論房屋征收補償數(shù)額的合理性司法審查

耿玉娟

（河南財經(jīng)政法大學，河南鄭州450001）

無論是在城市房屋征收過程中，還是在農(nóng)村集體土地國有化或商業(yè)化過程中，相對于征收的目的是否定位為“公共利益”的需要問題，征收補償數(shù)額多寡的爭議往往才是征收者與被征收者矛盾雙方激烈沖突的焦點所在。確保征收補償爭議獲得公正、有效的公力救濟和處理，是法律規(guī)定的征收補償責任徹底實現(xiàn)的根本保證。在法院處理行政爭議案件時，合法性審查原則一直是司法審查制度應當遵循的基本原則，這一原則在最新修改的我國《行政訴訟法》上也得到明確體現(xiàn)。根據(jù)該法的相關規(guī)定，法院對行政行為仍然主要進行合法性審查。相應地，法院在審理涉及征收補償行政爭議案件的過程中，審查的重點仍然是合法性審查，而對征收補償數(shù)額的合理性審查重視不夠。實踐中，因為征收補償數(shù)額存在爭議引發(fā)的群眾信訪、上訪及行政爭議案件不可小覷。為了徹底解決涉及征收補償糾紛，減小群眾信訪、上訪的壓力，穩(wěn)定社會秩序，司法機關在處理征收補償行政爭議案件時，有必要深入行政自由裁量權領域，加大對征收補償數(shù)額的合理性審查。然而，如果司法權力過多地介入行政自由裁量權領域，就違反了司法權面對行政權所應保持的克制和謙抑原則。那么，在審理涉及征收補償行政爭議案件中，究竟如何把握司法機關對行政裁量權的適當干預，就成為當下行政法理論與實踐中的重要課題。行政自由裁量權日益得到承認和尊重并成為現(xiàn)代行政法的一個核心內(nèi)容。盡管行政自由裁量權是現(xiàn)代行政的有力工具，但它存在著被濫用的危險。合法性司法控制對行政自由裁量權的濫用顯然是毫無制約功效的，因為行政自由裁量并不超出法律規(guī)定的范圍和幅度。對行政行為合理性進行司法審查已經(jīng)成為眾多法治國家的共識，其根本原因就在于合理性審査彌補了合法性審查的不足，適應了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質主義法治的潮流，能夠從更高層次上體現(xiàn)法的正義和理性。現(xiàn)代法治國家已將各種行政自由裁量行為納入司法審查，合理性司法審査原則的確立并不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行任意的、無限度的司法審查，這就必須考慮審查深度這一關鍵問題。

一、司法審查的應然重點——征收補償審查

在城市單位和個人房屋國有化和農(nóng)村集體土地國有化、商業(yè)化過程中，必然涉及房屋和土地征收與拆遷問題。土地房屋拆遷程序大致包括作出征收決定、進行補償、拆遷執(zhí)行三個階段。前兩個階段最易引起糾紛，被征收者經(jīng)常對征收決定或補償方案提出異議，從而起訴至法院請求對征收決定和征收補償進行司法審查。

（一）“公共利益”——司法審查的技術標準模糊

按照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，征收房屋的前提條件必須是為了公共利益的需要，征收的目的是否從公共利益角度出發(fā)是確定征收決定是否合法的關鍵要素之一。因此，法院在審理案件時必須重點考慮公共利益的內(nèi)涵與外延的界定問題?！吨腥A人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！痹摲ǖ谑龡l第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀喾ā返谒氖l規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！备鶕?jù)我國憲法及相關法律的規(guī)定，政府對土地或私有財產(chǎn)的征收或征用的前提條件必須是為了公共利益的需要，這是確定土地和房屋征收決定是否合法的關鍵要素之一。毫無疑問，法院在審理涉及征收補償?shù)男姓幾h案件中必須重點審查公共利益的內(nèi)涵與外延。然而，公共利益的需要是一個非常不確定的概念，僅就公共利益的概念而言，目前還沒有一個普適性的絕對適用之定義。“公益”這一概念的內(nèi)涵與外延具有開放性的特點，是一個承載時代因子的概念，其邊界具有不確定性，體現(xiàn)在公益的受益人的不特定性及利益確定的不具體性上。①參見陳新民：《德國公法學基礎理論（上卷）》，法律出版社2010年版，第258頁。

