社會組織參與法治社會建設(shè)的實踐探索與啟示

王曉雪（江蘇省揚中市司法局）

祝 娟（江蘇省揚中市新壩鎮(zhèn)司法所）

陳曉陽（江蘇省揚中市新壩鎮(zhèn)司法所）

韓 婷（江蘇省揚中市三茅街道司法所）

“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”（以下簡稱“三位一體”）的重大命題，首次將法治社會作為一個區(qū)別化的概念鮮明地提出來，在政治生態(tài)上確立了其依法治理的地位。然而，厘清“三位一體”的內(nèi)在關(guān)系，從理論意義上明晰法治社會建設(shè)的體系，目前尚未“破題”。本文將采取案例分析法，通過江蘇省揚中市開展的“一一五五”法治社會實踐，解剖區(qū)域法治社會建設(shè)的架構(gòu)，透視社會組織參與法治社會建設(shè)的路徑，系統(tǒng)闡述法治社會建設(shè)對于“三位一體”協(xié)調(diào)推進的重要現(xiàn)實意義和理論價值。

一、法治社會建設(shè)成為時代的主題

一是社會發(fā)展變革的呼喚。隨著社會發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型增效，社會結(jié)構(gòu)、利益格局正發(fā)生著深刻的變化，由此不僅產(chǎn)生新老矛盾交織，造成社會問題多發(fā)，也讓加強法治社會建設(shè)的緊迫性更為突顯。同時，隨著信息通訊等現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，“去中心化”的虛擬空間讓公眾表達訴求的渠道越來越多元化，信息傳播中的“蝴蝶效應(yīng)”又進一步增強了社會治理的復(fù)雜性。此外，特別是近年來，社會矛盾疊加，高利貸、網(wǎng)絡(luò)犯罪等影響公共安全的事件不斷發(fā)生，對加強法治社會建設(shè)提出了更高要求。

二是法治社會體系建設(shè)的要求。從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，再到1999年“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法，對于依法行政、法治政府建設(shè)的不斷重視，我國社會主義法治體系不斷完善。然而，這種自上而下的體系建設(shè)在某種程度上導(dǎo)致了法律的工具主義，缺乏橫向上的法治理念和法治精神弘揚作為基礎(chǔ)支撐。法治社會概念的正式提出，意味著其將不再作為零星的力量散落于法治國家、法治政府的建設(shè)之中，法治社會建設(shè)不僅是我國法治建設(shè)中一項與時俱進的創(chuàng)新發(fā)展之舉，也奠定了從人治的傳統(tǒng)社會加速邁進法治的現(xiàn)代社會的意識基礎(chǔ)。

三是社會治理多元化的需要。面對多元社會的發(fā)展趨勢，僅僅依靠簡單的行政命令或粗暴的方式手段已不能滿足社會治理的需要。這就要求我們的理念思路、能力水平、治理方法必須綜合多元化，實現(xiàn)從被動應(yīng)對處置向主動預(yù)測預(yù)警預(yù)防轉(zhuǎn)變、從單純管理向寓管理于服務(wù)轉(zhuǎn)變。與之同步的則是社會治理主體的深刻變化，以治理主體的多樣性、靈活性提高社會治理的能力和水平，不斷適應(yīng)社會治理的新特征。

二、揚中市“一一五五”法治社會建設(shè)的實踐途徑

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“要發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用?！睋P中市的法治建設(shè)一直走在江蘇省前列，是江蘇省首批“法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作先進單位”、全國首批“法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動先進單位”、江蘇省首批“法治建設(shè)示范縣（市、區(qū)）”。揚中市司法局將具有社會屬性的法治建設(shè)融入法治創(chuàng)建活動，注重發(fā)揮社會組織公益性、靈活性和多樣性優(yōu)勢，培育孵化“基礎(chǔ)型-樞紐型-行業(yè)型-專業(yè)型-網(wǎng)絡(luò)型”法治類社會組織19家，其在法治創(chuàng)建工作上發(fā)揮了積極作用。同時，揚中市探索構(gòu)建“一一五五”區(qū)域法治社會實踐模式，明晰了法治社會建設(shè)的測評體系，確立了社會組織參與法治社會建設(shè)的重要地位（見圖1）。

