015年制定的《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》第五條，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者而言，若在相關(guān)市場(chǎng)上存在至少四個(gè)替代性技術(shù)，或?qū)?jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人而言，若在相關(guān)市場(chǎng)上存在至少兩個(gè)替代性技術(shù)，經(jīng)營(yíng)者行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為可以不被認(rèn)定為壟斷協(xié)議行為，但有相反證據(jù)的除外?？梢?，在替代性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，究竟是在相關(guān)市場(chǎng)上存在至少四個(gè)還是兩個(gè)替代性技術(shù)才可以被劃入“安全港”，上述兩文件存在差異。這給反壟斷指南與部門規(guī)章的關(guān)系處理帶來不確定性。二是反壟斷指南與有關(guān)解釋尤其是國(guó)務(wù)院部委發(fā)布的其他規(guī)范性文件的位階關(guān)系不清。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)除制定部門規(guī)章外，還可能制定發(fā)布自己的指南。這樣，反壟斷指南與國(guó)務(wù)院部委發(fā)布的其他規(guī)范性文件的關(guān)系就存在復(fù)雜性。三是反壟斷指南與基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例、自治條例、地方政府規(guī)章的位階關(guān)系不明。一般而言，反壟斷指南不可能突破《反壟斷法》，但是可能涉及其他基本法律的適用尤其是管制行業(yè)法律的適用問題。這樣，反壟斷指南是否可能因?yàn)槠渲敢磯艛喾ㄔ诠苤菩袠I(yè)的實(shí)施而高于一些基本法律？還是應(yīng)回歸法律認(rèn)知傳統(tǒng)不得突破管制行業(yè)基本法律？此外，反壟斷指南與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例、自治條例、地方政府規(guī)章相比位階如何的問題，也難以一一理清。

(三)反壟斷指南的法律效力不明

由于反壟斷指南在我國(guó)法律淵源體系中并無一席之地，因此其法律效力是模糊不清的。在實(shí)踐中，對(duì)待反壟斷指南的態(tài)度則存在兩種完全相反的情況，有的肯定反壟斷指南的效力，有的似乎否定其效力。例如，在我國(guó)反壟斷委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》后，商務(wù)部就依據(jù)該指南制定并修訂《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查申報(bào)表》并要求經(jīng)營(yíng)者據(jù)此填報(bào)，并在一些經(jīng)營(yíng)者集中審查決定中明確適用該指南。原國(guó)家工商總局在《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》中明確闡明根據(jù)上述指南界定相關(guān)市場(chǎng)，并在其授權(quán)處理的海南省東方市自來水公司壟斷案(瓊工商處字〔2015〕2號(hào))、四川久遠(yuǎn)銀海暢輝軟件有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案(川工商處字〔2017〕7001號(hào))中具體適用。在國(guó)家發(fā)展改革委2016年公布的《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南(征求意見稿)》中，《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》也是界定汽車業(yè)相關(guān)市場(chǎng)的依據(jù)。有分析指出，正是在《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》發(fā)布后，原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)施細(xì)則才陸續(xù)出臺(tái)。[4]此外，我國(guó)法院也紛紛引用該指南進(jìn)行司法裁決。在北京奇虎科技有限公司訴騰訊科技(深圳)有限公司、深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位糾紛一案中，廣東省高級(jí)人民法院就明確引用《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的規(guī)定分析該案中的相關(guān)市場(chǎng)問題。①在最高人民法院公布的2012年知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)創(chuàng)新性典型案例中，無論是北京銳邦涌和科貿(mào)有限公司與強(qiáng)生(上海)醫(yī)療器材有限公司等縱向壟斷協(xié)議糾紛上訴案，②還是劉大華訴湖南華源實(shí)業(yè)有限公司等壟斷糾紛案，③都引用了《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有120多個(gè)司法案件涉及以《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》分析相關(guān)市場(chǎng)問題。④

但是，實(shí)踐中也有反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不承認(rèn)該指南法律效力的情況。有分析指出，《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》既不屬于行政法規(guī)，也不屬于部門規(guī)章，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)是否必須按照該指南的規(guī)定界定相關(guān)市場(chǎng)存在困惑，這在一定程度上導(dǎo)致了相關(guān)市場(chǎng)界定實(shí)踐的混亂，例如國(guó)家發(fā)展改革委處理順通公司和華新公司壟斷案時(shí)和商務(wù)部審查英博集團(tuán)公司收購(gòu)AB公司案時(shí)本應(yīng)界定相關(guān)市場(chǎng)卻沒有界定相關(guān)市場(chǎng)。[5]而《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》第二條明確闡明，“相關(guān)市場(chǎng)的界定通常是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行分析的起點(diǎn)，是反壟斷執(zhí)法工作的重要步驟。”最高人民法院在北京奇虎科技有限公司訴騰訊科技(深圳)有限公司、深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位糾紛上訴案的判決書中明確闡明，在反壟斷案件審理中，并非在每一個(gè)濫用市場(chǎng)支配地位案件中均必須明確而清楚地界定相關(guān)市場(chǎng)。⑤這顯然與《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的基調(diào)不同。此外，雖然《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》第七條明確闡明，“界定相關(guān)市場(chǎng)時(shí)，可以基于商品的特征、用途、價(jià)格等因素進(jìn)行需求替代分析，必要時(shí)進(jìn)行供給替代分析。在經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)范圍不夠清晰或不易確定時(shí)，可以按照假定壟斷者測(cè)試的分析思路來界定相關(guān)市場(chǎng)?！钡牵诒本╀J邦涌和科貿(mào)有限公司與強(qiáng)生(上海)醫(yī)療器材有限公司等縱向壟斷協(xié)議糾紛上訴案中，上海市高級(jí)人民法院雖引用了《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》，但有不同認(rèn)知思維，認(rèn)為“假定壟斷者測(cè)試方法是在替代分析原理基礎(chǔ)上的定量測(cè)度，本質(zhì)仍然是替代分析，如果運(yùn)用需求替代分析、供給替代分析能夠清晰界定相關(guān)市場(chǎng)，就不必再運(yùn)用假定壟斷者測(cè)試方法?！雹?/p>

綜上可見，由于我國(guó)反壟斷指南的法律地位尷尬，其在我國(guó)已有法律淵源體系中缺乏正式名分，因此其與有關(guān)法律法規(guī)的位階關(guān)系不清，法律效力不明，在反壟斷執(zhí)法和司法中引起混亂。

