從“邊緣”治理到“多中心”治理：邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新研究

金太軍

（南京審計(jì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211815）

治理意義上的邊緣社區(qū)，是指那些在鄉(xiāng)村社區(qū)治理體制與城市社區(qū)治理體制之間徘徊不定的、模糊的、過(guò)渡型的社區(qū)類(lèi)型，同時(shí)也指涉那些正處于從傳統(tǒng)社區(qū)管治類(lèi)型向現(xiàn)代社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型過(guò)渡過(guò)程中的社區(qū)（如舊城社區(qū)或城中村社區(qū)等）。有學(xué)者指出了此類(lèi)社區(qū)之治理機(jī)制所呈現(xiàn)出的邊緣性特征的社會(huì)屬性根源，即其按照行政區(qū)劃應(yīng)歸類(lèi)于城市，是城市社區(qū)的一種呈現(xiàn)形式；而按照傳統(tǒng)二元管理體制，這類(lèi)附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)又具有典型的農(nóng)村社區(qū)屬性，依循農(nóng)村社區(qū)治理體制的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作方式［1］。質(zhì)言之，行政區(qū)劃上的模糊性、社會(huì)屬性的雙重性，造成此一類(lèi)社區(qū)治理體制上的模糊性或者交叉性，其要么未有建構(gòu)起任何一種完善的社區(qū)治理體制機(jī)制，要么城市與鄉(xiāng)村兩種社區(qū)治理模式同時(shí)存在、共同發(fā)揮作用。

我們將此類(lèi)獨(dú)特的基層治理模式稱(chēng)為“邊緣性”治理，其包括兩方面的內(nèi)在意涵：一方面，其兼具了城市和鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式的諸種特征而施用于同一社區(qū)治理場(chǎng)域，兩種不同的社區(qū)治理體制邏輯和運(yùn)作機(jī)制同時(shí)并存、相互滲透、綜合作用，甚而使這些社區(qū)呈現(xiàn)出非城非村、亦城亦村的邊緣性特征［2］；另一方面，其又指涉了一種轉(zhuǎn)型與過(guò)渡的內(nèi)在屬性，即從傳統(tǒng)的、低效的社區(qū)治理模式向現(xiàn)代的、高效的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型過(guò)渡的治理模式。應(yīng)該看到，邊緣社區(qū)中的這種交叉性、轉(zhuǎn)型性治理模式，在有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速開(kāi)展的同時(shí)，也誘發(fā)諸種社會(huì)矛盾與問(wèn)題，這就需要我們基于綜合性的分析視角，基于邊緣社區(qū)的特征和“邊緣”治理困境，尋求治理體制的創(chuàng)新和突破。

一、邊緣社區(qū)及其“邊緣”治理體制

（一）邊緣社區(qū)的內(nèi)外在生成邏輯與“邊緣”治理體制選擇

從根本上來(lái)說(shuō)，邊緣社區(qū)的治理體制與模式選擇，是因其內(nèi)外在生成邏輯決定的。邊緣社區(qū)的外在生成邏輯，是指那些促進(jìn)邊緣社區(qū)得以形成的直接性因素，包括人的流動(dòng)和政策的推動(dòng)兩個(gè)方面。

人的流動(dòng)，是邊緣社區(qū)生成的最直觀因素體現(xiàn)。隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)和深化，從傳統(tǒng)固化的單位制和二元管治體系中解放出來(lái)的城鄉(xiāng)居民，開(kāi)始穿越城鄉(xiāng)的地域邊界而自由流動(dòng)，特別是從鄉(xiāng)村到城市的流動(dòng)更是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)而愈益顯見(jiàn)，并具體體現(xiàn)在“從農(nóng)村進(jìn)入城市的地域轉(zhuǎn)移和由農(nóng)村人變?yōu)槌鞘腥说纳鐣?huì)身份變遷”兩個(gè)方面①章錚指出，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力向城市遷移包含兩個(gè)過(guò)程，第一個(gè)過(guò)程是勞動(dòng)力從遷出地轉(zhuǎn)移出去，第二個(gè)過(guò)程是這些遷移者在遷入地定居下來(lái)。參見(jiàn)章錚.進(jìn)城定居還是回鄉(xiāng)發(fā)展？民工遷移決策的生命周期分析[J].北京：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（7）.。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，為鄉(xiāng)村居民進(jìn)入城市提供了多元化的契機(jī)和動(dòng)力：城鎮(zhèn)建設(shè)的廣泛開(kāi)展創(chuàng)生了大量和多樣化的進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)，周?chē)榈脑龆嘁矡o(wú)形之中提供了心理上的支持和鼓動(dòng)，城市社區(qū)治理體制的愈益完善又使得他們能夠獲得更多的社會(huì)資源和公共服務(wù)，而不必再如以往那樣舍棄子女、只身他鄉(xiāng)。

