“黨內(nèi)法規(guī)”的概念實用論
——兼論法律概念的外部影響

武小川

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、實用主義視角下的概念選擇

自黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系以來，“黨內(nèi)法規(guī)”的使用頻率和接受度已大幅提高，但關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念合理性的學(xué)術(shù)討論并未因此畫上休止符。對于大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)研究者來說，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性幾乎完全建立在“黨內(nèi)法規(guī)是‘法’”這個論斷之上。隨著多中心的公共治理模式的崛起，廣義的“法”概念開始得到越來越多學(xué)者的支持，并在論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念合理性時被廣泛援用。盡管如此，廣義“法”概念遠未成為現(xiàn)代法理論的“通說”“共識”或“主流”。僅僅因為公共治理的興起或論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念合理性的需要，是不可能讓法學(xué)界在“法/法律是什么”這個爭論數(shù)千年的問題上偃旗息鼓的。

近年來隨著對“法”的泛化使用，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政中“法”為何物又變得爭議四起?！包h內(nèi)立法”“黨內(nèi)執(zhí)法”“黨內(nèi)司法”“黨內(nèi)刑法”“黨內(nèi)民法”等所謂新表述的出現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)引起法學(xué)界乃至全社會的關(guān)注。

作為論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念合理性的另一個常用依據(jù)，約定俗成揭示了概念產(chǎn)生的背景、原因及其含義的演變過程，對正確認識概念有重要作用。但這種作用主要是面向歷史的，它揭示了概念產(chǎn)生的背景和原因及概念含義的演變過程，對于論證概念的現(xiàn)實合理性而言，約定俗成無法單獨解釋舊概念的消亡和新概念的產(chǎn)生。中性的約定俗成如果缺乏其他現(xiàn)實合理性論證的有力支撐，就會在褒義的歷史傳承和貶義的因循守舊之間搖擺不定。

在法學(xué)界并未對“黨內(nèi)法規(guī)是法”形成共識，約定俗成也不足以支撐“黨內(nèi)法規(guī)”現(xiàn)實合理性的情況下，仍然需要繼續(xù)尋找“黨內(nèi)法規(guī)”現(xiàn)實合理性的替代性論證方案。筆者在《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論》中論證了“黨內(nèi)法規(guī)”概念“名不符實”對規(guī)范和限制執(zhí)政權(quán)力的積極意義［1］，在《“黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論》中梳理了“黨內(nèi)法規(guī)”約定俗成的過程［2］。但對于證明“黨內(nèi)法規(guī)”的現(xiàn)實合理性而言，仍面臨著下述問題：從“黨內(nèi)法規(guī)”提出到現(xiàn)在的近80年時間中，中國法治實踐的發(fā)展變化對“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念的使用有何影響？如何把握“黨內(nèi)法規(guī)”對當(dāng)今法治的影響和意義？

對上述問題的解答將使我們轉(zhuǎn)向一種實用主義的視角。實用主義處于“反基礎(chǔ)主義、情境主義、概念保守主義、反本質(zhì)主義、實驗主義、因襲主義、生物學(xué)主義、歷史主義”八股思想潮流的匯流之處。和“法”一樣，“實用主義”這一概念也存在諸多爭議。本文無意于陷入對“什么是實用主義”的哲學(xué)爭辯，只是在下述意義上使用“實用主義”一詞：實用主義“在注重實踐方面，它與功利主義一致”［4-1］。此種意義上的實用主義并不關(guān)注概念指稱對象的性質(zhì)為何，只要這個概念“能使我們順利地從經(jīng)驗的某部分轉(zhuǎn)到另外一部分，并圓滿地聯(lián)系著各個事物、穩(wěn)定地工作、簡化勞動、節(jié)省勞動，那么這個概念就是真實的”［4-2］。在約定俗成的概念上，實用主義具有“概念保守主義”的傾向，它反對依據(jù)“哲學(xué)家的瑣屑空談”來“推翻累積了多代的智慧”，主張“在缺乏特別的否定性理由時，人們有正當(dāng)理由繼續(xù)充分接受某些東西”［3-2］。