二、我國(guó)反壟斷指南尷尬法律地位之根源：錯(cuò)位授權(quán)與部門規(guī)制沖突

反壟斷指南在國(guó)外原本是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)制定發(fā)布的反壟斷法實(shí)施解釋，而我國(guó)在制度移植時(shí)卻授權(quán)并不具有反壟斷執(zhí)法權(quán)的反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布反壟斷指南，這樣一來，也就彰顯出其根本原因是我國(guó)存在嚴(yán)重的部門規(guī)制沖突，其中既包括反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的規(guī)制沖突，也包括反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)之間的規(guī)制沖突。但是，這種有意錯(cuò)位配置反壟斷指南制定發(fā)布權(quán)的做法又引發(fā)反壟斷指南的尷尬法律地位問題。

(一)反壟斷指南在國(guó)外原本是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件

在國(guó)外，反壟斷指南通常以“指南”或“指導(dǎo)方針”(guidelines)、指導(dǎo)意見(guidance)、聲明(statements)、通告(notice)、危險(xiǎn)信號(hào)(red flags)、解釋(explanations or explanatory note)、澄清說明(clarification)、最佳實(shí)踐(best practices)、備忘錄(memorandum)的形式出現(xiàn)，屬于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)解釋說明反壟斷法具體如何實(shí)施的規(guī)范性文件。這些反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)之所以制定發(fā)布反壟斷指南，是因?yàn)榉磯艛喾ù嬖谀：?。由于反壟斷法不可避免地移植?jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，例如競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)占、市場(chǎng)、市場(chǎng)占有率、景氣等，再加上隨著經(jīng)濟(jì)變化，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不斷更新，[6]P105反壟斷法規(guī)則因此具有較大的模糊性，欠缺傳統(tǒng)法律概念應(yīng)有的邏輯嚴(yán)密性。[7]因此，反壟斷法的具體適用過程也就呈現(xiàn)出極為復(fù)雜、技術(shù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)。這樣，就有了制定反壟斷指南的必要性。例如，反壟斷法不可能將有關(guān)并購(gòu)規(guī)制的詳細(xì)技術(shù)指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系列入其中，而在具體實(shí)踐中，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和分析手段的選擇又是決定政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，制定合并指南就是必然的。[8]也正是基于這一原因，美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)，一方面依靠執(zhí)法機(jī)關(guān)和法院通過法律適用來明確和統(tǒng)一反壟斷法實(shí)施的尺度，另一方面執(zhí)法機(jī)關(guān)也在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同領(lǐng)域的情況制定具有法律性質(zhì)的規(guī)章或具有指導(dǎo)性文件性質(zhì)的指南，為執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供指引。[9]

從歷史看，反壟斷指南制度的源頭是美國(guó)的《1968年橫向合并指南》。眾所周知，美國(guó)控制企業(yè)合并的反壟斷成文法淵源是《克萊頓法》第七條，但該條規(guī)定過于籠統(tǒng)，使得其具體實(shí)施存在較大的任意性。因此，美國(guó)司法部于1968年制定了第一部企業(yè)合并指南，對(duì)其可能禁止的合并類型及理由進(jìn)行了明確說明。[10]P232此后，美國(guó)反壟斷指南制度不斷發(fā)展。截至目前，美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布了一系列反壟斷指南，包括《橫向合并指南》(分別有1968年、1982年、1984年、1992年、1997年、2010年六個(gè)版本)、《合并救濟(jì)磋商聲明》(2003年)、《合并救濟(jì)政策指導(dǎo)意見》(2011年)、《非橫向合并指南》(1984年)、《企業(yè)聯(lián)營(yíng)指南》(2000年)、《競(jìng)爭(zhēng)者合作反壟斷指南》(2000年)、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南》(1995年發(fā)布、2017年修訂)、《衛(wèi)生保健業(yè)反壟斷實(shí)施聲明》(1996年)、《關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與醫(yī)療共享儲(chǔ)蓄計(jì)劃的反壟斷實(shí)施政策聲明》(2011年)、《關(guān)于自愿遵守公平、合理和無歧視原則承諾的標(biāo)準(zhǔn)必要專利的救濟(jì)措施聲明》(2013年)、《網(wǎng)絡(luò)安全信息分享問題的反壟斷政策聲明》(2014年)、《反壟斷國(guó)際實(shí)施與合作指南》(1995年發(fā)布、2017年修訂)、《人力資源行業(yè)反壟斷指導(dǎo)意見》(2016年)、《雇傭行為反壟斷危險(xiǎn)信號(hào)》(2016年)。值得注意的是，美國(guó)的反壟斷指南早期是由兩個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)分別發(fā)布的，但從上世紀(jì)90年代以來，兩個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)采取了聯(lián)合發(fā)布反壟斷指南的方式。

在歐盟，反壟斷指南都是由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)歐盟委員會(huì)統(tǒng)一發(fā)布的。歐盟的反壟斷指南制定始于上世紀(jì)90年代。新世紀(jì)以來，為了促進(jìn)歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，歐盟委員會(huì)發(fā)布了多部反壟斷指南，主要包括：(1)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法一般適用問題的指南，如《貿(mào)易影響概念的指南》(2004年)、《豁免指南》(2004年)、《罰款確定方法指南》(2006年)；(2)有關(guān)企業(yè)合并的指南，如《企業(yè)橫向合并分析指南》(2004年)、《企業(yè)非橫向合并分析指南》(2008年)；(3)有關(guān)濫用行為的指南，如《市場(chǎng)支配地位企業(yè)濫用排他性行為指南》(2009年)、《關(guān)于垂直限制的指南》(2010年)；(4)有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可的指南，如《技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議指南》(2004年)；(5)有關(guān)特殊行業(yè)的指南，如《農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)家援助指南》(2000年)、《電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的市場(chǎng)分析和顯著市場(chǎng)力評(píng)價(jià)指南》(2002年)、《機(jī)場(chǎng)融資和地方機(jī)場(chǎng)對(duì)定期航線的啟動(dòng)援助指南》(2005年)、《鐵路企業(yè)國(guó)家援助指南》(2008年)、《海上運(yùn)輸指南》(2008年)、《汽車修理銷售和汽車零部件銷售協(xié)議垂直限制指南》(2010年)等。此外，歐盟成員國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也制定了許多反壟斷指南，以指導(dǎo)反壟斷法的實(shí)施。例如，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局發(fā)布了《卡特爾案件減免罰款通告》(2006年)、《合并控制實(shí)體問題指引》(2012年)、《卡特爾行政違法程序中的罰款設(shè)定指南》(2013年)。法國(guó)競(jìng)爭(zhēng)局也制定了《競(jìng)爭(zhēng)承諾通告》(2009年)、《寬大計(jì)劃程序通告》(2009年制定，2015年修訂)、《罰款設(shè)定方法通告》(2011年)、《反壟斷遵從計(jì)劃框架性文件》(2012年)、《合并控制指南》(2013年)等。英國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的反壟斷指南則有《合并救濟(jì)指南》(2008年)、《合并審查指南》(2010年)、《水和污水處理企業(yè)合并：競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)局之程序和審查指引》(2015年)、《市場(chǎng)調(diào)查指南》(2017年修訂)等。

