鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制現(xiàn)狀分析及對策建議
——以盤錦遼東灣新區(qū)為例

張曉靜

（盤錦市遼東灣新區(qū)財(cái)政金融局，遼寧 盤錦 124000）

1 引言

近年來，隨著財(cái)稅體制改革的逐步深入、農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合配套改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)環(huán)境發(fā)生了重大變化，在逐漸淡出農(nóng)業(yè)稅收征管的同時，落實(shí)民生政策、發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼、服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的職責(zé)逐步增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著新的形勢與任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理已提升到一個新的高度，如何加強(qiáng)遼東灣新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中的問題和困難，是當(dāng)前加快落實(shí)“三農(nóng)”政策、“民生”政策以及全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須思考和解決的課題。[1]

2 遼東灣新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制基本現(xiàn)狀

2.1 建立健全金庫

目前，新區(qū)本級建立了區(qū)支庫，榮濱、榮興、二界溝街道已建立鄉(xiāng)級金庫；田莊臺鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，由于省政府批復(fù)未下達(dá)，尚未建立金庫。

2.2 明確稅收劃分

各街道域內(nèi)原有納稅人形成的稅收，繳至各街道金庫，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)力。各街道城鎮(zhèn)區(qū)域外、行政區(qū)域內(nèi)投資建設(shè)的項(xiàng)目，由新區(qū)招商引資的，所形成的稅收全部繳至遼東灣新區(qū)支庫。

2.3 給予差額補(bǔ)貼

對于所轄街道（鎮(zhèn)）財(cái)力不足的部分，給予差額體制補(bǔ)助。目前，榮興街道除享受中央、省轉(zhuǎn)移支付外，新區(qū)無額外體制補(bǔ)助，其根據(jù)自身財(cái)力情況安排支出，屬于自求平衡體制；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括田莊臺鎮(zhèn)、榮濱街道、二界溝街道因其自身財(cái)力有限，無法保證自身剛性支出，新區(qū)財(cái)政每年根據(jù)缺口對其撥付體制補(bǔ)助。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的主要困難與問題

近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合配套改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)環(huán)境發(fā)生了重大變化，在逐漸淡出農(nóng)業(yè)稅收征管的同時，落實(shí)民生政策、發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼、服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的職責(zé)逐步增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著新的形勢與任務(wù)。主要面臨如下困難與問題：

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入缺少來源

新區(qū)各街道（鎮(zhèn)）的大部分企業(yè)稅收以定額征收為主，重點(diǎn)穩(wěn)定稅源匱乏，無稅可收問題嚴(yán)重。取消農(nóng)業(yè)稅后，加上農(nóng)村地區(qū)的耕地占用稅稅源十分有限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會事業(yè)支出主要依靠上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

3.2 涉農(nóng)資金監(jiān)管不到位

目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)資金的分配、撥付和發(fā)放，基本能夠按照上級文件規(guī)定和實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行分配，其中涉及農(nóng)民個人的良種補(bǔ)貼等，通過大力推行“一卡通”發(fā)放，確保及時、足額的到達(dá)農(nóng)戶。但不足仍存在以下問題和困難：①涉農(nóng)資金管理部門的職能交叉重疊。從目前情況看，涉及農(nóng)委、農(nóng)經(jīng)局、農(nóng)墾局、民政局、畜牧局、扶貧辦、宜居辦等多個部門，這些部門對同一類型資金或項(xiàng)目實(shí)行多頭管理，如果協(xié)調(diào)不好、缺乏科學(xué)統(tǒng)籌，就形成了“都管都不管”的空白地帶，造成資金投入分散、難以集中辦大事，影響使用效果。②地方財(cái)政困難，農(nóng)業(yè)投入力量不足。目前，大多數(shù)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金都規(guī)定了各級財(cái)政配套資金的比例，而基層財(cái)政，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，難有財(cái)力配套。③資金管理監(jiān)督機(jī)制不健全。目前只有部分項(xiàng)目實(shí)行報賬制，大多數(shù)的項(xiàng)目上級部門無法進(jìn)行全程的跟蹤，而大多數(shù)的資金特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金都依賴于上級財(cái)力，這就導(dǎo)致上級部門缺乏對資金或項(xiàng)目管理的監(jiān)督檢查機(jī)制及一整套全程的監(jiān)控措施。