毛澤東在1938年提出“黨內(nèi)法規(guī)”時，“法規(guī)”一詞并未出現(xiàn)在正式的法律文本中。在學(xué)術(shù)專著和法律匯編中，由非國家組織制定的內(nèi)部規(guī)則有時也被稱為“法規(guī)”。在當(dāng)時的社會語境中，提出“黨內(nèi)法規(guī)”并不會產(chǎn)生影響法律權(quán)威的問題。但從1938年至今，“黨內(nèi)法規(guī)”所處的社會語境至少在兩個層面發(fā)生了較大變化。第一個是在法律文本方面，1982年憲法使用了“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”概念，“法規(guī)”開始成為法律體系中的特指概念。第二個是在法治觀念方面，改革開放以后強調(diào)法律權(quán)威和反對以黨代法的觀念逐漸深入人心。1982年憲法頒布之后，社會上并未產(chǎn)生關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”合理性的爭論。這是因為“黨內(nèi)法規(guī)”在當(dāng)時并未被廣泛使用，對法治建設(shè)的影響微乎其微。相比之下，當(dāng)時廣泛使用的“黨法”一詞則引起了廣泛的爭論，許多學(xué)者都對把“法”與黨聯(lián)系起來的情況提出了質(zhì)疑。隨著1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布和1992年黨章將“黨內(nèi)法規(guī)”寫入，“黨內(nèi)法規(guī)”的使用逐漸增多，對它的質(zhì)疑也開始出現(xiàn)。無論是對“黨法”還是“黨內(nèi)法規(guī)”的質(zhì)疑，都反映了中國對黨政關(guān)系和黨法關(guān)系認識的逐步深入，這些質(zhì)疑所依據(jù)的“黨法分開”和反對“以黨代法”思想，直觀地反映了中國法治觀念的進步。

在“黨內(nèi)法規(guī)”是否合理的爭論背后，是“法僅僅是由國家強制力保障實施的行為規(guī)則”和“法是由和不由國家強制力保障實施的行為規(guī)則的總和”這兩種不同類型法學(xué)理論之間的較量。實用主義避免在相互爭議的抽象理論中作出選擇，它所考慮的是使用“黨內(nèi)法規(guī)”對法治建設(shè)所產(chǎn)生的實際影響。但是，要在積極意義（如加強黨的自身建設(shè)和規(guī)范限制執(zhí)政權(quán)力）和消極影響（如消解法律權(quán)威、模糊黨法關(guān)系）方面做出權(quán)衡極為困難。為此，本文將從另一個角度來探討“黨內(nèi)法規(guī)”的實用性問題，即是否有“更好”的詞匯可以替換“黨內(nèi)法規(guī)”以及如果替換“黨內(nèi)法規(guī)”表述會對法治建設(shè)產(chǎn)生何種影響。

二、“黨內(nèi)法規(guī)”有更好的替代概念嗎

由于存在“‘黨內(nèi)法規(guī)’‘黨法’中的‘法規(guī)’和‘法’有可能削弱法律權(quán)威”這一觀點，不少學(xué)者試圖尋找既能準(zhǔn)確表達“黨內(nèi)法規(guī)”所指而又不會對法治造成消極影響的替代概念。

從“黨內(nèi)法規(guī)”提出到《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》頒布的50多年間，“黨內(nèi)法規(guī)”極少被使用，其內(nèi)涵和外延也并不明確，通常與“黨法”“黨規(guī)”“黨的紀(jì)律”“黨的制度”等概念相互指代①有的認為法律規(guī)范是社會規(guī)范的一種，社會規(guī)范包括了道德規(guī)范、經(jīng)濟規(guī)范、宗教規(guī)范、法律規(guī)范等。有的認為法律規(guī)范是與社會規(guī)范相對的，除了法律規(guī)范的其他規(guī)范可以稱為社會規(guī)范。。但當(dāng)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》頒布之后，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延就固定下來，從而與“黨規(guī)”“黨的紀(jì)律”“黨的制度”等區(qū)別開來。這時再用上述概念替換“黨內(nèi)法規(guī)”顯然不合適。

黨的紀(jì)律或黨紀(jì)是黨員應(yīng)當(dāng)遵守的行為準(zhǔn)則，體現(xiàn)為“不得做”或“應(yīng)當(dāng)做”。黨的紀(jì)律往往較為抽象概括，且沒有違反之后沒有具體后果。毛澤東提出“黨內(nèi)法規(guī)”時就是在“黨的紀(jì)律”這個標(biāo)題之下提出的，是為了解決黨的紀(jì)律沒有得到有效遵守的情況。黨內(nèi)法規(guī)和黨的紀(jì)律存在交叉重合。黨內(nèi)法規(guī)除了規(guī)定黨的紀(jì)律之外，還規(guī)定有黨員權(quán)利和黨的組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。黨的紀(jì)律內(nèi)容繁多，并不是所有黨紀(jì)都要由黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)定，有些黨紀(jì)可以通過黨內(nèi)規(guī)范性文件得到執(zhí)行，只有那些對黨的建設(shè)較為重要或者適用范圍較廣的黨紀(jì)才會由黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)定。所以，用“黨的紀(jì)律”或“黨紀(jì)”替代“黨內(nèi)法規(guī)”并不可行。