在加拿大，競(jìng)爭(zhēng)局是該國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，其制定發(fā)布的反壟斷指南主要有《合并實(shí)施指南》(1991年制定，2011年最新修訂)、《競(jìng)爭(zhēng)者合作指南》(2009年)、《濫用支配條款指南》(2012年)、《合并審查程序指南》(2012年)、《價(jià)格維持指南》(2014年)、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施指南》(2016年)、《合并申報(bào)解釋指南》(2011年制定，2017年最新修訂)。

在日本，公正交易委員會(huì)是專門性的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，其承擔(dān)著反壟斷指南的制定發(fā)布職責(zé)。自上世紀(jì)70年代以來，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，日本公正交易委員會(huì)就開始制定禁止壟斷法實(shí)施指南(如1977年《有關(guān)“壟斷狀態(tài)”中的“具體經(jīng)營(yíng)范圍”的解釋指南》)，這一做法在新世紀(jì)以來得到明顯加強(qiáng)。截至目前，日本公正交易委員會(huì)制定的禁止壟斷法實(shí)施指南有20多部，可分六類：一是禁止壟斷法一般適用問題的指南，涉及對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍的解釋、商業(yè)聯(lián)合分析等；二是企業(yè)合并指南；三是有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的指南，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用、標(biāo)準(zhǔn)化和專利池安排、共同研發(fā)等；四是有關(guān)特殊行業(yè)的指南，涉及電力交易、氣交易、電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、金融機(jī)構(gòu)超出經(jīng)營(yíng)范圍經(jīng)營(yíng)、服務(wù)業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位等；五是有關(guān)行業(yè)組織的指南，涉及醫(yī)師協(xié)會(huì)活動(dòng)等；六是有關(guān)環(huán)境保護(hù)的指南，涉及廢舊品回收中的聯(lián)合行為等。

在澳大利亞，競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)是專門性反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，其早在1991年就發(fā)布了《知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的<貿(mào)易行為法>適用(背景文件)》。本世紀(jì)以來，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)已發(fā)布了十多部反壟斷指南，涉及企業(yè)合并、轉(zhuǎn)售價(jià)格維持申報(bào)、排他性交易申報(bào)、協(xié)同行為臨時(shí)措施、濫用市場(chǎng)力臨時(shí)措施、媒體業(yè)合并許可等。

在其他國(guó)家地區(qū)，反壟斷指南也都由反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)制定發(fā)布，例如俄羅斯反壟斷服務(wù)局、南非競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、巴西經(jīng)濟(jì)保護(hù)行政委員會(huì)、韓國(guó)公平交易委員會(huì)都是專門性反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，反壟斷指南也都由其制定發(fā)布。

(二)我國(guó)錯(cuò)位授權(quán)使得反壟斷指南的法律地位尷尬

我國(guó)反壟斷法律制度的建構(gòu)是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但其規(guī)范性體系的建立不得不借鑒主要發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，其中就包括反壟斷指南制度。根據(jù)我國(guó)2007年頒布的《反壟斷法》第九條第一款，反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，并履行制定發(fā)布反壟斷指南職責(zé)。這樣，反壟斷委員會(huì)不僅享有反壟斷工作的組織權(quán)和反壟斷執(zhí)法協(xié)調(diào)權(quán)，還有反壟斷指南制定發(fā)布權(quán)?？墒牵覈?guó)反壟斷委員會(huì)并不是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第十條，國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。這樣，我國(guó)反壟斷執(zhí)法權(quán)和反壟斷指南制定發(fā)布權(quán)就產(chǎn)生了分離。反壟斷委員會(huì)無反壟斷執(zhí)法權(quán)，卻負(fù)責(zé)制定發(fā)布反壟斷指南；反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)具有反壟斷執(zhí)法權(quán)，但無權(quán)發(fā)布反壟斷指南。

在實(shí)踐運(yùn)行中，我國(guó)反壟斷委員會(huì)屬于咨詢議事機(jī)構(gòu)，既不是國(guó)務(wù)院部委，也不是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，也不屬于其他行政機(jī)關(guān)。這樣，就出現(xiàn)咨詢議事機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《反壟斷法》的授權(quán)制定發(fā)布反壟斷指南的情況?？墒?，《反壟斷法》并未明確規(guī)定反壟斷指南的法律地位。因而，反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布的反壟斷指南似乎成了新生的另類，難以在已有的法律體系中找到一席之地。這也就導(dǎo)致了反壟斷指南與其他法律法規(guī)之間的齟齬問題，尤其是反壟斷指南與部門規(guī)章的緊張關(guān)系問題，也引起了反壟斷指南的法律效力問題，使反壟斷指南的法律地位十分尷尬。