政策的推動(dòng)，是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)、邊緣社區(qū)普遍形成的另一外在生成因素。農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題一直以來(lái)都是黨和政府執(zhí)政施政的核心問(wèn)題，這在近年來(lái)的一系列政策內(nèi)容和施政理念之中愈發(fā)凸顯。例如，2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，就包含縮小城鄉(xiāng)差距、提高人民生活水平的內(nèi)涵；黨的十六屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求。在此要求下，除推出各項(xiàng)具體政策以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)民生活水平之外，通過(guò)激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城或開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)社區(qū)化改造等措施催動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，也是重要的政策選擇。另外，由于地方政府囿于“壓力型體制”［3］的制度環(huán)境與“政治錦標(biāo)賽”［4］的績(jī)效考核機(jī)制，地方政府為了追逐城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來(lái)的“晉升紅利”，以行政力量強(qiáng)力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量建造城市新區(qū)、推進(jìn)改造城鄉(xiāng)邊緣地帶的城鎮(zhèn)化形貌；然而，從傳統(tǒng)社區(qū)治理模式到新治理模式的轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬c之相配套的城市社區(qū)管理體制尚未建構(gòu)起來(lái)，從而造成了諸多邊緣社區(qū)的普遍形成。

邊緣社區(qū)的內(nèi)在生成邏輯，指涉那些促進(jìn)邊緣社區(qū)形成的根本性因素，其同時(shí)也為上述兩種外在生成邏輯提供了一般性的詮釋。故而，我們同樣從以下兩方面論述邊緣社區(qū)的內(nèi)在生成邏輯。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)聚集的規(guī)律使然。通常而言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和深化，城市中工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和機(jī)器化生產(chǎn)的擴(kuò)展，必然會(huì)吸收大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村和土地，為更高的收入和現(xiàn)代化的生活方式而進(jìn)入城市；同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速提升，農(nóng)民逐漸從密集型生產(chǎn)模式中解放出來(lái)，剩余勞動(dòng)力不斷增加，客觀上也為農(nóng)民向城鎮(zhèn)的聚集提供了推動(dòng)力量。況且，諸多以農(nóng)民為勞動(dòng)力來(lái)源的企業(yè)往往將郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)作為廠(chǎng)址以降低成本，或者在這些租金低廉的地區(qū)為其工人提供租房住所，故而農(nóng)村進(jìn)程務(wù)農(nóng)人員在這些地區(qū)的大量匯聚就內(nèi)在地促生了邊緣社區(qū)的自然生成。

當(dāng)然，地理位置上的“邊緣性”并不全然地使這些地區(qū)具有如此之特殊性，固化的城鄉(xiāng)二元治理體制構(gòu)成了邊緣社區(qū)的另一內(nèi)在生成邏輯。新中國(guó)成立初期，出于國(guó)家建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的需求，以城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的二元性財(cái)稅政策、就業(yè)政策、住房政策、社會(huì)保障政策等［5］，進(jìn)而形成了城市與鄉(xiāng)村社區(qū)彼此獨(dú)立、截然不同的治理模式和體制機(jī)制。然而，在城市郊區(qū)或鄉(xiāng)村中的非農(nóng)社會(huì)生產(chǎn)區(qū)域中，其或者是被劃歸為城市的區(qū)域規(guī)劃之中，而被自上而下的灌輸一種城市社區(qū)治理方式與體制，然而鄉(xiāng)村治理的烙印根深蒂固，并形成一種自下而上的對(duì)沖乃至抗觸；或者是在鄉(xiāng)村區(qū)域中施行城市社區(qū)治理體制，妄圖以社區(qū)化體制改造傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式，從而形成了城鄉(xiāng)二元治理體制相互交叉與嵌構(gòu)卻又互相獨(dú)立乃至拒斥的復(fù)雜治理體制，正是這種治理方式上的“邊緣性”，才使得這些區(qū)域呈現(xiàn)出比地理意義上的邊緣性更為典型和突出的內(nèi)在特質(zhì)。