3.3 預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，財(cái)經(jīng)制度滯后

少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算觀念不強(qiáng)，在財(cái)政支出上不堅(jiān)持量入為出、量力而行、收支平衡、節(jié)儉辦事的原則，資金調(diào)度與使用缺乏預(yù)算約束，隨意性大，“寅吃卯糧”現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，財(cái)經(jīng)制度滯后，內(nèi)控機(jī)制不健全，支出審批缺乏監(jiān)督，造成資金損失和浪費(fèi)，使經(jīng)費(fèi)不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是雪上加霜。[2]

4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的對策建議

4.1 以科學(xué)發(fā)展刺激稅收增長

①立足特色培植稅源，錯位發(fā)展街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，立足新區(qū)總體規(guī)劃，圍繞各街鎮(zhèn)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢等實(shí)際科學(xué)布局發(fā)展重心，堅(jiān)持以重點(diǎn)項(xiàng)目為牽引，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)（街）戰(zhàn)略，依托中央堡花海民宿、仿古商業(yè)街等項(xiàng)目打造田莊臺古鎮(zhèn)，依托長白民俗街、國際名品城等項(xiàng)目打造榮興特色民俗小鎮(zhèn)，依托華夏第一園、玉露花語、含章湖、金帛灣等景區(qū)打造榮濱現(xiàn)代服務(wù)業(yè)城區(qū)，依托紅海灘景區(qū)整體開發(fā)項(xiàng)目打造二界溝漁雁文化小鎮(zhèn)，推動各街鎮(zhèn)有效融入新區(qū)發(fā)展大局。②激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力，增加自身財(cái)政收入。充分發(fā)揮財(cái)稅職能作用，進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制，2018年起三年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財(cái)力全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.2 以預(yù)算管理保障支出安排

①量入為出量力而行，科學(xué)合理編制預(yù)算。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道預(yù)算編制，編制全口徑預(yù)算，做到“統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌安排”。收入安排必須科學(xué)客觀、實(shí)事求是，既積極又穩(wěn)妥，財(cái)政收支預(yù)算保持與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相銜接，與單位履行行政職能及事業(yè)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與財(cái)政財(cái)力相適應(yīng)[3]。②統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入。認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》，理順涉農(nóng)資金管理體系，創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機(jī)制，改革和完善農(nóng)村投融資體制，將國家、省整合下?lián)艿纳孓r(nóng)資金與市本級和新區(qū)用于農(nóng)業(yè)的資金整合使用，支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展等，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入。③規(guī)范細(xì)化講求績效，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控和跟蹤問效。嚴(yán)格履行預(yù)算審批程序和支出標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持將預(yù)算資金安排到資金使用的最末級單位或部門，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金分配時效。

4.3 以事權(quán)財(cái)權(quán)理順財(cái)政體制

①屬地征管屬地入庫，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)屬地分配。與財(cái)政收入高幅增長形成鮮明對比的是，除了部分稅種成為中央和省、縣共享收入外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)權(quán)最重要的來源之一——稅收“屬地化”征管卻沒有完全落實(shí)到位，這樣就形成了企業(yè)生產(chǎn)所需的征地動遷、資源消耗、排污治理、社會服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，稅收卻在新區(qū)本級或其他級次的格局，財(cái)權(quán)與事權(quán)倒置。②摸清底數(shù)劃分責(zé)任，理順縣鄉(xiāng)事權(quán)關(guān)系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要明確自身人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出需求，摸清底數(shù)，除各自保障本級人員經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，具體辦法是，新區(qū)統(tǒng)一要求所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道同等承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，把事權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)責(zé)，承擔(dān)獨(dú)立的事權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌財(cái)力安排，承擔(dān)支出責(zé)任；新區(qū)安排的本級事項(xiàng)，由新區(qū)本級統(tǒng)籌財(cái)力安排，承擔(dān)支出責(zé)任；新區(qū)安排需跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)作完成的事項(xiàng)，定為縣鄉(xiāng)共同承擔(dān)事權(quán)，按責(zé)任大小確定縣鄉(xiāng)資金分擔(dān)比例，并使之穩(wěn)定和規(guī)范化[4]。③綜合考量全面評估，完善轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)保障性、激勵性和定向性為基本原則，每年劃撥一定的財(cái)政收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。對于一些財(cái)政收入并未滿足基本支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)綜合考核調(diào)查其財(cái)政收入、基本支出，為平衡其財(cái)政收支，采取基本運(yùn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度來確定轉(zhuǎn)移支付額。對于一些財(cái)政收入能夠滿足基本支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不予安排一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，鼓勵其自主發(fā)展。