全面修訂《律師法》 真正讓律師協(xié)會“挺”在前面

呂紅兵（十三屆全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長、國浩律師事務(wù)所首席執(zhí)行合伙人）

律師協(xié)會要“挺”在前面，勇于舉旗、切實履職，真正做到行業(yè)自律。這已經(jīng)成為律師界、法律界的共識。

一個“挺”字，可謂一語中的，堪稱畫龍點睛！對律師協(xié)會而言，既有司法行政機關(guān)的“讓你挺”，更有廣大律師同仁的“要讓挺”，在此要求和期待下，律師協(xié)會要真正實現(xiàn)“我愿挺”“我能挺”，而且“全方位挺”“全過程挺”，直至“挺得住”“挺得久”。為此，筆者從豐富職責、建立機制以及完善法制的長效性角度，尤其是從《律師法》全面修訂角度，提出一些思考與建議。

一、豐富律師協(xié)會的法定職責，依法賦予律師協(xié)會更全面的行業(yè)管理權(quán)能

早在1980年，《中華人民共和國律師暫行條例》就明確：“為維護律師的合法權(quán)益，交流工作經(jīng)驗，促進律師工作的開展，增進國內(nèi)外法律工作者的聯(lián)系，建立律師協(xié)會。律師協(xié)會是社會團體。組織章程由律師協(xié)會制訂。”在中華全國律師協(xié)會成立10周年之際，我國第一部《律師法》于1996年5月頒布。該法專章規(guī)定了“律師協(xié)會”：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織”?，F(xiàn)行《律師法》規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織”，并規(guī)定了律師協(xié)會的八項職責。從以上內(nèi)容看，全國律協(xié)成立30年來，就律師協(xié)會的定性及職責的規(guī)定，雖內(nèi)容有所增加，并未有實質(zhì)性變化。

新形勢下進一步加強律師協(xié)會建設(shè)，全面深化律師協(xié)會改革，是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，是深化律師制度改革、推進律師隊伍建設(shè)和律師工作發(fā)展的重要舉措。從工作程序角度，筆者建議，將我國律師協(xié)會的職責從以下幾方面完善。

（一）建章立制。（1）制定并通過、實施協(xié)會章程；（2）制定并通過、實施律師執(zhí)業(yè)規(guī)范、律協(xié)組織規(guī)范和管理規(guī)范，形成律師協(xié)會自律規(guī)則體系；（3）制定并通過、實施律師執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)指引和行業(yè)業(yè)務(wù)標準，形成律師執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)指引和標準體系。章程及協(xié)會基本管理規(guī)定如執(zhí)業(yè)規(guī)范、懲戒規(guī)則、檢查考核規(guī)則等，應(yīng)該報司法行政機關(guān)備案。

（二）實習考核。組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習活動，對實習人員進行考核。

（三）執(zhí)業(yè)審核。依照法律規(guī)定的條件和程序，對申請律師執(zhí)業(yè)進行審核。經(jīng)審核通過的，由司法行政機關(guān)核準并頒發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書。

（四）教育指導。（1）總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗，舉辦論壇、研討會等活動，提高會員的執(zhí)業(yè)及管理水準；（2）組織律師業(yè)務(wù)培訓和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育；（3）指導、培訓會員開展執(zhí)業(yè)或事務(wù)所規(guī)范管理工作，指導下一級律協(xié)開展行業(yè)管理工作；（4）支持和指導會員開展參政議政；（5）參與并指導、支持會員參與立法工作；（6）對接法律院校，參與律師后備人才培養(yǎng)工作。

（五）執(zhí)業(yè)檢查。對律師和律師事務(wù)所實施年度執(zhí)業(yè)檢查。

（六）律師維權(quán)。（1）參與司法機關(guān)、司法行政機關(guān)等有關(guān)律師維權(quán)的規(guī)范性文件的制定工作；（2）制定律師行業(yè)維權(quán)規(guī)則；（3）以協(xié)會身份作為一方參與司法機關(guān)、司法行政機關(guān)聯(lián)席維權(quán)工作；（4）實施律師維權(quán)，調(diào)查、處置、發(fā)布律師維權(quán)案件；（5）向司法機關(guān)、司法行政機關(guān)等提出對侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的機構(gòu)或個人追究法律責任的建議。