（二）邊緣社區(qū)的特征屬性與“邊緣性”治理取向

特殊的地理位置、生成邏輯與治理體制，使邊緣社區(qū)呈現(xiàn)出過(guò)渡性、流動(dòng)性、異質(zhì)性以及分散性等典型特征?？梢哉f(shuō)，這些特征既是邊緣社區(qū)生成邏輯的直接體現(xiàn)從而構(gòu)成“邊緣性”治理的前在條件，又是該種模糊的、轉(zhuǎn)型性的、徘徊不定的治理體制所建構(gòu)和形塑的后果表現(xiàn)。

一是過(guò)渡性。邊緣社區(qū)作為我國(guó)在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大或鄉(xiāng)村社區(qū)改造過(guò)程中伴隨社區(qū)治理體制變革而形成的社區(qū)類(lèi)型，具有典型的過(guò)渡性特征。這種過(guò)渡性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，傳統(tǒng)的、鄉(xiāng)村的，伴隨其城鎮(zhèn)化地位的變動(dòng)會(huì)逐漸推動(dòng)治理體制的變革，因而這一類(lèi)社區(qū)時(shí)刻都處在從傳統(tǒng)社區(qū)治理體制向現(xiàn)代的、新的社區(qū)治理體制的變革過(guò)程中，如何探索新的治理體制構(gòu)成過(guò)渡過(guò)程的主要內(nèi)容；另一方面，一些地域上處于城鎮(zhèn)中心的、發(fā)展較早的舊城社區(qū)，舊時(shí)先進(jìn)的治理體制逐漸落后于社會(huì)發(fā)展的速度和需求，因而構(gòu)成一種“從先進(jìn)到落后”的過(guò)渡性，如何克服傳統(tǒng)體制的滯后、弊端與掣肘，相應(yīng)地構(gòu)成了這一過(guò)渡性的主要內(nèi)容。正如有學(xué)者所說(shuō)，邊緣社區(qū)的形成與演變是一個(gè)漸變過(guò)程，昨天的新郊區(qū)變成今天的成熟郊區(qū)，以至明天的老郊區(qū)和內(nèi)城［6］。

二是流動(dòng)性。當(dāng)我們對(duì)邊緣社區(qū)的關(guān)注從地域空間意義上轉(zhuǎn)移到治理體制意義上時(shí)，邊緣社區(qū)的流動(dòng)性特征便凸顯出來(lái)。這是因?yàn)椋瑥闹卫矶堑乩淼囊饬x上來(lái)看，邊緣社區(qū)就不僅僅限定于城鎮(zhèn)邊緣、鄉(xiāng)村發(fā)達(dá)地區(qū)等區(qū)域內(nèi)，而是擴(kuò)展到所有處于治理體制變革過(guò)程中的社區(qū)類(lèi)型范圍。事實(shí)上，這也是符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀規(guī)律的，因?yàn)槌擎?zhèn)化就是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變的過(guò)程，一些處于城鎮(zhèn)邊緣的社區(qū)可能演變?yōu)檎嬲饬x上的現(xiàn)代性城市社區(qū)，而那些傳統(tǒng)上位于城鎮(zhèn)中心的社區(qū)則可能愈發(fā)落后于現(xiàn)代社區(qū)治理的需求而體現(xiàn)出其體制安排的滯后性與不足。從社會(huì)治理體制變革指向上來(lái)說(shuō)，體認(rèn)邊緣社區(qū)這一特征的意義在于，社會(huì)治理體制變革與社會(huì)和諧穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的建構(gòu)，就不能僅僅限于城鎮(zhèn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)的社區(qū)范圍內(nèi)，而是應(yīng)該在新舊社區(qū)內(nèi)同步展開(kāi)、協(xié)同推進(jìn)，既不能互相獨(dú)立，更不能相互脫離。