圖1 江蘇省揚中市“一一五五”法治社會實驗結(jié)構(gòu)圖

（一）一個平臺：搭建起社會組織參與法治社會建設(shè)的基地

江蘇省揚中市法治社會建設(shè)基地總投資200余萬元，面積達1000m2，由組織之家、百姓大舞臺及法治文化廣場三部分構(gòu)成（見圖2）。

圖2 基地建設(shè)

一是在基地定位中，讓社會組織有了“娘家”。整個基地以“社會組織之家”為定位，以責任、擔當作為“家訓(xùn)”，切實增強社會組織的歸屬感。基地的定位打破了以往社會組織各自為政的局面，通過資源的整合，使社會組織優(yōu)勢互補、抱團發(fā)力，充分調(diào)動其在法治理念培育、公共法律服務(wù)、社會領(lǐng)域治理、社會秩序維護等方面的組織活力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢崿F(xiàn)社會組織由松散向集中、由自發(fā)向規(guī)范的轉(zhuǎn)變。目前，該基地已吸納15家社會組織入駐，既有鼎新法治文化推廣中心、五老說和團、小微企業(yè)法律服務(wù)團等司法行政領(lǐng)域內(nèi)的法治型社會組織，又有“三葉草”“紅袖標”等關(guān)聯(lián)型社會組織。

二是在基地氛圍中，讓文化潤法有了“生命”。基地沒有“法盲”地帶，處處滲透著法元素，處處展示著法文化。溪邊的石頭上印刻著法，暗喻上善若水、法平如水、一廉如水、青山綠水；百姓大舞臺的背景舞者造型是法，寓意法治文化的展示傳播；辦公區(qū)域的logo“飛翔”著法，桌子排列成法，彩繪蘊含著法；村規(guī)民約墻“三字經(jīng)”朗朗上口，涵蓋了鄰里關(guān)系、村風(fēng)民俗、依法治村等方方面面；照片墻展示了鏡頭下的法治故事，法治文化墻展示了領(lǐng)導(dǎo)話法、法人法語，延伸百米。社會組織的法治活動有了印記，法治成果有了展示，廣大的受眾則沐浴在法治文化之中。

三是在基地建設(shè)中，讓旅游休閑有了“風(fēng)情”?；卦O(shè)有法治茶書吧，提供茶水、飲料和法治讀物；建有公共休閑區(qū)、法治回廊，展示法治書畫、剪紙等創(chuàng)作作品；百姓大舞臺則定期開展法治文藝匯演。整個基地以水墨畫的形式詮釋功能，讓人仿佛置身于山水間。不僅如此，基地串聯(lián)起道德文化園、法治公園、法治文化長河、紅色教育基地渡江文化園、法治文化體驗館等十大法治文化陣地，形成法治文化旅游線。各類社會組織用他們的才智和行動對全城旅游和綠色發(fā)展賦予了法治的別樣“風(fēng)情”。

（二）一個抓手：調(diào)動起社會組織參與法治社會建設(shè)的熱情

一是功能化建設(shè)。為使社會組織高效地參與法治社會建設(shè)，基地根據(jù)“以法治社會建設(shè)體系設(shè)置功能區(qū)、以不同功能室吸納對應(yīng)社會組織”的布局，加強規(guī)范化建設(shè)。設(shè)立鼎新法治文化推廣中心、聚議堂、心情驛站、社會治理、公共服務(wù)、維護穩(wěn)定等多個功能室，同時根據(jù)不同功能室的功能特點安裝錄音錄像、視頻直播設(shè)備，添置心理疏導(dǎo)、冥想靜思區(qū)域，購置大屏顯示器、影音播放系統(tǒng)，實現(xiàn)功能的完善多樣。

二是標準化運行。第一，注重組織架構(gòu)標準化?？茖W(xué)設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，合理制定章程制度，選舉產(chǎn)生理事長、副理事長、監(jiān)事，明確機構(gòu)職責、工作人員選聘標準和職業(yè)操守。第二，注重管理制度標準化。出臺標準化工作指南，制定工作人員管理、培訓(xùn)、考核、獎懲辦法，細化管理內(nèi)容，量化考核標準，明確考核主體。第三，注重工作流程標準化。針對法治社會建設(shè)工作制定標準化工作流程，定期召開聯(lián)席會議，實現(xiàn)信息互通、資源共享。第四，強化社會組織共建共辦，整合資源力量。規(guī)范普法主題活動的設(shè)計、實施，成功開展了“誠信公信”法治文藝匯演、“‘法治護航’暑期夏令營”等系列活動。