“黨的制度”也不能替代“黨內(nèi)法規(guī)”，二者是包含與被包含的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)制度的組成部分，但是黨內(nèi)制度除黨內(nèi)法規(guī)外，還包括一些不成文的制度和決定、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件。使用“黨的制度”雖可將黨內(nèi)法規(guī)納入其中，但無法將黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)文件區(qū)分開來，也不能凸顯黨內(nèi)法規(guī)相對于其他黨內(nèi)文件的重要性。

和“制度”一樣，“規(guī)則”和“規(guī)范”的外延也相當(dāng)廣泛。在法學(xué)領(lǐng)域，規(guī)則和規(guī)范在一般情況下是同義的。只有在法理學(xué)的理論探討中，規(guī)則和規(guī)范的不同才被提及。對規(guī)則和規(guī)范作出區(qū)分的最有影響的法學(xué)家是凱爾森。長期以來，法律都被視為一種行為規(guī)則。但是凱爾森認為規(guī)則的含義太寬泛以至于不能準(zhǔn)確認識或表達法律的特性?！叭绻Q法律為‘規(guī)則’，那就一定要強調(diào)指出法律規(guī)則實質(zhì)上不同于其他規(guī)則，尤其不同于那些體現(xiàn)為（物理學(xué)意義上的）自然法則……為了防止（對法律性質(zhì)）誤解起見，因此在這里最好不用‘規(guī)則’這一術(shù)語而將法律稱為‘規(guī)范’”［5］。為此，凱爾森把規(guī)則嚴(yán)格限制為與自然規(guī)律相關(guān)的規(guī)則，這種意義上的規(guī)則，帶有客觀性和必然性。相反，規(guī)范則帶有主觀性和或然性，它要求某件事“應(yīng)當(dāng)”發(fā)生，但并不要求這件事“必然”發(fā)生。此外，凱爾森還區(qū)分“描述性”與“規(guī)定性”兩個概念，認為法律規(guī)則是描述性的，法律規(guī)范則是規(guī)定性的?！坝煞煽茖W(xué)所刻畫的某些法律陳述既不能施加義務(wù)，也不能授予某人權(quán)利，它們是或真或假的。而由法律權(quán)威發(fā)布的規(guī)范可以施加義務(wù)與授予權(quán)利，它是不具有真假值的，而只有有效與無效之分”［6］。實際上，規(guī)范和規(guī)則所指稱的對象具有同一性，只是賦予了該對象不同的意義而已。

黨內(nèi)法規(guī)、道德、宗教、鄉(xiāng)規(guī)民約都對人們的行為提出了規(guī)范性要求，同時我們也可以對黨內(nèi)法規(guī)、道德、宗教、鄉(xiāng)規(guī)民約進行客觀描述。所以撇開規(guī)則和規(guī)范的法哲學(xué)爭議，二者都可以用來修辭黨內(nèi)法規(guī)。法學(xué)領(lǐng)域中也通常把社會中不同于國家制定或認可的法律的規(guī)則稱為社會規(guī)則或社會規(guī)范②比如認為“黨的紀(jì)律，通俗地講，就是黨內(nèi)生活的各種規(guī)矩，即黨規(guī)黨法”[9]，“黨章為黨內(nèi)根本大法，黨的憲法，黨的紀(jì)律為黨的法律，并統(tǒng)稱為黨法”[10]，“部分黨務(wù)工作者，往往把黨章、決議、準(zhǔn)則等黨的紀(jì)律稱之為黨法”[11]，“黨規(guī)，即黨內(nèi)法規(guī)，或稱黨規(guī)黨紀(jì)、黨規(guī)黨法”[12]。。稱呼“黨內(nèi)法規(guī)”為“黨內(nèi)規(guī)則”或“黨內(nèi)規(guī)范”的確不會對法律權(quán)威造成影響，同時又符合法學(xué)的用語習(xí)慣，所以得到了一些學(xué)者的支持①劉作翔“建議用‘黨內(nèi)規(guī)范’的提法替代‘黨內(nèi)法規(guī)’的提法”[13]。丁亞仙認為：“為更科學(xué)準(zhǔn)確的表達，學(xué)術(shù)界開始使用‘黨內(nèi)規(guī)范’或‘黨內(nèi)規(guī)章’的表述代之”[14]。。由于“規(guī)則”是黨內(nèi)法規(guī)的7個名稱之一，如果用“黨內(nèi)規(guī)則”替代“黨內(nèi)法規(guī)”，就會產(chǎn)生“黨內(nèi)規(guī)則”既可以作為7類黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)稱又可以專指一類具體的黨內(nèi)法規(guī)的沖突，所以“黨內(nèi)規(guī)范”比“黨內(nèi)規(guī)則”更適于替代“黨內(nèi)法規(guī)”。但由于規(guī)范泛指對人的行為有一定約束力的規(guī)則，其本身無法彰顯自身的位階和規(guī)范體系的層次性?！包h內(nèi)規(guī)范”可以作為黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱，如將黨內(nèi)規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)等同起來，就找不到合適的詞來統(tǒng)稱黨內(nèi)所有有約束力的規(guī)則。