三是異質(zhì)性。由于邊緣社區(qū)往往處于城鎮(zhèn)發(fā)展的前后兩端——要么是城鎮(zhèn)擴(kuò)展的前沿，要么是城鎮(zhèn)中心轉(zhuǎn)移后的舊地，低廉的土地成本、房租價(jià)格等降低了邊緣社區(qū)的進(jìn)入成本，使其往往包含著拆遷安置的失地農(nóng)民、租賃小區(qū)房屋的外地人口、公司白領(lǐng)、工廠(chǎng)工人、工地農(nóng)民、部分學(xué)生等多種屬性的社會(huì)群體，小區(qū)構(gòu)成主體異質(zhì)性高，所帶來(lái)的不同傳統(tǒng)生活習(xí)慣與文化特質(zhì)相互碰撞與沖擊，必然帶來(lái)各類(lèi)的居間矛盾、人際沖突、社群間相互不信任甚至敵視等問(wèn)題。從一定意義上來(lái)講，正是邊緣社區(qū)的異質(zhì)性特征，才真正使其成為社會(huì)體制創(chuàng)新和社會(huì)和諧穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制建構(gòu)的重點(diǎn)場(chǎng)域。

四是分散性。在滕尼斯看來(lái)，社區(qū)應(yīng)是“由具有共同價(jià)值觀念的同質(zhì)人口所組成的關(guān)系親密、守望相助、富有人情味的‘共同體’，人們?cè)谶@個(gè)‘共同體’中與同伙一起，從出生之日起，就休戚與共，同甘共苦”［7］。然而，邊緣社區(qū)的異質(zhì)性特征，進(jìn)一步導(dǎo)致生活其中的社會(huì)個(gè)體與群體的分散性。分散性是與整合性相對(duì)的，邊緣社區(qū)的分散性指涉社區(qū)成員或群體雖然生活在同一地域空間內(nèi)，卻彼此保持獨(dú)立、相互缺乏互動(dòng)交往和情感聯(lián)系，更毋論構(gòu)成守望相助、休戚與共的共同體了。這種分散性不僅體現(xiàn)于社區(qū)個(gè)體之間，還指社區(qū)群體的形成和獨(dú)立，例如有調(diào)查發(fā)現(xiàn)在某些流動(dòng)人口集聚地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)依地緣、血緣、職業(yè)等因素的社會(huì)群體細(xì)分現(xiàn)象，形成各種類(lèi)型的“亞群體”，如北京的“新疆村”“浙江村”，南京的“固始村”“無(wú)為村”等［1］，這種分散性在一定程度上發(fā)揮著“自組織和自治”的功能，但同時(shí)也蘊(yùn)藏著一定的不穩(wěn)定因素和巨大的沖突性力量。

二、邊緣社區(qū)治理體制中的“邊緣”治理困境

邊緣社區(qū)的和諧穩(wěn)定，直接影響著城市和鄉(xiāng)村社區(qū)的整體穩(wěn)定形態(tài)，因?yàn)檫吘壣鐓^(qū)會(huì)破壞城市文化或鄉(xiāng)村認(rèn)同，形成文化洼地，甚至對(duì)外部文化形成沖擊和破壞。而且，穩(wěn)定有序的邊緣社區(qū)能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造條件。然而，在邊緣社區(qū)的邊緣化治理實(shí)踐中，卻存在著多個(gè)方面的體制性困境，這些問(wèn)題與不足也相應(yīng)地導(dǎo)致了邊緣社區(qū)和諧穩(wěn)定問(wèn)題的衍生。

（一）社會(huì)治理應(yīng)然主體的失衡性發(fā)展

在當(dāng)代社會(huì)治理“已經(jīng)突破傳統(tǒng)的線(xiàn)性模式，走向網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征”［8］的背景下，社會(huì)治理“之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”［9］。在社區(qū)治理中，除地方政府作為治理平臺(tái)的提供者和資源供給者所應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性治理功能之外，社會(huì)組織與社會(huì)個(gè)體都理應(yīng)被賦予平等的治理地位并獲得相應(yīng)的治理賦權(quán)。