(三)我國(guó)反壟斷指南的尷尬法律地位根源于部門規(guī)制沖突

1.原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的規(guī)制沖突

在我國(guó)，反壟斷相關(guān)規(guī)制沖突由來已久。在我國(guó)頒布《反壟斷法》之前，國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家工商總局、商務(wù)部分別對(duì)價(jià)格壟斷、公用企業(yè)的濫用行為、外資并購(gòu)事項(xiàng)具有規(guī)制權(quán)。在《反壟斷法》制定過程中，三家執(zhí)法機(jī)關(guān)競(jìng)相爭(zhēng)奪該法草案的起草權(quán)，反壟斷執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)奪激烈。[11]實(shí)踐中，各部門為了利益最大化紛紛制定自己的規(guī)章，將法律未明確的事項(xiàng)歸入本部門管轄的范圍，多頭管理的情況嚴(yán)重。[12]因此，在我國(guó)反壟斷法制定過程中，人們十分關(guān)注反壟斷執(zhí)法體制問題，但為了保證法律的實(shí)施，考慮到當(dāng)時(shí)的可行性，兼顧前瞻性，⑦正式通過的《反壟斷法》維持已有反壟斷多元執(zhí)法格局不變，同時(shí)設(shè)置反壟斷委員會(huì)，由其承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)反壟斷工作職責(zé)，并負(fù)責(zé)反壟斷指南制定發(fā)布。

可見，我國(guó)反壟斷指南除了要回應(yīng)反壟斷法的模糊性問題外，還承擔(dān)著另一個(gè)十分重要的職能，即統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法規(guī)則，協(xié)調(diào)、整合反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法政策的職能。[13]殊不知，在《反壟斷法》中直接植入“反壟斷指南”條款雖具有實(shí)體合理性，但卻與我國(guó)已有法律體系格格不入，從而引起了反壟斷指南法律地位的尷尬，也引起了其與其他法律淵源關(guān)系的緊張。在過去十年間，原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法規(guī)則中的博弈是十分明顯的。例如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南的制定過程中，三家執(zhí)法機(jī)關(guān)競(jìng)相起草指南草案，原國(guó)家工商總局起草至第七稿，甚至還出臺(tái)部門規(guī)章，國(guó)家發(fā)展改革委也曾起草相關(guān)指南草案，其中兩機(jī)構(gòu)曾多次向社會(huì)公開征求意見。這表明，反壟斷指南確實(shí)具有統(tǒng)一原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)則的功能，但過程十分艱難。原國(guó)家工商總局在反壟斷委員會(huì)正式公布知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可領(lǐng)域的反壟斷指南草案前公布相關(guān)部門規(guī)章，則進(jìn)一步增加了反壟斷指南與部門規(guī)章之間的緊張關(guān)系。但這也同時(shí)表明，反壟斷指南對(duì)協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法沖突十分重要。

因此，從歷史看，我國(guó)賦予反壟斷委員會(huì)反壟斷指南制定發(fā)布權(quán)的深層次原因主要是原反壟斷執(zhí)法權(quán)配置存在“三駕馬車”情況，國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家工商總局、商務(wù)部分別行使反壟斷執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法權(quán)沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。而由反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布反壟斷指南則可統(tǒng)一規(guī)則，協(xié)調(diào)執(zhí)法沖突。不過，我國(guó)于2018年統(tǒng)一集中配置了反壟斷執(zhí)法權(quán)，因此原有的反壟斷執(zhí)法權(quán)沖突問題得到較大緩解。

2.競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制的沖突

嚴(yán)格地說，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制的最終目標(biāo)是統(tǒng)一的，只不過是二者組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段不同而已。但是，現(xiàn)實(shí)中競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制常處于分割狀態(tài)，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)分別設(shè)置，而非統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制。這就帶來競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制的沖突問題。在我國(guó)，諸多產(chǎn)業(yè)還處于壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門多，規(guī)制沖突問題十分突出。這就需要一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，我國(guó)反壟斷委員會(huì)不僅是原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[14]這種協(xié)調(diào)不是簡(jiǎn)單的個(gè)案協(xié)調(diào)，而應(yīng)主要依賴規(guī)則協(xié)調(diào)，反壟斷指南就是這種協(xié)調(diào)規(guī)則。反壟斷指南之所以具有協(xié)調(diào)規(guī)制沖突的功能，原因在于反壟斷委員會(huì)的成員諸多來自產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)，因此反壟斷指南的制定過程也是協(xié)調(diào)規(guī)制沖突的過程。例如，反壟斷委員會(huì)2017年公布的《關(guān)于濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的反壟斷指南(征求意見稿)》就是“委員會(huì)辦公室在四家單位草案建議稿的基礎(chǔ)上會(huì)同委員會(huì)專家咨詢組研究提出”的，其中一家單位就是知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。從中可以看出，起草反壟斷指南的過程就是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)過程。

在2018年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局集中行使反壟斷執(zhí)法權(quán)后，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)問題依然突出。原因是，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局本身為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，而真正負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的僅是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局下設(shè)的反壟斷局，因此反壟斷局在執(zhí)法中與一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)尤其是有關(guān)國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院其他直屬機(jī)構(gòu)等的權(quán)力沖突不可避免且不易解決。所以，反壟斷委員會(huì)今后仍然要發(fā)揮反壟斷執(zhí)法相關(guān)協(xié)調(diào)職能。這樣，反壟斷指南承擔(dān)協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制的功能未變。

綜上可見，我國(guó)在引進(jìn)反壟斷指南這種“舶來品”時(shí)并未如同國(guó)外的做法一樣將反壟斷指南的制定發(fā)布權(quán)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是有意錯(cuò)位配置給反壟斷委員會(huì)，其根本原因是我國(guó)一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下存在復(fù)雜的部門規(guī)制沖突。殊不知，這種做法又引起了反壟斷指南的尷尬法律地位問題。

三、我國(guó)反壟斷指南尷尬法律地位之化解：統(tǒng)一規(guī)制部門并不現(xiàn)實(shí)

化解因規(guī)制沖突而引起的規(guī)則地位沖突問題，解決思路無外乎兩種。一種是直接整合規(guī)制機(jī)構(gòu)，進(jìn)而間接避免規(guī)則沖突。另一種則是，在維持多元執(zhí)法格局不變的情況下，明確不同規(guī)則的法律地位，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)制和諧。就我國(guó)而言，我國(guó)將原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的相關(guān)權(quán)力并入一個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，已經(jīng)基本解決了不同反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的規(guī)制沖突問題，也在較大程度上減少了反壟斷指南與多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)則的沖突。但是，期待在此基礎(chǔ)上繼續(xù)統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)，以解決規(guī)制沖突并解決反壟斷指南的尷尬法律地位問題，目前在我國(guó)不大現(xiàn)實(shí)。