三是多元化籌資。一方面，對市、鎮(zhèn)、村三方在辦公場所、硬件設(shè)施等方面予以穩(wěn)定的資金保障支持；另一方面，探尋公益創(chuàng)投資金扶持，通過發(fā)揮自身職能承接政府購買服務(wù)工作，并以活動冠名、社會捐贈等方式多元化籌集發(fā)展資金。截至目前，基地已先后獲得培育發(fā)展資金228.9萬元，扶持10家社會組織完成驗資。

（三）五大路徑，描繪出社會組織參與法治社會建設(shè)的愿景

一是充分發(fā)揮社會組織在法治宣傳中的作用，推動法治信仰樹立。鼎新法治文化推廣中心自成立以來，就以培育特色性、本土化、趣味性的法治文化品牌為切入點，設(shè)置書畫、詩詞、紙藝、版畫、攝影、文藝、影視、推廣八大部門，充分發(fā)揮社會組織親民的優(yōu)勢，創(chuàng)作群眾喜聞樂見的法治作品，舉辦形式多樣的法治活動。

二是充分發(fā)揮社會組織在依法治理中的作用，推動社會力量形成。揚中市司法局充分發(fā)揮社會組織效應(yīng)，推動社會組織積極承接政府轉(zhuǎn)移的各項社會管理職能，在農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟、生態(tài)等方面直面社會需求，解決各類問題?！叭r(nóng)法律服務(wù)團”面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村，圍繞土地流轉(zhuǎn)、宅基地等涉農(nóng)法律事務(wù)開展公益性法律服務(wù)；“小微企業(yè)法律服務(wù)團”依托建筑、裝潢等行業(yè)商會和基層商會，免費提供法律咨詢、法律“體檢”，為企業(yè)的健康發(fā)展保駕護航；“綠色家園促進隊”注重發(fā)揮社會組織的監(jiān)督作用，協(xié)助調(diào)查生態(tài)破壞行為，監(jiān)督職能部門執(zhí)法行為。

三是充分發(fā)揮社會組織在法律服務(wù)中的作用，推動法治成果共享。揚中市司法局以政府購買服務(wù)的方式，整合法律服務(wù)資源，建立“一村一法律顧問”“司法惠民點”“法律援助點”“法律咨詢點”“公證聯(lián)系點”等站點，建立律師、法律工作者和“12348”法律服務(wù)團隊等，利用社會組織載體延伸法律服務(wù)觸角，讓“法律紅利”真正惠及弱勢群體。

四是充分發(fā)揮社會組織在化解矛盾中的作用，推動社會穩(wěn)定安寧。當今社會，矛盾糾紛頻發(fā)，利益訴求多樣復(fù)雜。為此，揚中市司法局致力于社會組織培育和維護社會和諧穩(wěn)定的“雙贏”發(fā)展，結(jié)合地域特色，資源多元對接、融合，成立“有我”議事團、“群賢”議事團、“鄉(xiāng)賢”評事社、“五老”說和團、平安志愿者等基礎(chǔ)性社會組織，充分發(fā)揮其本土優(yōu)勢，參與社會矛盾化解、特殊人群幫扶、群防群治活動等，搭建起社會和諧穩(wěn)定安寧的橋梁。

五是充分發(fā)揮社會組織在修復(fù)心理中的作用，推動社會心理健康發(fā)展。針對社會變革和轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中道德失范、心理失衡、社會焦慮等現(xiàn)象，基地建立了失衡心理修復(fù)功能室，入駐了承擔心理衛(wèi)生保健職能的社會組織。其一方面針對社會公眾開放，定時接納不同人群進行心理咨詢、心理測評、心理輔導(dǎo)活動；另一方面針對青少年、老年人、社會服刑人員等，定向開展心理疏導(dǎo)、心理矯治。

三、法治型社會組織參與法治社會建設(shè)的啟示

（一）法治型社會組織對法治社會建設(shè)結(jié)構(gòu)的影響

一是建設(shè)主體實現(xiàn)多元化。社會組織的參與將黨委政府的建設(shè)思路從“治理社會”轉(zhuǎn)變到“社會治理”上來，從而實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