然而，在現(xiàn)行邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理體制中，卻存在著治理主體發(fā)展失衡的問(wèn)題：首先，由于孕發(fā)邊緣社區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是由政府主導(dǎo)并以行政權(quán)力為推動(dòng)力量的，政府當(dāng)然地獲得了邊緣社區(qū)前期建設(shè)的主導(dǎo)地位，然而由于傳統(tǒng)政府管理理念的影響、其他治理力量成長(zhǎng)不足以及邊緣社區(qū)利益主體錯(cuò)綜復(fù)雜等原因，導(dǎo)致政府愈發(fā)成為社區(qū)治理的核心甚至獨(dú)一主體，社區(qū)居委會(huì)則成為“政府的腿”而失去了其應(yīng)然的治理功能；其次，由于邊緣社區(qū)異質(zhì)性高、流動(dòng)性大，社區(qū)成員之間缺乏互信與互助的基礎(chǔ)，社會(huì)資本發(fā)育不足而導(dǎo)致社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢，且在強(qiáng)勢(shì)的地方政府的管控下僅能獲得狹小的功能空間，社會(huì)治理賦權(quán)嚴(yán)重不足；再次，由于邊緣社區(qū)往往聚集了大量流動(dòng)人員，其社會(huì)活動(dòng)單一且主要在工作環(huán)境中展開(kāi)，即便在下班后或雙休日等工作之外的時(shí)間里，他們的活動(dòng)也很少在社區(qū)之中，并且他們那些沒(méi)有離開(kāi)社區(qū)的家庭活動(dòng)，也不過(guò)是私人活動(dòng)，而非社區(qū)活動(dòng)［10］，因此作為治理主體的個(gè)體往往在社區(qū)治理中“缺場(chǎng)”。

（二）社區(qū)治理“治道”與“政道”邏輯的交叉性影響

從治理的結(jié)果來(lái)看，邊緣社區(qū)治理一般會(huì)達(dá)到兩個(gè)作用：一方面是對(duì)社會(huì)治理層面或領(lǐng)域中的破碎零散的沖突、矛盾、糾紛進(jìn)行直接的在場(chǎng)處置，并在此過(guò)程中逐漸形成治理的規(guī)則、原則等非正式約定，以形成社會(huì)自治的行為原則與規(guī)約框架；另一方面是將社會(huì)領(lǐng)域中形成的超出了社會(huì)自治范疇的公共事務(wù)，或者表現(xiàn)為超越自治能力的共識(shí)性、一致性訴求，有序、合理地凝聚并輸入到政治系統(tǒng)中，以作為政府政策制定的標(biāo)的與依據(jù)。因此，從社區(qū)治理的邏輯來(lái)看，其遵循的是社會(huì)自治范疇的“治道”邏輯。

然而，由前文分析可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中邊緣社區(qū)的生成根源，源生于“政道”邏輯的行政力量、政策因素發(fā)揮了重要的乃至核心的推動(dòng)作用；而在社區(qū)治理實(shí)踐中，諸如衛(wèi)生、綜治、工會(huì)以至計(jì)生、團(tuán)委等部門(mén)，都在社區(qū)內(nèi)設(shè)置管治機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)各類(lèi)事務(wù)進(jìn)行直接且細(xì)致的管控治理，這使得任何社會(huì)領(lǐng)域中的、利益相關(guān)的矛盾與糾紛，皆會(huì)直接訴諸國(guó)家與政府，并在紛繁復(fù)雜、流動(dòng)多變的社會(huì)情境中匯聚乃至集中爆發(fā)，進(jìn)而呈現(xiàn)出“社會(huì)沖突”的外在形貌。

（三）新舊治理體制的雙軌化施行

社區(qū)治理必須遵循公開(kāi)公認(rèn)的規(guī)則，才能保證其公共性和正當(dāng)性，進(jìn)而降低治理成本、提升治理效能。從實(shí)踐邏輯上來(lái)說(shuō)，社區(qū)治理過(guò)程應(yīng)遵循的規(guī)則包括兩部分內(nèi)容：一部分是對(duì)社區(qū)治理作出統(tǒng)一規(guī)定的法律法規(guī)、進(jìn)行治理部署的政策安排以及涉及具體事務(wù)的諸種地方性文件；另一部分是社區(qū)自治組織在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中總結(jié)和制定的治理準(zhǔn)則［2］。當(dāng)然，這兩者既不能相互獨(dú)立，更不能互相掣肘，而應(yīng)以前者形塑后者為過(guò)程，并以后者不得抵觸前者為前提。