(一)多個(gè)規(guī)制部門并存有其合理性

我們知道，國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可以分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、信息業(yè)等。在不同行業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)品要素存在差異性，因此產(chǎn)業(yè)規(guī)制需求也不同。例如，航空運(yùn)輸業(yè)涉及飛行安全等復(fù)雜問題，因此有必要設(shè)立專門的規(guī)制部門進(jìn)行規(guī)制。有的是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)，如金融業(yè)，其需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管，以避免市場(chǎng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。有的是資源稀缺性行業(yè)，例如石油、電力、天然氣等行業(yè)，若不進(jìn)行專門規(guī)制，將嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民生活。有些產(chǎn)業(yè)關(guān)系到人民的日常生活，例如鐵路運(yùn)輸業(yè)和通訊業(yè)，若不進(jìn)行專門規(guī)制，則對(duì)人民生活交往產(chǎn)生巨大影響。這樣，多個(gè)規(guī)制部門并存就有其合理性。

而從規(guī)制方式看，還存在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)制的差異。在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，存在發(fā)展模式選擇問題，要么實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)模式，要么實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)模式，要么采取混合型經(jīng)營(yíng)模式?？傮w而言，許多國(guó)家對(duì)某些特殊行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)或部分環(huán)節(jié)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)。之所以如此，主要是因?yàn)槟承┊a(chǎn)業(yè)采取競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)模式并無效率，而采取壟斷經(jīng)營(yíng)模式更有效率。這樣，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制部門和產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門就有了同時(shí)存在的理由。

從國(guó)外看，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，多個(gè)規(guī)制部門并存也十分常見。在美國(guó)，聯(lián)邦通訊委員會(huì)、聯(lián)邦航空局、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦能源委員會(huì)仍然負(fù)責(zé)著對(duì)電信、航空、金融、電力等行業(yè)的規(guī)制，而其反壟斷執(zhí)法則由司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)。在德國(guó)，除設(shè)有反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)邦卡特爾局外，還有聯(lián)邦金融部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)與能源部、聯(lián)邦數(shù)字與基礎(chǔ)設(shè)施部等產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門。在法國(guó)，除競(jìng)爭(zhēng)局負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制外，還設(shè)有經(jīng)濟(jì)金融部、生態(tài)與內(nèi)部轉(zhuǎn)移部(負(fù)責(zé)公路、水路、鐵路、航空和能源業(yè)的規(guī)制)等規(guī)制部門。在英國(guó)，除競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)局負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法外，還設(shè)有交通部，商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部，數(shù)字、文化、媒體和體育部，鐵路公路辦，金融行為局等產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門。在加拿大，除競(jìng)爭(zhēng)局負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制外，還設(shè)有民航運(yùn)輸安全局、產(chǎn)業(yè)關(guān)系委員會(huì)、廣播電視電信委員會(huì)、交通部、金融部、國(guó)家能源委員會(huì)等產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門。在日本，除公正交易委員會(huì)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法外，還設(shè)有金融服務(wù)局、金融省、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和工業(yè)省(負(fù)責(zé)能源管理)等產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)。目前，只有歐盟、澳大利亞、新西蘭等少數(shù)地區(qū)或國(guó)家實(shí)行由統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制和產(chǎn)業(yè)規(guī)制的做法，包括對(duì)電力、天然氣、石油、航空等行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)制。

(二)當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)一規(guī)制部門并不現(xiàn)實(shí)

在我國(guó)，建立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)。首先，多個(gè)規(guī)制部門并存也有我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的因素。眾所周知，我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段。我國(guó)諸多行業(yè)還主要采取由少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況，以便于國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行控制。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)還有存在的必要性。目前，我國(guó)的石油、鐵路、電信、煙草等行業(yè)領(lǐng)域都是如此。這樣看來，希望近期將我國(guó)的部分行業(yè)完全市場(chǎng)化的可能性不大。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)的存在就是必然的。這樣看來，若希望近期將反壟斷委員會(huì)、反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)統(tǒng)一合并，可能性不大。

其次，統(tǒng)一規(guī)制部門也存在已有機(jī)構(gòu)的阻力問題。原因在于，已有機(jī)構(gòu)的人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置已經(jīng)十分明確，而設(shè)立新機(jī)構(gòu)需要將原有機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行重新組合，重新安排，因而阻力巨大。另外，整合規(guī)制機(jī)構(gòu)也存在內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合問題，其中也存在巨大成本，在資源調(diào)整方面也是如此。我國(guó)原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的整合用了近十年的時(shí)間才完成就說明了這一點(diǎn)。因此，希望短期內(nèi)統(tǒng)一整合反壟斷委員會(huì)、反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)缺乏可能性。根據(jù)2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，我國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)仍大量存在，目前主要有銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、交通運(yùn)輸部(含民航局、鐵路局、郵政局)、發(fā)改委(含能源局)、工業(yè)和信息化部(含煙草專賣局)、廣電總局和國(guó)資委等。在這些機(jī)構(gòu)中，諸多產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)雖然并入有關(guān)部委，但仍保持較大的獨(dú)立性。其實(shí)，這就是行政部門改革阻力所致，因此很難將一些由來已久的產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)真正融入有關(guān)部委。可見，面對(duì)目前我國(guó)如此龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)構(gòu)成體系，若希望完全統(tǒng)一合并至一個(gè)機(jī)構(gòu)中，可想而知其中阻力巨大。這樣看來，希望通過統(tǒng)一整合規(guī)制機(jī)關(guān)的方法以解決反壟斷指南尷尬法律地位問題并不現(xiàn)實(shí)。