（七）參與司法。（1）參與司法體制改革，對于司法機關(guān)有關(guān)司法改革和司法活動的規(guī)范性文件提出律師行業(yè)的建議，推進司法公平正義；（2）擔任法官檢察官遴選機構(gòu)固定成員；（3）擔任法官檢察官考核評價機構(gòu)固定成員；（4）參與制定從符合條件的執(zhí)業(yè)律師中選任法官檢察官的條件與程序，對選任人選出具協(xié)會鑒定意見；（5）對法官檢察官相關(guān)工作進行評估，提供評估意見；（6）以協(xié)會身份與法院、檢察院建立良性互動關(guān)系，推進法律職業(yè)隊伍建設(shè)。

（八）外事活動。組織會員并以協(xié)會名義開展對外交流活動。

（九）會員獎勵。（1）制定會員獎勵和宣傳規(guī)則；（2）實施會員獎勵和宣傳工作。

（十）執(zhí)業(yè)調(diào)解。對律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的律師與當事人之間、律師之間、律師事務(wù)所之間的糾紛先行調(diào)解。

（十一）會員懲戒。（1）參與司法機關(guān)、司法行政機關(guān)等有關(guān)律師、律師事務(wù)所處罰的規(guī)范性文件的制定工作；（2）制定律師行業(yè)會員懲戒規(guī)則；（3）參與司法機關(guān)、相關(guān)行政機關(guān)就執(zhí)業(yè)事項對律師、律師事務(wù)所的處罰工作，上述機關(guān)對律師進行處罰須先行聽取律師協(xié)會的建議；（4）先行實施會員懲戒，受理對會員的投訴、舉報，調(diào)查、處置、發(fā)布會員懲戒案件；（5）在先行實施會員懲戒后，對仍需由司法行政等機關(guān)予以處罰的，向司法行政等機關(guān)提出處罰建議。

二、完善律師協(xié)會的運作機制，依法建立律師協(xié)會更有效的行業(yè)自律制度

律師協(xié)會職責的界定，其實劃分了協(xié)會與各相關(guān)方的法律關(guān)系，如與司法行政機關(guān)、會員、司法機關(guān)及相關(guān)關(guān)聯(lián)方等。為此，需要建立并完善一系列的機制和制度。

（一）律師協(xié)會對律師申請執(zhí)業(yè)的審核制度、司法行政機關(guān)對協(xié)會審核的核準制度。上述職責劃分的建議，其突破在于將律師申請執(zhí)業(yè)的審核權(quán)交由協(xié)會，而司法行政機關(guān)對其審核意見依法作出核準或不予核準的決定，并據(jù)此決定是否頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書。頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書行為是行政行為，但這一行政行為的前提是律協(xié)作為自律性組織的審核意見。這樣，既發(fā)揮協(xié)會功能、提升協(xié)會權(quán)威，又加上司法行政機關(guān)的依法核準，賦予頒證行為以具體行政行為的性質(zhì)。這一過程，類似股票發(fā)行上市中發(fā)審委的審核與證監(jiān)會核準的機制安排。如果上述機制以法律形式予以規(guī)定，則屬于在法律上“賦權(quán)”予協(xié)會，協(xié)會擁有“審核權(quán)”，司法行政機關(guān)擁有“核準權(quán)”，這也正是“兩結(jié)合”的集中體現(xiàn)。

（二）律師協(xié)會對會員的執(zhí)業(yè)檢查制度。即立法規(guī)定協(xié)會對會員，包括律師、律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)檢查權(quán)。上述職責設(shè)計的建議是將對律師、對律師事務(wù)所的年度檢查一并交由協(xié)會?，F(xiàn)行的做法是，司法行政機關(guān)依據(jù)《律師事務(wù)所年度檢查考核辦法》“管律所”、律師協(xié)會按照《律師執(zhí)業(yè)年度考核規(guī)則》“管律師”，屬于兩元化、分割制，在實踐中感覺程序上有些亂、效率上不夠高。其實完全可以實行一元化、一體制，即交由協(xié)會行使“會員執(zhí)業(yè)檢查權(quán)”，既管律師個人會員、又管律師事務(wù)所團體會員。其法律與章程依據(jù)就在于，律師和律師事務(wù)所都是協(xié)會會員，協(xié)會對會員的執(zhí)業(yè)行為進行年度檢查于法有據(jù)，理所應(yīng)當，而且也據(jù)此收取會員費用。另外，這樣的安排也與現(xiàn)行的協(xié)會對實習律師、執(zhí)業(yè)律師的一攬子考核與檢查相匹配，順序而為，一以貫之。