然而，在邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理過(guò)程中，卻出現(xiàn)城市社區(qū)治理體制和鄉(xiāng)村治理體制的雙軌化施行的問(wèn)題：隨著社區(qū)性質(zhì)和行政區(qū)劃的轉(zhuǎn)變，作為城市社區(qū)治理體制的居民自治相關(guān)法律和制度逐漸被地方政府強(qiáng)制性地用于邊緣社區(qū)的治理實(shí)踐上。然而這些強(qiáng)制性治理機(jī)制僅僅在部分過(guò)程中被應(yīng)用，甚至常常浮于表面，傳統(tǒng)的、理應(yīng)被替換掉的村民自治機(jī)制和慣例反而因切實(shí)有效性和民眾認(rèn)同而得到沿用。這種治理體制的雙軌化施行邏輯，不僅會(huì)加深體制改革的路徑依賴(lài)性，造成掣肘性因素的放大集聚，而且會(huì)使社會(huì)內(nèi)在地生長(zhǎng)出抵制外在制度規(guī)范的力量，增大基層治理過(guò)程中制度僭越和悖反現(xiàn)象的發(fā)生，從而進(jìn)一步導(dǎo)致制度規(guī)范的失效和社會(huì)秩序的紊亂。

（四）正式與非正式制度的非協(xié)調(diào)運(yùn)作

任何社會(huì)治理體制都包括正式與非正式制度兩種構(gòu)成，兩者應(yīng)相互協(xié)調(diào)、搭配實(shí)行。在社區(qū)治理體制建構(gòu)過(guò)程中，正式制度要適宜地嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動(dòng)態(tài)開(kāi)放治理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)邊緣社區(qū)的民主治理、自主治理與合作治理［11］。正如涂爾干所說(shuō)，邊緣社區(qū)作為一種“有機(jī)團(tuán)結(jié)的存在，既需要依賴(lài)個(gè)體的相互差別和獨(dú)立意識(shí)，又需要依賴(lài)集體層面的意義系統(tǒng)?！保?2］

然而，在邊緣社區(qū)的“邊緣性”治理實(shí)踐中，卻存在著正式制度與非正式制度的非協(xié)調(diào)運(yùn)作問(wèn)題，這體現(xiàn)在：首先，正式制度的供給不足。從推進(jìn)路徑和進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化具有明顯的“運(yùn)動(dòng)化”色彩，其所具有的探索性、階段性特征相應(yīng)地決定了制度指引與規(guī)范的滯后性甚至不足，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各類(lèi)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)供給、基層政府職能轉(zhuǎn)變等方面問(wèn)題，都是正式制度供給不足的表現(xiàn)與后果。其次，非正式制度的支撐式微。非正式制度的生成，依賴(lài)于以信任、情感、互助等關(guān)系為內(nèi)容的社會(huì)資本的持續(xù)補(bǔ)充，然而在邊緣社區(qū)中，聚居著各種類(lèi)型的流動(dòng)人口，其價(jià)值觀體系在社會(huì)身份與生活環(huán)境的轉(zhuǎn)換中被逐漸打破，社區(qū)構(gòu)成的異質(zhì)性和流動(dòng)性又造成“陌生人社會(huì)”［13］的社區(qū)形態(tài)，在這種缺乏價(jià)值目標(biāo)與情感依托的生活情境中，必然無(wú)法生出對(duì)正式制度的主觀認(rèn)同與自我內(nèi)化，也就是非正式制度的支撐不足。最后，正式制度與非正式制度之間的錯(cuò)配。在邊緣社區(qū)中，正式制度與非正式制度的互動(dòng)關(guān)系，就體現(xiàn)為自上而下的邊緣社區(qū)變革后的地方政府下壓的社區(qū)管理體制，與自下而上的被民眾所認(rèn)同與接受的、在長(zhǎng)期實(shí)踐中生發(fā)且行之有效的制度規(guī)則與慣例，兩者只有保持方向一致，才能真正構(gòu)成有序、有效的動(dòng)態(tài)治理體系。然而在邊緣社區(qū)特別是在村改居或城郊社區(qū)中，民眾認(rèn)同且行之有效的往往是長(zhǎng)期施行的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體制，而作為正式制度的則是地方政府強(qiáng)制推行的城市社區(qū)治理體制，兩者在邏輯、路徑與主體上的差異性，導(dǎo)致社會(huì)治理體制的失序與低效，進(jìn)而誘發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題的衍生。