再次，我國(guó)短期內(nèi)再次進(jìn)行規(guī)制機(jī)構(gòu)改革缺乏可能性。我們知道，2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)以巨大的勇氣和魄力進(jìn)行的。這次改革的結(jié)果是，原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)即國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部和原工商總局的反壟斷執(zhí)法職能統(tǒng)一整合至國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一，基本解決了原不同反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法沖突與真空問題。從宏觀角度看，這次改革后的局面是反壟斷委員會(huì)、反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)并存。也就是說，反壟斷指南的制定發(fā)布權(quán)仍由反壟斷委員會(huì)行使。因此，今后反壟斷指南的尷尬法律地位問題主要是其與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局以及一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)的規(guī)章規(guī)定相沖突問題?？墒牵诖唐趦?nèi)繼續(xù)完全整合反壟斷委員會(huì)、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局和諸多產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)的可能性不大。原因是，根據(jù)我國(guó)憲法，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革一般每隔五年由全國(guó)人大會(huì)議批準(zhǔn)通過。況且，頻繁整合規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)影響較大，若市場(chǎng)主體還未適應(yīng)新的規(guī)制機(jī)構(gòu)時(shí)又進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，會(huì)引起規(guī)制混亂。因此，近期我國(guó)再進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革也不合時(shí)宜。即使進(jìn)行再次整合，也是至少五年或十年后的事情。從目前看，反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)整合的基礎(chǔ)較好，但將我國(guó)的諸多產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)再合并進(jìn)來在今后的幾十年內(nèi)都缺乏可能性。

綜上可見，我國(guó)反壟斷指南的尷尬法律地位問題的根源在于部門規(guī)制沖突。我國(guó)雖已將原三大反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)能并入一個(gè)新的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，部分緩解了規(guī)制沖突問題，也間接地部分緩解了反壟斷指南的尷尬法律地位問題。但是，期待當(dāng)前在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一整合反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)缺乏可能性，因此無法通過統(tǒng)一整合規(guī)制機(jī)關(guān)的方法化解反壟斷指南的尷尬法律地位問題。這樣說來，我們只能另辟蹊徑。

四、我國(guó)反壟斷指南尷尬法律地位之救贖：唯有采跨部門解釋的方法

我國(guó)在移植反壟斷指南制度過程中充分考慮了我國(guó)特殊國(guó)情，即我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還處于特殊歷史時(shí)期，因此我國(guó)反壟斷指南的法律地位也需要進(jìn)行特別解釋。

(一)明晰反壟斷指南的法律地位是唯一方法

如前所述，解決法律規(guī)則的法律地位問題要么從制定發(fā)布主體角度解決，要么從法律規(guī)則本身入手，二者已經(jīng)窮盡。在前一種方法無法實(shí)施時(shí)，只能采取后一種方法。這樣看來，在反壟斷指南與其他法律法規(guī)以及規(guī)范性文件的和諧化處理中，明晰化其各自法律地位是唯一方法。只有清晰化不同法律規(guī)則的法律地位，才能將整個(gè)法律體系構(gòu)建為一個(gè)和諧的系統(tǒng)。有研究指出，一個(gè)健全的法律體系要做到內(nèi)外和諧，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括適應(yīng)性、系統(tǒng)性、層次性、公正性和可適用性等五個(gè)方面，而法律體系的層次性關(guān)注的是上下位階的法律淵源之間、同一位階不同法律部門的法律之間在相關(guān)內(nèi)容方面是否存在一致性和融洽性的問題。[15]也就是說，和諧的法律體系的核心在于要理清不同規(guī)范性文件的法律地位，使之形成地位明晰、位階分明的體系。

我們注意到，我國(guó)《立法法》已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)有序的法律體系，其中各種類型的法律法規(guī)的法律地位十分明確。因此，若有新的規(guī)范性文件類型出現(xiàn)，最為恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ窃诨静桓淖儸F(xiàn)有法律法規(guī)的法律地位的同時(shí)，理清“新加入者”的法律地位。故此，在其他法律法規(guī)法律地位不變的情況下，最為經(jīng)濟(jì)的方法是通過解釋或立法明確反壟斷指南的法律地位。從這一角度看，明晰反壟斷指南的法律地位是不二“法門”，或言之，改變其他法律法規(guī)的法律地位并不是合理方案。

(二)反壟斷指南屬于跨部門解釋

在性質(zhì)上，反壟斷指南屬于行政解釋。根據(jù)1981年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》第三項(xiàng)決議，不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。而根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》，反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)“組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)反壟斷工作”，可見反壟斷委員會(huì)雖然不享有行政執(zhí)法權(quán)，但掌管反壟斷法的有關(guān)事務(wù)。據(jù)此，反壟斷委員會(huì)有法律解釋權(quán)。更為重要的是，《反壟斷法》第九條明確授權(quán)反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布反壟斷指南。這表明，反壟斷委員會(huì)屬于基本法律明確授權(quán)的反壟斷規(guī)則解釋主體，因此有學(xué)者的研究把《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》歸類于反壟斷法解釋。[16]由于反壟斷委員會(huì)不可能歸于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，自然其解釋只能理解為行政解釋。有研究明確指出，反壟斷委員會(huì)作為一種高層次的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定獲得了行政主體資格。[17]因此，將反壟斷指南歸為反壟斷委員會(huì)對(duì)《反壟斷法》適用問題的授權(quán)解釋，既有概括性授權(quán)規(guī)定可推演，也有專門性授權(quán)規(guī)定之依據(jù)。

更為重要的是，反壟斷指南具有跨部門解釋的法律地位。原因是，反壟斷委員會(huì)是跨部門的主體。反壟斷委員會(huì)自成立以來，組成成員絕大多數(shù)為國(guó)務(wù)院相關(guān)部委負(fù)責(zé)人。從目前的反壟斷委員會(huì)組成看，17名委員中有14名委員來自不同的部委局，分別為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)資委、統(tǒng)計(jì)局、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、能源局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、商務(wù)部、人民銀行、司法部等。從中可以看出，反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布的反壟斷指南體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院多個(gè)部委局的意見，蘊(yùn)含了多個(gè)部委局的規(guī)則制定發(fā)布權(quán)。不僅如此，我國(guó)反壟斷委員會(huì)的主任以前由國(guó)務(wù)院副總理擔(dān)任、目前由國(guó)務(wù)委員擔(dān)任，并由國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)擔(dān)任一名副主任。因此，反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布的反壟斷指南在某種程度上體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院對(duì)多個(gè)部委局權(quán)力的綜合考量，更使得反壟斷指南具有跨部門性，而不是多個(gè)部門權(quán)力簡(jiǎn)單加權(quán)的產(chǎn)物?？傊?，反壟斷指南可以按照超越單一國(guó)務(wù)院部門的跨部門解釋進(jìn)行理解。當(dāng)然，反壟斷指南的跨部門解釋法律屬性不同于有關(guān)部門的聯(lián)合解釋，后者是兩個(gè)以上的部門以共同名義發(fā)布的解釋。