（三）對律師、律師事務(wù)所違規(guī)行為的協(xié)會先行懲戒制度。除了協(xié)會受理投訴、舉報外，司法行政機關(guān)可以將其收到的投訴、舉報交由協(xié)會統(tǒng)一調(diào)查、先行處理，符合行業(yè)處分的，先行由協(xié)會行使懲戒權(quán)；屬于或還需要追加行政處罰的，由協(xié)會行使行政處罰建議權(quán)。對于協(xié)會的行政處罰建議，司法行政機關(guān)啟動行政處罰程序，依法依規(guī)作出處罰。協(xié)會“挺”在前，司法行政機關(guān)“壓”在后；協(xié)會建議司法行政機關(guān)“出手”，則司法行政依法“亮劍”。在行業(yè)懲戒過程中可以建立受懲戒會員承擔成本制度，即調(diào)查取證、聽證開庭、決定懲戒與復查復審的人力成本由受懲戒的會員承擔，其中有律師作為懲戒委員會委員參與的，其人力成本依當?shù)芈蓭熜r收費標準計，這樣使受懲戒會員不僅受到行業(yè)懲戒，而且受到經(jīng)濟懲罰。

（四）司法行政機關(guān)對協(xié)會建議行政處罰的形式要件審核制度。對于律師協(xié)會建議行政機關(guān)給予律師和律師事務(wù)所進行處罰，司法行政機關(guān)在進行處罰過程中，可以作“形式要件”審查，除非因協(xié)會的建議，行政處罰的調(diào)查與決定嚴重違反程序、有侵犯被懲戒人權(quán)利的不法行為、證據(jù)有偽造或重大遺漏，否則，應(yīng)相應(yīng)地支持協(xié)會的決定，履行相應(yīng)的行政處罰程序，依法相應(yīng)地作出行政處罰。這樣，既與律師“入口時”的協(xié)會“審核”與司法行政“核準”的關(guān)系類似，也與仲裁機關(guān)“裁決”與人民法院“維持”相像（依《仲裁法》規(guī)定，除非有仲裁庭的組成或者仲裁的程序違反法定程序的、裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的、對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的、仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為等情形，法院是會維持仲裁裁決的）。

（五）律師協(xié)會參與司法的制度。毋庸置疑的是，律師執(zhí)業(yè)重要的、主要的、首要的業(yè)務(wù)還是訴訟業(yè)務(wù)，而協(xié)會維權(quán)、懲戒工作幾乎都與律師參與訴訟活動相關(guān)。應(yīng)當在法律和章程中將協(xié)會參與司法的職責確定下來。美國《律師職業(yè)行為示范規(guī)則》第一條就明確指出：“律師……是對法律的順利實施和司法的質(zhì)量負有特殊責任的公民”。也如香港大律師公會章程中就有“改進香港訴訟程序和陪審團審判”“促進和支持法律改革”等職責。

應(yīng)當說，豐富協(xié)會職責，完善運作機制，需要進一步健全律師協(xié)會章程，更需要進一步修訂《律師法》。我們欣喜地看到，為固化司法體制改革的成果，并進一步規(guī)范司法行為、推進司法公正，《法官法》《人民法院組織法》以及《檢察官法》《人民檢察院組織法》正在修訂或已經(jīng)修訂。同樣，律師制度改革和發(fā)展也呼喚《律師法》的修訂與完善，而其中，律師協(xié)會“挺”的職責與機制，不僅應(yīng)入“章”，而且更應(yīng)入“法”，從而使律師協(xié)會真正發(fā)揮功能作用，在黨的領(lǐng)導下、在司法行政機關(guān)的監(jiān)督和指導下，為中國律師事業(yè)的發(fā)展作出更大的貢獻。