三、邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新取向：“多中心”治理路徑

作為一種實(shí)踐社會(huì)建構(gòu)與公共事務(wù)治理的未來(lái)指向，“多中心”治理提供了一種超越了邊緣性治理路徑并彌補(bǔ)了后者之諸多不足的邊緣社區(qū)治理方案?！岸嘀行摹备拍钭钕仍诮?jīng)濟(jì)自由主義者那里得到明確界說(shuō)，指明了社會(huì)自我治理的可能性限度和自生自法秩序的大致輪廓，并在更大的時(shí)空范圍內(nèi)被認(rèn)同和闡發(fā)，進(jìn)而成為“一種審視政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)秩序的獨(dú)特方法”［14］。這種方法論強(qiáng)調(diào)：在地方公共事務(wù)治理和公共服務(wù)供給中，不僅存在著獨(dú)立的利益主體及其訴求，這些主體更是潛在的甚而是必要的治理力量，應(yīng)在多元主體參與和在場(chǎng)中尋求多方利益訴求的滿(mǎn)足和整體治理成效的提升；作為治理過(guò)程規(guī)范框架和依循路徑的制度體系，不再僅是自上而下主導(dǎo)和管控的單向正式制度，而是包含了自下而上吸納與嵌構(gòu)的、雙向互相調(diào)適并相互契合的有機(jī)制度體系；社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)從“單一中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹保卫砟Ｊ揭蚕鄳?yīng)地從“服從”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同合作”模式；社會(huì)治理過(guò)程則從僵化的、運(yùn)動(dòng)型、指令性轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的、互動(dòng)性、自運(yùn)作機(jī)制。因此，邊緣社區(qū)的“多中心”治理路徑，就是要激發(fā)包括政府、黨委、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體等多元主體在內(nèi)的治理力量，通過(guò)建構(gòu)動(dòng)態(tài)、恰適的規(guī)范和約束制度體系，形成多元參與、多維監(jiān)督、多樣激勵(lì)的長(zhǎng)效性治理機(jī)制。在這里，我們基于政府、黨委、市場(chǎng)以及社會(huì)的不同視角，分別探尋邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新的主體路徑。

對(duì)于政府而言，其在多中心治理過(guò)程中的主導(dǎo)和規(guī)范性作用，對(duì)于克服治理的無(wú)序化和不可調(diào)和性具有關(guān)鍵作用。為此，一方面要發(fā)揮地方政府在掌握全局信息和掌控公共權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，提供必要的利益平衡機(jī)制和協(xié)調(diào)平臺(tái)，促進(jìn)利益主體的相互妥協(xié)、信任甚至認(rèn)可的系統(tǒng)化過(guò)程；另一方面則要實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)“以職能分配、按部門(mén)設(shè)置機(jī)構(gòu)和規(guī)則為標(biāo)志的傳統(tǒng)意義上的管理”的超越，而建構(gòu)一種“以目標(biāo)、倫理原則和具體工作機(jī)制為主要內(nèi)容的全新治理模式”［15］，以治理過(guò)程和治理方式的民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的公共利益最大化。當(dāng)然，邊緣社區(qū)的多中心治理模式要求一個(gè)有限政府的構(gòu)建，而這其中的核心點(diǎn)在于地方政府權(quán)力邊界的劃分。通過(guò)規(guī)范性指標(biāo)、利益性指標(biāo)、權(quán)利性指標(biāo)三重標(biāo)準(zhǔn)的界定，使地方政府做到法律規(guī)定的堅(jiān)決辦好，市場(chǎng)能夠解決的領(lǐng)域不涉足，社會(huì)和公民個(gè)人能夠解決的領(lǐng)域不插手。這不僅可以節(jié)約行政成本，還可以促使法律完善、市場(chǎng)成熟、社會(huì)進(jìn)步，從而提升地方政府的服務(wù)能力與公共管理能力［16］。