有些學(xué)者為了避免使用黨內(nèi)法規(guī)中的“法”字，會將“黨內(nèi)法規(guī)”簡稱為“黨規(guī)”。但黨規(guī)的含義同樣模糊不清。從字面上看，“黨內(nèi)規(guī)則”“黨內(nèi)規(guī)定”“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)規(guī)范”“黨的規(guī)矩”均可簡稱為“黨規(guī)”。從外延看，“黨內(nèi)規(guī)則”和“黨內(nèi)規(guī)定”的外延最小，它們和“黨內(nèi)準(zhǔn)則”“黨內(nèi)條例”等共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件共同構(gòu)成了所有有約束力的黨內(nèi)規(guī)范的集合。黨的規(guī)矩的外延最廣，除了包括黨章、黨的紀(jì)律、黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例之外，還包括了國家法律。目前，一般在使用“黨規(guī)”時并沒有用來專指“黨內(nèi)規(guī)則”或“黨內(nèi)規(guī)定”，但是“黨規(guī)”是用來指稱黨內(nèi)法規(guī)還是所有有約束力的黨內(nèi)規(guī)范還是黨的規(guī)矩方面仍存在爭議②比如僅在《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》一文中，肖金明就從不同角度使用了“黨規(guī)”概念：1.獨立于國法的黨規(guī)：“在黨規(guī)國法的組合中，黨規(guī)是獨立于國法的另一制度系統(tǒng)，黨規(guī)與國法關(guān)聯(lián)并行”；2.包含國法的黨規(guī)：“黨規(guī)做寬泛解釋，黨規(guī)不僅包括政黨制定的組織規(guī)范和行為規(guī)范，還包括國家規(guī)范和社會規(guī)范”；3.與黨內(nèi)法規(guī)相聯(lián)系的黨規(guī)：“在一般人的觀念中，黨規(guī)主要與黨內(nèi)法規(guī)這一術(shù)語相聯(lián)系”；4.包括黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨規(guī)：“黨規(guī)是由中國共產(chǎn)黨制定或認可的各類規(guī)范，主要是指由中國共產(chǎn)黨各級各類組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件及其形成的規(guī)范”[15]。。

綜上所述，從現(xiàn)有的概念中尋找“黨內(nèi)法規(guī)”的替代概念并不成功。但是從理論上講，仍可以創(chuàng)造既能準(zhǔn)確指代“黨內(nèi)法規(guī)”所指而又不含“法”或“法規(guī)”的新概念，諸如“黨內(nèi)令規(guī)”“黨內(nèi)章規(guī)”等。那么應(yīng)該為替換“黨內(nèi)法規(guī)”而創(chuàng)造新概念嗎？

三、為什么不能替換“黨內(nèi)法規(guī)”

從實用主義的角度來看，除非找到效果更好的替代概念，否則不應(yīng)該放棄正在使用的概念。在目前提供的替代概念都存在缺陷的情況下，應(yīng)該繼續(xù)沿用“黨內(nèi)法規(guī)”。但是這并不能阻止繼續(xù)尋找新的替代概念的努力。由于新概念的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造存在無限可能，逐一分析這些新概念是否合適難免耗時費力。要徹底走出尋找替代概念的困境，就需要采用另一種實用主義的思路：即如果替換“黨內(nèi)法規(guī)”所造成的消極后果遠遠大于沿用“黨內(nèi)法規(guī)”所造成的消極后果，那么就不應(yīng)當(dāng)替換“黨內(nèi)法規(guī)”。

支持替換“黨內(nèi)法規(guī)”的依據(jù)通常是因為“黨內(nèi)法規(guī)”與“行政法規(guī)”“地方性法規(guī)”共用了“法規(guī)”這個專業(yè)性的法律術(shù)語。持此觀點的學(xué)者認為，黨制定的內(nèi)部規(guī)范是否適宜冠以“法規(guī)”的概念需要商榷。如果這種觀點成立，那么黨內(nèi)文件中與國家法律相關(guān)的概念均需替換。

然而，仔細比較黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的文本可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律實際上共享著大量的相同術(shù)語。暫且不論黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，僅從黨內(nèi)法規(guī)的名稱來看，除黨章外其余六種黨內(nèi)法規(guī)名稱就全部與國家法律體系中的名稱重合。