(三)反壟斷指南的法律地位高于單一部門規(guī)章或解釋

按照權(quán)力理論，多個(gè)部委的權(quán)力聚合后形成的主體制定的規(guī)范性文件的法律地位應(yīng)高于單一部委制定的規(guī)范性文件。因此，反壟斷指南的法律地位應(yīng)高于某個(gè)部委制定發(fā)布的部門規(guī)章，也高于某個(gè)部委發(fā)布的解釋。因此，有分析指出，雖然反壟斷指南不屬于我國(guó)《立法法》所規(guī)定的任何一種法律規(guī)范形式，但由于其發(fā)布機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和內(nèi)容的實(shí)用性，其實(shí)際影響力往往要大于同類的規(guī)章。[18]另外，值得說明的是，反壟斷指南的制定依據(jù)是《反壟斷法》這部基本法律，適用范圍是統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，制定程序目前也按照程序公開原則征求社會(huì)公眾意見，因此總體上并不比某個(gè)部委制定發(fā)布的部門規(guī)章或部門解釋遜色。因此，綜合而論，反壟斷指南的制定發(fā)布主體的權(quán)力來源高于部門規(guī)章或部門解釋的權(quán)力來源，所以反壟斷指南的法律地位要高于后兩類。因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)需根據(jù)反壟斷指南處理案件，二者制定發(fā)布的規(guī)范性文件也不得突破反壟斷指南的規(guī)定。

也許有人會(huì)質(zhì)疑，反壟斷指南作為跨部門解釋似乎屬于非正式法律淵源，而部門規(guī)章屬于正式法律淵源，為何非正式法律淵源的法律地位能高于正式法律淵源？其實(shí)，根據(jù)前述《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，行政解釋與立法解釋、司法解釋一樣，屬于正式解釋，具有法律效力，[19]反壟斷指南既然屬于行政解釋，自然具有法律效力。盡管反壟斷指南對(duì)市場(chǎng)主體僅有指導(dǎo)作用，但對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)具有法律約束力，這也是我國(guó)《反壟斷法》授權(quán)反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布反壟斷指南的初衷。另外，從反壟斷指南是《反壟斷法》這一基本法律明確規(guī)定的范疇角度看，反壟斷指南并不完全屬于非正式法律淵源，而屬于特殊的正式法律淵源。更為重要的是，從實(shí)踐理性看，反壟斷指南旨在闡明反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法原則、執(zhí)法傾向及執(zhí)法推理方法，是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施反壟斷法的實(shí)踐規(guī)則。其中的特殊之處在于，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)將其內(nèi)部規(guī)則以反壟斷指南的形式公布于眾。在內(nèi)容上，反壟斷指南主要是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)基于執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)而作出的反壟斷法具體適用分析，因此其不大可能在未來的反壟斷執(zhí)法中偏離反壟斷指南。此外，反壟斷指南的公布對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)也有約束力，使得反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)不能偏離指南開展反壟斷執(zhí)法?？傊?，反壟斷指南具有實(shí)踐規(guī)則的性質(zhì)，屬于更為具體的反壟斷法律淵源，具有正式法律淵源的屬性，是實(shí)踐運(yùn)行中的反壟斷“活法”，在反壟斷法實(shí)施中具有實(shí)際法律效力。如在歐盟，盡管反壟斷指南不能被認(rèn)為是法律規(guī)則，但是其形成了實(shí)踐規(guī)則，如果沒有與對(duì)等原則相一致的理由，歐盟委員會(huì)不能在個(gè)案中偏離它。⑧在Coats Holdings一案中，經(jīng)營(yíng)者提出的第五個(gè)訴訟請(qǐng)求是，歐盟委員會(huì)不正確地適用了《罰款確定方法指南》，法院經(jīng)審理后認(rèn)為，歐盟委員會(huì)并未偏離該指南進(jìn)行處罰。⑨這實(shí)際上表明，歐盟委員會(huì)發(fā)布的指南對(duì)其具有法律約束力。但是，可能的情況是，一些反壟斷指南本身并不作明確性的指引，常常采用“可能”“難以”“越可能”“越高”“越強(qiáng)”“越少”“越小”等不確定性的術(shù)語進(jìn)行分析。在這種情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)受到該類規(guī)則的限制就較小。不過，反壟斷指南的確定性越低，其指引性越弱，價(jià)值越小。因此，反壟斷指南總體上仍需具有較大的明確性，彰顯其指引性，并因此體現(xiàn)正式法律淵源的特征。而從部門規(guī)章的角度看，理論上規(guī)章可分為實(shí)體性規(guī)章、程序性規(guī)章和解釋性規(guī)章，而目前我國(guó)的規(guī)章實(shí)際上多為解釋性規(guī)章，屬于細(xì)化法律、行政法規(guī)的規(guī)定，屬于行政解釋的范疇。[20]我國(guó)《立法法》第八十條已明確規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，其他情形的部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。從這個(gè)角度看，我國(guó)部門規(guī)章更多屬于行政解釋。比較而言，反壟斷指南的解釋方式與部門規(guī)章的解釋方式不同，前者更具體而靈活，后者則更抽象而確定，但二者都是關(guān)于法律適用問題的規(guī)范性文件。而根據(jù)國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第三十三條，國(guó)務(wù)院部門對(duì)部門規(guī)章的解釋同部門規(guī)章具有同等效力。有研究據(jù)此認(rèn)為，制定主體對(duì)自己制定的法律文件的解釋屬于制定解釋，其他情形屬于應(yīng)用解釋，制定解釋的地位高于應(yīng)用解釋。[21]但這也僅僅限于行政訴訟的情形，在其他情形并非如此。既然如此，我們就不能一概而論地從正式與否的角度處理反壟斷指南與部門規(guī)章的關(guān)系。綜合而言，判斷反壟斷指南與某部部門規(guī)章、部門解釋的法律地位關(guān)系問題，總體上還是應(yīng)按照規(guī)則制定主體的權(quán)力來分析。這也符合當(dāng)前我國(guó)反壟斷指南制度的構(gòu)建國(guó)情。