“法治型社會組織——社會治理對象”。法治型社會組織作為第三方主體，在政府與社會之間建立了一個可信任的利益表達機制，有利于緩解干部群眾之間的緊張關(guān)系，調(diào)動多種力量參與法治社會建設(shè)。法治型社會組織為公民自我治理創(chuàng)造了良好平臺，保證了公民自身權(quán)利和義務(wù)處于對等的狀態(tài)，從而實現(xiàn)了權(quán)與責的均衡。作為治理對象的公民以治理的主體參與進來，激發(fā)了社會活力，為創(chuàng)建安定有序的社會秩序、營造安居樂業(yè)的社會氛圍奠定了強大的群眾基礎(chǔ)。

“黨委政府——法治型社會組織”。地方政府在法治社會建設(shè)創(chuàng)新工作中的最大憂慮在于法治型社會組織對黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的權(quán)威是否產(chǎn)生影響。從實踐來看，社會組織是由政府及其組成部門嚴格按照法定程序進行組建的，社會組織成員也是由創(chuàng)設(shè)部門進行嚴格核選的，因此，法治型社會組織不會對黨委政府的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成挑戰(zhàn)。黨委政府與法治型社會組織構(gòu)成一種協(xié)同關(guān)系，法治型社會組織是在黨委政府的有意扶持和培育下產(chǎn)生的，在法治社會建設(shè)中發(fā)揮輔助作用，不是對黨委政府權(quán)力的分割，而是彌補其建設(shè)能力的不足。黨委政府應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵社會組織發(fā)展，最大限度地發(fā)揮其作用，同時加強對其外部行為的規(guī)范和內(nèi)部治理的引導(dǎo)，促進社會組織自身的規(guī)范化和法治化建設(shè)。

“黨委政府——社會治理對象”。黨委政府作為國家法治建設(shè)的推動主導(dǎo)者，只有充分發(fā)揮治理對象的參與功能，將治理對象從下而上的動力與政府自上而下的推動力相結(jié)合，才能“攥指成拳”、共同受益，將法治社會建設(shè)真正落到實處。由此，法治型社會組織在黨委政府與社會治理對象之間架起了溝通的橋梁，成為“緩沖地帶”。而且，法治型社會組織具有黨委政府所不具備的平民氣質(zhì)等特點，破解了大量社會問題，促進了社會秩序的良性發(fā)展。黨委政府借助法治型社會組織的力量，有利于強化法治社會的建設(shè)，鞏固其在法治社會建設(shè)中的主導(dǎo)地位，實現(xiàn)國家權(quán)力在社會治理中的有效滲透。

二是對權(quán)威變化的認同感。隨著改革發(fā)展的深入推進，黨委政府的管理職能已不同于最初的“管”“控”，更偏重于“善治”，強調(diào)政府與公民“合作”管理，這有賴于公民的自愿合作和對權(quán)威的自覺認同，而作為第三方的法治型社會組織在其間發(fā)揮重要效能。法治型社會組織來自民間、貼近群眾，可以直接了解民情表達民意，容易引起群眾共鳴，凝聚群眾力量；其以社會公益為宗旨，成員之間有著共同的價值追求，在調(diào)動公民積極性的同時，又極大地增強了人民群眾的社會責任感。正是這種還政于民的特性，讓法治型社會組織不僅增強成員的歸屬感，更易獲得社會的認同感。以“五老”說和團為例，短短三年時間，該社會組織已由原來的5人發(fā)展到現(xiàn)在的136人，由原來在一個社區(qū)設(shè)立擴展到市、鎮(zhèn)、村全覆蓋，匯聚了大批老黨員、老教師、老軍人等德高望重的人士（見圖4）。

圖4 “五老說和團”成員構(gòu)成

（二）法治社會建設(shè)體系的共性結(jié)構(gòu)和個性特質(zhì)

黨的十八屆四中全會從推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機制四個方面對法治社會建設(shè)作出了重大部署，形成了法治社會建設(shè)的共性結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，揚中市司法局不斷培養(yǎng)個性特質(zhì)，高度重視法治文化建設(shè)，強調(diào)法治文化在社會領(lǐng)域的全覆蓋、在公眾內(nèi)心的深度根植，形成構(gòu)建法治社會的不竭動力；高度重視社會心理的修復(fù)，揚中市司法局獨創(chuàng)性地把社會心理修復(fù)納入法治社會建設(shè)整體框架，疏導(dǎo)不良情緒，塑造積極健康的心態(tài)；高度重視法治社會建設(shè)的監(jiān)測評估，建立完整的法治社會建設(shè)體系，明確了具有針對性、可操作性的指標任務(wù)，明確了動態(tài)研判、定向施策的監(jiān)測評估機制，為法治社會建設(shè)的深入推進提供了保障。