（一）準(zhǔn)則。在目前中國的法律體系中，以“準(zhǔn)則”命名的法律文件較少，只有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，如財政部制定的部門規(guī)章《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》、審計署制定的《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》、溫州市人民政府制定的《浙江省溫州市人民政府工作準(zhǔn)則》、深圳市人民政府制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)會計準(zhǔn)則（試行）》等。

（二）條例。條例構(gòu)成了中國行政法規(guī)和地方性法規(guī)的主體。全國人大常委會、國務(wù)院和享有地方性法規(guī)制定權(quán)的主體均可以制定條例。民族自治地方的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例。

（三）規(guī)則。在中國法律體系中，規(guī)則的制定主體較廣泛，從全國人民代表大會到政府部委和地方政府均可以制定規(guī)則。比如全國人大制定的《全國人民代表大會議事規(guī)則》、全國人大常委會制定的《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》、國務(wù)院制定的《國務(wù)院工作規(guī)則》、國家發(fā)展和改革委員會制定的《政府制定價格行為規(guī)則》、廣東省人大常委會制定的《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》、寧夏回族自治區(qū)人民政府制定的《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》等。

（四）規(guī)定。在中國法律體系中，從法律到規(guī)章均可以“規(guī)定”命名。比如全國人大常委會制定的《全國人大常委會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》以及對刑法條文的若干“補充規(guī)定”，國務(wù)院制定的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》、安徽省人大常委會制定的《安徽省辦理人民代表大會代表建議、批評和意見的規(guī)定》、甘肅省人民政府制定的《甘肅省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任規(guī)定》等。

（五）辦法。在中國法律體系中，辦法的制定主體也很廣泛。比如全國人大制定的《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》、國務(wù)院制定的《社會救助暫行辦法》、山西省人大常委會制定的《山西省各級人民代表大會常務(wù)委員會專題詢問辦法》、甘肅省政府制定的《甘肅省地震預(yù)警辦法》、廈門市人大常委會制定的《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》等。

（六）細則。在中國法律體系中，除了全國人大及其常委會，《立法法》中規(guī)定的其他立法主體也都可以制定細則。比如國務(wù)院制定的《稅收征收管理法實施細則》、黑龍江省人大常委會制定的《黑龍江省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉工作實施細則》、長春市人大常委會制定的《長春市土地管理細則》、各級政府制定的實施細則等。

如果因“黨內(nèi)法規(guī)”含有“法規(guī)”一詞就會削弱法律權(quán)威的觀點成立，從而主張?zhí)鎿Q“黨內(nèi)法規(guī)”概念，由此帶來的連鎖反應(yīng)就是替換黨內(nèi)法規(guī)的絕大部分名稱。所以否定“黨內(nèi)法規(guī)”一詞可能會導(dǎo)致整個黨內(nèi)法規(guī)體系的重構(gòu)。鑒于黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)納入中國特色社會主義法治體系和黨內(nèi)法規(guī)對中國法治建設(shè)的重要性，重構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系所帶來的震蕩遠遠大于“黨內(nèi)法規(guī)”一詞可能對法律權(quán)威造成的影響。因此，繼續(xù)沿用“黨內(nèi)法規(guī)”顯然更為合理。

實際上，“黨內(nèi)法規(guī)”是否削弱法律權(quán)威仍需進一步探討。無論是法律亦或是黨內(nèi)法規(guī)的理論研究者和實務(wù)工作者，在理論和實務(wù)中都不會望文生義地把“黨內(nèi)法規(guī)”視為國家法律的一部分。國家立法機關(guān)不會對黨內(nèi)法規(guī)進行立改廢，行政機關(guān)不會執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，司法機關(guān)也不會運用黨內(nèi)法規(guī)作為審判依據(jù)。所以“黨內(nèi)法規(guī)”并不會因其概念帶來客觀上的法治危害。

我國目前已經(jīng)進入“七五”普法階段，人民群眾對法律的認識已經(jīng)極大提高，絕大多數(shù)普通人都不會把黨制定的文件或黨內(nèi)法規(guī)與國家法律等同?！读⒎ǚā泛汀吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)從規(guī)范層面解決了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍問題，將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律可能產(chǎn)生混淆的可能降到了最低。只要黨和國家機關(guān)在實踐中堅持并正確適用它們，在客觀上就不會產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)混同或消解法律權(quán)威的情況，人民群眾自然也不會產(chǎn)生新的困惑。針對歷史上黨紀(jì)和國法界限模糊，少部分群眾把黨紀(jì)誤認為國法的情況，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)對一些黨內(nèi)法規(guī)進行了大刀闊斧的修改完善。比如原來的黨紀(jì)處分條例有70多條與刑法等法律法規(guī)重復(fù)，修改后的黨紀(jì)處分條例不但在內(nèi)容上刪除了與國家法律重復(fù)的部分，而且還在體系上從黨的紀(jì)律角度整合為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等6類，使條例從內(nèi)容和體系都實現(xiàn)了紀(jì)法分開。此外，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人也在多個場合提出了“紀(jì)在法前”“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)法分開”等表述，不斷否定“以黨代法”“以黨代政”，極大減少了群眾把黨內(nèi)法規(guī)誤認為國家法律的情況。從實用主義角度來看，替換“黨內(nèi)法規(guī)”的不利后果遠遠大于沿用“黨內(nèi)法規(guī)”，因此沿用“黨內(nèi)法規(guī)”仍是合理的。