(四)反壟斷指南對(duì)法院無約束力

另一個(gè)問題是，反壟斷指南對(duì)法院是否有約束力？根據(jù)最高人民法院2009年《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋[2009]14號(hào))和《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(法[2004]96號(hào))， 一般情況下，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，行政解釋可以作為裁判說理的依據(jù),而在行政訴訟案件中法律效力同于部門規(guī)章的行政解釋屬于參照的范圍。也就是說，在民事訴訟和刑事訴訟中，行政解釋僅僅屬于可以作為裁判說理的依據(jù)。據(jù)此，反壟斷指南作為跨部門解釋，其在民事訴訟和刑事訴訟中對(duì)法院無約束力，在行政訴訟中作為法院參照的依據(jù)為宜。在發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)，反壟斷指南對(duì)法院沒有約束力，⑩但對(duì)法院具有幫助作用。因此，反壟斷指南總體而言對(duì)法院主要起指引作用。但是，這不影響法院在司法審判中將反壟斷指南作為一種“規(guī)則事實(shí)”而加以引用。

綜上，在不改變我國(guó)已有法律淵源地位的前提下，將反壟斷指南歸入恰當(dāng)?shù)奈恢?，理順了反壟斷指南與部門規(guī)章的關(guān)系。自然地，反壟斷指南與其他法律淵源的關(guān)系也能依據(jù)《立法法》等予以理清，其法律效力問題也迎刃而解。

五、結(jié)語

反壟斷指南制度在主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)較為成熟，其本是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的反壟斷法實(shí)施解釋，但我國(guó)囿于特殊國(guó)情，在制度移植時(shí)提高了反壟斷指南的法律地位，并授權(quán)由國(guó)務(wù)院多個(gè)部委局負(fù)責(zé)人組成的反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布指南，乃是不得已而為之的選擇。因此，我國(guó)反壟斷指南在當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)的特殊法律地位具有過渡性的性質(zhì)，只能以跨部門解釋來進(jìn)行定位。

從未來看，當(dāng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突得到充分消解，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制是主要手段，產(chǎn)業(yè)規(guī)制的內(nèi)容大大減少，甚至一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)關(guān)并入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制機(jī)關(guān)，那時(shí)反壟斷委員會(huì)必將與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局合并。那樣，統(tǒng)一后的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)既是部門規(guī)章制定主體，又是反壟斷指南發(fā)布主體。那時(shí)，反壟斷指南就屬于單一部門解釋：可能屬于對(duì)部門規(guī)章的制定解釋，法律地位同于規(guī)章；也可能屬于應(yīng)用解釋，法律地位略低于部門規(guī)章，但限于行政訴訟案件的情形。反壟斷指南與反壟斷規(guī)章的區(qū)別在于，前者主要旨在向市場(chǎng)主體提供反壟斷法實(shí)施指導(dǎo)，內(nèi)容較為靈活，后者涉及對(duì)有關(guān)法律和行政法規(guī)的細(xì)化規(guī)定，更多地涉及細(xì)化權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的規(guī)范，內(nèi)容較為確定。這樣看來，反壟斷規(guī)章理應(yīng)比反壟斷指南更抽象，反壟斷指南比反壟斷規(guī)章更詳細(xì)具體為宜。反壟斷指南通常以交流性語言闡述反壟斷法實(shí)施中的某一問題，旨在解釋反壟斷法的具體適用問題，一般不采條目式規(guī)定的做法，常分段式解釋說明，或分章式闡明澄清，或以圖表清單進(jìn)行解釋，有的還附加問答甚至案例進(jìn)行指導(dǎo)，形式不拘一格，內(nèi)容詳盡具體。因此，在未來的某個(gè)時(shí)期，我國(guó)反壟斷指南應(yīng)同主要發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的反壟斷指南一樣，成為反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)制定發(fā)布的解釋性規(guī)則。當(dāng)然，由同一個(gè)主體發(fā)布反壟斷規(guī)章與反壟斷指南，兩類規(guī)則沖突的可能性不大。此外，那時(shí)反壟斷指南與其他部門規(guī)章發(fā)生沖突的可能性也不大，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)規(guī)制已經(jīng)深入人心，個(gè)別產(chǎn)業(yè)規(guī)制也不大可能影響競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。即使有不一致的情況，規(guī)制機(jī)關(guān)可有效協(xié)調(diào)之，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院依法處理。

因此，在遠(yuǎn)期，反壟斷指南的法律地位仍要與主要發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的做法一致。因而，當(dāng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，反壟斷指南理應(yīng)歸入其應(yīng)有的最恰當(dāng)?shù)姆晌浑A。到了那個(gè)時(shí)期，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制將是主要的市場(chǎng)規(guī)制手段，規(guī)制沖突將不是主要問題，市場(chǎng)規(guī)制體系將十分和諧。從這一角度看，我國(guó)反壟斷委員會(huì)行使反壟斷指南制定發(fā)布權(quán)屬于特殊時(shí)期的產(chǎn)物，具有過渡性。當(dāng)然，這還有很長(zhǎng)的路要走。

注釋：

① 參見廣東省高級(jí)人民法院(2011)粵高法民三初字第2號(hào)民事判決書。

② 參見上海市高級(jí)人民法院(2012)滬高民三(知)終字第63號(hào)民事判決書。

③ 參見湖南省高級(jí)人民法院(2012)湘高法民三終字第22號(hào)民事判決書。

④ 筆者以案由“壟斷糾紛”和全文字段“關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南”在北大法寶“案例和裁判文書”數(shù)據(jù)庫(http://www.pkulaw.cn/case/adv)中檢索到121個(gè)案件，訪問日期：2018年9月8日。

⑤ 參見最高人民法院(2013)民三終字第4號(hào)民事判決書。

⑥ 參見上海市高級(jí)人民法院(2012)滬高民三(知)終字第63號(hào)民事判決書。

⑦ 參見2006年6月24日曹康泰在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上所作《關(guān)于<中華人民共和國(guó)反壟斷法(草案)>的說明》。

⑧ See Case C-397/03 P Archer Daniels Midlandand Archer Daniels Midland Ingredients v Commission [2006]ECR I-4429, para.91.

⑨ See Case T-439/07 Coats Holdings Ltd v European Commission，ECLI:EU:T:2012:320,paras.177,191.

⑩ 例如，歐盟委員會(huì)2004年《橫向合并審查指南》第7段就清晰地說明了這一點(diǎn)。See EU Commission, Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations between Undertakings(2004/C 31/03),para.7.