（三）法治型社會組織運用的精準性和靈活性

揚中市司法局引導(dǎo)法治型社會組織立足自身職能，創(chuàng)新平臺載體、體制機制，培育特色服務(wù)項目，如小微企業(yè)法律服務(wù)團“一對一”為企業(yè)提供法律服務(wù)，印制服務(wù)手冊，規(guī)定服務(wù)內(nèi)容、頻次。同時，其又注重法治型社會組織職能發(fā)揮的靈活性，以鄉(xiāng)賢評事團為例，他們既關(guān)注熱點，做社情民意信息員，又服務(wù)中心，做經(jīng)濟發(fā)展助推員；既守護穩(wěn)定，做矛盾糾紛調(diào)解員，又弘揚法治，做普法宣傳教育員；既義務(wù)巡邏，當好轄區(qū)安全員，又關(guān)愛“幼苗”，做成長引航員。此外，揚中市司法局在對社會組織的孵化中，特別注重職能融合的靈活性，如利用郵遞員走街串巷的職業(yè)特點，揚中市聘請40名郵遞員作為“普法信使”派發(fā)法治明信片，開展法治知識進家庭、法治文藝串門等活動。這種“精準性+靈活性”“專業(yè)性+融合性”模式形成了多方聯(lián)合互動治理的合力，構(gòu)建了上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互動的組織孵化機制，有效提升了社會組織參與法治社會實踐的統(tǒng)籌力、協(xié)同力和戰(zhàn)斗力。

四、法治型社會組織參與法治社會建設(shè)的意義

目前，法治建設(shè)正向?qū)嵸|(zhì)化的更高層次邁進，這給法治社會建設(shè)帶來了重大的發(fā)展機遇，把握法治社會建設(shè)走向，既是迫切的現(xiàn)實問題，又是重要的理論問題，而法治型社會組織參與法治社會建立的探索具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

（一）理論價值。相對于法治國家建設(shè)重在規(guī)范國家政權(quán)運行，強調(diào)權(quán)力控制，法治政府建設(shè)重在規(guī)范行政權(quán)力運作，強調(diào)依法辦事、依法行政而言，法治社會建設(shè)更為突出規(guī)范社會體系運轉(zhuǎn)，強調(diào)依法共治和人權(quán)保障。關(guān)于法治國家、法治政府的研究已較為完善，而厘清“三位一體”的內(nèi)在關(guān)系，從理論意義上明晰法治社會建設(shè)的體系，目前尚未破題。如今，隨著人民的民主法治意識和權(quán)利義務(wù)觀念的不斷強化，公眾對社會公平正義的追求愈發(fā)迫切，充分表現(xiàn)為對法治建設(shè)的期盼度越來越高。因此，加大社會組織參與法治社會建設(shè)的研究，為創(chuàng)新社會治理的路徑提供了思維，也為法治社會的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實意義。從揚中市“一一五五”區(qū)域法治社會實踐工作可以看出，法治型社會組織的參與有利于彌補法治社會建設(shè)中法律實施的不足。社會治理既需要法律的外在強制力，也需要道德的內(nèi)在約束力，兩者在促進社會發(fā)展中相輔相成、相互統(tǒng)一。法治型社會組織本身就帶有志愿奉獻和價值追求等濃厚的道德意蘊，充分激發(fā)法治型社會組織的活力，不僅能有效彌補法治建設(shè)功能上的不足，也有助于社會行為規(guī)范的建立，有利于暢通社務(wù)管理渠道。隨著政府公權(quán)力從“無限干預(yù)”向“有限治理”的轉(zhuǎn)變，不可避免地會產(chǎn)生監(jiān)督管理的“真空地帶”，社會組織作為法治社會建設(shè)的重要力量，承擔了更多的社會責任，不僅為公眾提供了參與法治社會建設(shè)的平臺，也有利于公眾行使監(jiān)督權(quán)，推進公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)性、合理性和有效性，為構(gòu)建政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制提供了“揚中模板”。