四、法律概念的外部效力

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念實用性意味著某種程度上的合理性，但是黨內(nèi)法規(guī)及其名稱在概念上與國家法律文件的重合引出了一個合法性問題：黨內(nèi)法規(guī)對“法規(guī)”“條例”等詞的使用是否違反了國家法律的規(guī)定？

根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國的法律體系包括了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等層次。但是每層次在名稱使用上都較為混亂。在《立法法》制定以前，“全國人大及其常委會頒布的法律名稱有憲法、法、通則、規(guī)則、條例、規(guī)定、辦法、決議、決定、方案共10種。國務(wù)院及其所屬各部委制定的行政法規(guī)及規(guī)章的名稱多達幾十種”［7］。

《立法法》頒布之后，雖然法律名稱的運用得到一定規(guī)范，但運用不完善的情況仍在一定范圍內(nèi)存在。除全國人大及其常委會外，其他機構(gòu)制定的法律文件一般不能冠以“法”字。但全國人大及其常委會制定的法律文件仍可使用“條例”“規(guī)定”“規(guī)則”等名稱?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》規(guī)定：“行政法規(guī)的名稱一般稱‘條例’，也可以稱‘規(guī)定’‘辦法’等?！钡恰皣鴦?wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱‘條例’”。《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定：“規(guī)章的名稱一般稱‘規(guī)定’‘辦法’，但不得稱‘條例’?！钡胤叫苑ㄒ?guī)和地方政府規(guī)章的名稱雖沒有法律加以規(guī)定，但在實踐中也基本遵循行政法規(guī)和部門規(guī)章的名稱使用規(guī)則。從合法性角度而言，沒有任何一部法律禁止全國人大及其常委會使用某種名稱來制定法律性文件，全國人大及其常委會可以根據(jù)立法內(nèi)容酌情選擇使用。行政法規(guī)和地方性法規(guī)除了不得使用“法”外，可以使用“條例”“規(guī)定”等其他名稱。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章除了不得使用“法”和“條例”外，可用“規(guī)定”“辦法”等其他名稱。

本文將法律對其適用對象在適用領(lǐng)域之內(nèi)所具有的效力稱為內(nèi)部效力，對其適用對象和適用領(lǐng)域之外的影響稱為外部影響?！读⒎ǚā芳捌渑涮追ㄒ?guī)調(diào)整的是享有立法權(quán)的機構(gòu)的立法行為，對它們所調(diào)整的對象所具有的效力就可稱為內(nèi)部效力。具體而言，只要相關(guān)的立法機構(gòu)沒有違反《立法法》及其配套法規(guī)的禁止性規(guī)定，比如全國人大及其常委會、國務(wù)院、國務(wù)院各部門、省人大及其常委會均制定以“規(guī)定”命名的法律文件，它們制定的法律文件就具有合法性。如果違反了禁止性規(guī)定，比如行政法規(guī)以“法”命名或者部門規(guī)章以“條例”命名，它們制定的法律文件就不具有合法性，從而被修改或撤銷。

那么《立法法》及其配套法規(guī)使用的概念（如“條例”“規(guī)定”等）對其沒有加以規(guī)定的主體制定的行為規(guī)則具有何種影響？法律中的概念是否具有排斥外部主體對其進行使用的效力？下文將以“條例”這個法律概念為例來探討這個問題。

早在明清時期，條例就成為法律的重要形式之一。沈家本曾說，明初有律有令，而律有未賅者始有條例之名。清朝繼承了明朝的這一做法，凡律所不備，必藉有例。在條例形式上，“明代官方的合刊本中律例自成一體，沒有將條例逐條編附于相關(guān)律文之后?！钡角∥迥甑摹洞笄迓衫愤@一清律定本中，才將所有條例分門別類附于相關(guān)律文之后”，“并統(tǒng)名之為‘條例’”［8］。到了清末，條例成為一種獨立的法律形式，不再依賴于律。比如1909年頒布的《大清國籍條例》就是以章節(jié)條款形式出現(xiàn)的成文國籍法。但是一些民間機構(gòu)制定的管理規(guī)定也被稱為條例，比如《義塾條例》《啟蒙學(xué)報條例》《藏書樓條例》。辛亥革命后，中華民國也頒布了大量的條例，比如1911年9月頒布的《內(nèi)政部組織條例》、10月頒布的《陸軍部組織條例》等。在中國共產(chǎn)黨成立前后，“法”和“條例”通常用作國家法律的名稱。但是中國共產(chǎn)黨在自己制定的文件中也有使用“法”和“條例”來命名的情況，例如1923年6月制定的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》、1928年制定的《土地法》和1931年5月頒布的《中央巡視條例》。