對(duì)于黨委而言，其不僅是社會(huì)治理的當(dāng)然主體，更是協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵組成部分，這不僅是由于執(zhí)政黨執(zhí)政行為的公共性特質(zhì)，更是由于確立執(zhí)政黨之于社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制的主體性地位所具有的深刻的理論意義和重大的現(xiàn)實(shí)意義?；谡h視角探尋邊緣社區(qū)多中心治理機(jī)制的建構(gòu)，應(yīng)處理好兩方面的問(wèn)題：一方面，執(zhí)政黨應(yīng)處理好主體定位與黨政分開(kāi)的關(guān)系問(wèn)題。執(zhí)政黨只是社會(huì)治理的多元化主體之一，應(yīng)該在執(zhí)政過(guò)程中發(fā)揮好引導(dǎo)和支持的主體功能，而不能、也不可能獨(dú)立承擔(dān)起提供全部公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的職能。因此各級(jí)黨委要明確自身的功能定位和權(quán)責(zé)邊界，完善自身建設(shè)、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，在邊緣社區(qū)治理中履行好引導(dǎo)和支持的應(yīng)然職能；另一方面，則應(yīng)處理好主體地位與公共利益的關(guān)系問(wèn)題。共產(chǎn)黨是由工人階級(jí)先進(jìn)分子組成的利益共同體，代表著先進(jìn)生產(chǎn)力和廣大人民群眾的根本利益。然而，在執(zhí)政黨與各級(jí)地方政府的互動(dòng)與相互影響過(guò)程中，逐漸形成了差異化的利益視角和私利化的利益取向，不利于多元化治理體制的長(zhǎng)效運(yùn)作。為此，可探索多元化治理體制對(duì)地方黨委和政府利益視角的倒逼機(jī)制，以社會(huì)治理中的公共利益為根本目標(biāo)和管理導(dǎo)向，以公共利益最大化作為干部評(píng)估和拔擢的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

對(duì)于市場(chǎng)而言，其在吸納邊緣社區(qū)勞動(dòng)力、提高邊緣社區(qū)生活水平、消解邊緣社區(qū)利益分化等方面具有不可替代的作用。為了克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制慣發(fā)的失靈困境，不僅應(yīng)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，提高市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力、資本等要素資源的合理配置能力；而且增強(qiáng)“社區(qū)經(jīng)濟(jì)”這一“第三條道路”［17］在解決社會(huì)問(wèn)題、倡議社會(huì)價(jià)值上的前瞻性?xún)r(jià)值。發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，可參考企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，以邊緣社區(qū)為法人主體和管理主體，通過(guò)企業(yè)盈利部分實(shí)現(xiàn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展、社區(qū)有序治理和社會(huì)愛(ài)心公益的多贏局面，豐富邊緣社區(qū)居民的收入來(lái)源與方式，提高邊緣社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市生活活力［18］。

對(duì)于社會(huì)而言，由于“沒(méi)有人可以掌握關(guān)于城市的全部知識(shí)，但每個(gè)人都具有建設(shè)城市的部分能力，并不是要把這些能力一個(gè)接一個(gè)地排起來(lái)，而是根據(jù)時(shí)間和空間存在的可能將它們綜合在一起”［19］，因此如何發(fā)揮個(gè)體的治理力量，并將實(shí)現(xiàn)個(gè)體力量的組織與自組織，就成為激發(fā)邊緣社區(qū)多中心治理模式中社會(huì)治理效能的關(guān)鍵所在。因而，面對(duì)社會(huì)組織與社會(huì)個(gè)體的利益意識(shí)的覺(jué)醒與利益自覺(jué)的彰顯，應(yīng)建構(gòu)相應(yīng)的利益表達(dá)、利益凝聚與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，重新實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的組織化、秩序化與歸屬性以及利益訴求的聚合性、代表性與理性化，通過(guò)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與維系實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理過(guò)程中各主體的自我管理，從而建構(gòu)協(xié)同治理的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制［20］。同時(shí)，柔性的價(jià)值文化濡染功能必不可少，故而應(yīng)重塑以社區(qū)為主體的公共領(lǐng)域作為公共性成長(zhǎng)的基礎(chǔ)性載體，就必須以城鎮(zhèn)化農(nóng)民對(duì)社區(qū)的歸屬感和責(zé)任感為標(biāo)的，建構(gòu)具有“文化私密性”（cultural intimacy）特質(zhì)的社區(qū)文化［21］。另外，社會(huì)組織也構(gòu)成社會(huì)治理的關(guān)鍵主體，其在匯聚表達(dá)公眾訴求、提供多樣化公共服務(wù)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)能力，因此應(yīng)著力培育邊緣社區(qū)治理相關(guān)的社會(huì)組織的內(nèi)在生長(zhǎng)，增強(qiáng)其自主意識(shí)，完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，提升社會(huì)組織在邊緣社區(qū)治理中的社會(huì)公信力。