中華蘇維埃共和國在1931年11月成立之后，也制定了大量以“條例”為名的國家法律，比如1934年4月制定的《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》，1937年5月制定的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，1940年11月制定的《山東省人權(quán)保障條例》，1941年11月制定的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》等。但同時，中國共產(chǎn)黨也繼續(xù)使用“條例”來命名自己制定的正式文件，比如1941年2月制定的《軍政委員會條例》、1942年2月制定的《關(guān)于根據(jù)地各級青委組織與工作暫行條例》和《關(guān)于根據(jù)地各級婦委組織工作條例》、1942年3月制定的《黨務(wù)廣播條例》等。

可見，在中華人民共和國成立之前，國家法律并不排斥社會組織使用“條例”一詞。實際上，改革開放以來，國家法律與社會規(guī)范共同使用“條例”的情況仍大量存在。比如最高人民檢察院1990年11月制定的《人民檢察院政治工作暫行條例》、1993年4月制定的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》、1994年1月制定的《人民檢察院監(jiān)察工作暫行條例》《人民檢察院監(jiān)察部門調(diào)查處理案件辦法》（試行）、1998年6月制定的《人民檢察院錯案責(zé)任追究條例（試行）》、2002年1月制定的《檢察官培訓(xùn)條例》、2002年2月制定的《人民檢察院法律政策研究室工作條例》（試行）等，全國婦聯(lián)2010年1月制定的《婦女聯(lián)合會農(nóng)村基層組織工作條例》《婦女聯(lián)合會城市街道、社區(qū)基層組織工作條例》《婦女聯(lián)合會機關(guān)、事業(yè)單位基層組織工作條例》《婦女聯(lián)合會團體會員工作條例》《婦女聯(lián)合會選舉工作條例》，中華全國總工會2006年7月制定的《企業(yè)工會工作條例》（試行）、2014年制定的《工會女職工委員會工作條例》，中華全國專利代理人協(xié)會2008年制定的《中華全國專利代理人協(xié)會學(xué)術(shù)委員會條例（試行）》、全國政協(xié)2005年制定的《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會委員視察工作條例》、交通銀行總行2001年2月制定的《交通銀行總行貸款審查委員會工作條例》《交通銀行總行貸款審查委員會專家組工作條例》等。

《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定國務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱“條例”。它們對國務(wù)院各部門和地方人民政府所具有的效力就是內(nèi)部效力，對各級人大、司法部門和社會系統(tǒng)所具有的影響就是外部效力。對于這些外部主體而言，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對“條例”的規(guī)定并不具有排他性。從全國人大到設(shè)區(qū)的市級人大制定的法律文件均可稱為“條例”，最高人民法院和最高人民檢察院所制定的法律性文件亦可稱為“條例”?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章可以稱為“規(guī)定”“辦法”，也并不排斥外部主體使用“規(guī)定”“辦法”。社會團體對“規(guī)定”和“辦法”的使用要遠多于“條例”。如果社會上對“條例”“規(guī)定”“辦法”等概念的廣泛使用沒有產(chǎn)生削弱法律權(quán)威的后果，那么認為“黨內(nèi)法規(guī)”會削弱法律權(quán)威就缺乏說服力。

法律概念的外部影響本質(zhì)上是法律與社會的關(guān)系問題。法律是社會的產(chǎn)物，在法律形成的初期，法律中的概念基本來自于社會中的概念。隨著法律的獨立性和專業(yè)性的增強，法律自身開始創(chuàng)設(shè)一些獨立于社會的新概念或者改變社會中概念的原有含義。但是，法律要更好地發(fā)揮社會控制和社會服務(wù)功能，新創(chuàng)制的法律概念既要盡量符合社會日常概念的含義，又要不斷通過社會可以理解的語言來表述自身。這樣法律概念和社會概念就處于一種雙向互動之中，而不是社會概念對法律概念的單向屈從。

民法中的“善意”“人”等概念，刑法中的“槍”等概念都來源于社會但是又不同于社會的普通理解。在民法的適用領(lǐng)域，把公司或胎兒視為“人”是可以理解的。但是如果要求在刑法領(lǐng)域或社會領(lǐng)域中采納“人”的民法概念，那就是荒謬的。法律中的概念并不能排除社會對其作出不同理解。就同一個詞語而言，如果它是一個法律概念，那么它就是規(guī)定性（prescriptive）的；如果它是一個社會概念，那么它就是描述性（descriptive）的。法律概念具有權(quán)威性，“立法機關(guān)確實有權(quán)宣告某個制定法里的特定術(shù)語應(yīng)按特定方式理解。因此在《消費者法律救濟法》里，加利福尼亞州法律把‘人’（person）定義為‘個人、合伙人、法人、有限責(zé)任公司、社團或其他團體，但應(yīng)該是有組織的’。從描述的角度來看，這完全是無稽之談。任何有自尊心的詞典編纂者絕不會屈尊適用這些措辭來定義‘人’?！保?6］

在社會的所有行為規(guī)范體系中，法律體系的構(gòu)成是最為復(fù)雜和完備的，它涵蓋了“條例”“規(guī)定”“辦法”“細則”“決定”等絕大部分可以命名行為規(guī)范的概念。如果這些概念因為被納入法律文件之中而具有排斥其他社會規(guī)范加以使用的效力，那么黨內(nèi)文件、宗教教規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、企業(yè)管理制度等都將面臨無詞可用的困境。一般的社會規(guī)范體系由于其層次較少，使用“規(guī)定”“辦法”等詞語已經(jīng)可以滿足文件的命名需求，所以無需再使用“條例”等詞來命名。在新中國成立以前，中國共產(chǎn)黨的制度體系尚不完善，層次性還不強，除了黨章和幾部條例之外，大部分都是通過報告、決議、通告、指示、信函等名稱來命名的，其效力位階基本相同。但是，隨著中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨和黨員規(guī)模的快速擴大，主要通過會議和指示來規(guī)范黨員行為的方式已經(jīng)不能滿足黨的發(fā)展需求。從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫戎吸h提供了穩(wěn)定的環(huán)境。隨著制度治黨的逐步推進，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)規(guī)范體系的層次性和完備性已經(jīng)近似于國家法律體系，所以黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱就和國家法律體系中的名稱重合較多。

在現(xiàn)代法治理論中，社會主體的行為應(yīng)適用“法不禁止即自由”的原則。一個法律中的概念除非明確被禁止在社會領(lǐng)域中使用，否則社會主體就可以賦予該概念不同于法律的含義。只要社會主體在使用該概念時沒有使其發(fā)生法律效力的意圖（比如強制他人或其他組織以遵守國家法律的方式來遵守自己制定的“條例”），就不會招致法律對其行為的違法性評價。在中國現(xiàn)行的法律體系中，并沒有一部法律法規(guī)禁止社會主體使用“法規(guī)”“條例”等概念，所以以“黨內(nèi)法規(guī)”“條例”等稱呼特定黨內(nèi)文件不具有違法性。

結(jié)語

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念實用論通過在替換“黨內(nèi)法規(guī)”和沿用“黨內(nèi)法規(guī)”二者之間進行利弊權(quán)衡，論證了沿用“黨內(nèi)法規(guī)”的必要性?！包h內(nèi)法規(guī)”的概念實用論承認“黨內(nèi)法規(guī)”對法律權(quán)威帶來的消極影響，但是一方面，這種消極影響遠遠小于替換“黨內(nèi)法規(guī)”所導(dǎo)致的黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)性震蕩。另一方面，這種消極影響可以通過多種方式被控制在極低的限度內(nèi)直至消除。當(dāng)法律和社會對同一詞語的含義存在不同理解時，二者都應(yīng)恪守使用該詞語的邊界，在恰當(dāng)?shù)恼Z境中使用該詞語。在各自的界限之外，任何一方都不應(yīng)強制對方接受己方的概念含義。如果法律要求社會在日常生活中使用法律概念的含義，就會導(dǎo)致法律對社會的壓制；如果社會拒絕法律在法律活動中使用不同于日常概念的含義，那么法律的權(quán)威將消失殆盡。

“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論、約定俗稱論和概念實用論分別從法治價值、歷史背景和實用主義三個角度論證了“黨內(nèi)法規(guī)”的合理性。這三者相互支撐，共同構(gòu)成了證成“黨內(nèi)法規(guī)”概念的完整系統(tǒng)。這個論證系統(tǒng)并不依賴于“黨內(nèi)法規(guī)是法”這個在法學(xué)領(lǐng)域中充滿爭議性的命題，從而為法學(xué)界接受“黨內(nèi)法規(guī)”概念提供了一種新的可行性途徑，為吸引更多法學(xué)學(xué)者參與黨內(nèi)法規(guī)研究，提高黨內(nèi)法規(guī)的話語自信起到推動作用。