在起草《條例》的過程中，如何界定公共利益，也成為立法界和理論界爭議最多的問題之一，同時成為民眾關心的熱點問題之一。對該爭議主要有兩種觀點：一種觀點認為，公共利益的界定范圍過寬，基于公共利益的“公共性”特點，不應該把具有商業(yè)性質或以個體私利為經(jīng)營目標的項目全部劃歸到公共利益范疇；另一種觀點則相反，認為對公共利益的的規(guī)定過于狹窄，應拓寬其內(nèi)涵，主張凡是實施城市總體規(guī)劃，實現(xiàn)不特定多數(shù)群體利益的項目，比如為促進城市發(fā)展的重大工程，由政府組織或主導的住宅安置項目、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等城市建設，都應列入公共利益范疇。理論上，公共利益是一個難以精確界定的概念，但是在法的適用過程中，特別是在作出征收、強制拆遷行政行為時都必須準確界定其內(nèi)涵。這一難題如何克服呢？根據(jù)立法機關在起草過程中明確判斷公共利益的四個基本標準，即公共性、合理性、正當性、公平性標準，②參見袁曙宏：《“公共利益”如何界定？》，《人民日報》2004年8月11日?！稐l例》采取例舉的方式規(guī)定了六種情形屬于公共利益的范疇，即國防和外交需要；政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設需要；政府組織實施的公共事業(yè)；由政府組織實施的保障性安居工程建設需要；政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法組織實施的舊城區(qū)改建需要；法律、法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。然而，該例舉仍有不全面和不明確的地方，某些公共利益仍需具體判定，公共利益所遇到的界定難題則相應延伸到司法審查領域，法院在行政訴訟中耗費大量精力圍繞拆遷是否屬于公共利益展開審查。根據(jù)筆者已查閱到的資料，法院很少或者幾乎沒有依據(jù)公共利益原則作出判決行政機關拆遷決定違法的審查結論。在涉及拆遷補償行政訴訟案件中，司法審查無疑需要面對公共利益界定的理論和實踐難題，人們由此產(chǎn)生疑問：在拆遷補償糾紛案件中，公共利益是當事人及社會公眾產(chǎn)生分歧的真正原因嗎？耗費大量司法資源圍繞公共利益進行審查、展開訴辯必要嗎？答案顯然是否定的。

（二）“補償數(shù)額”——司法審查的實質性應然標準

在司法實踐中，拆遷爭議的焦點或者癥結所在，不是拆遷決定是否基于公共利益，而是對于補償標準、補償數(shù)額方面產(chǎn)生的異議很大，以致拆遷補償案件的雙方不能達成共識。③參見彭超：《城市房屋征收行政訴訟中對征收補償爭議的司法審查》，《江淮論壇》2015年第6期。根據(jù)相關法律規(guī)定，城市區(qū)劃內(nèi)頒發(fā)給公民或單位產(chǎn)權證的房屋目前大致有三種類型：房屋產(chǎn)權制度改革前的利用單位土地所建的福利房、房屋產(chǎn)權市場化后的自主購房、城市區(qū)劃內(nèi)的城中村自有宅基地住房。福利房、自購房所占城市土地使用面積不大，被拆遷人很少因為懷舊或者其他房屋本身原因強烈抵制拆遷行為，大多數(shù)抵制拆遷者主要是基于補償標準、賠償數(shù)額沒有達到其心理預期而進行抵制。在相關拆遷爭議的實際案例中，甚至出現(xiàn)一些人因房屋未被拆遷而不滿意，進而提出要求政府對其房屋進行拆遷補償?shù)脑V求。這諸多爭議現(xiàn)象皆說明，拆遷爭議的焦點不在于公共利益的范圍界定，而在于補償數(shù)額或者補償條件是否能夠滿足被拆遷人的期望。

需要進一步說明的是，即便城市房屋拆遷時有明確界定公共利益的需要，那么法院就是適當?shù)膶彶橹黧w嗎？我國城市的土地屬于國家所有，土地是支撐經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，地方政府承擔著發(fā)展經(jīng)濟的職能，發(fā)展經(jīng)濟離不開財政收入的支持，土地公有制意味著地塊開發(fā)帶來的價值增益不能當然地歸于原土地使用權人，也就是房主。即便土地屬于私人所有，城市地塊開發(fā)帶來的價值增益也不應當全部屬于房主個人全部所有，地塊的升值還有賴于政府規(guī)劃、公共配套設施的建設等各種因素。在這種情況下，不僅區(qū)分商業(yè)性開發(fā)與公益性開發(fā)十分困難，而且也沒有實際必要。比如針對商業(yè)性拆遷，既然城市的土地屬于國家所有，那么政府通過開發(fā)獲得增值利益就是為了公共利益，法院又怎能判定這種商業(yè)性開發(fā)不利于公共利益的實現(xiàn)呢？這樣，解決這些糾紛和爭議的關鍵不是判斷是否基于公共利益而拆遷，而是拆遷補償是否到位，如何在作為公共利益代表的政府、被拆遷人、開發(fā)商之間實現(xiàn)利益分配的平衡，并讓各個利益相關方獲得滿意的結果。

因此，當前我國行政征收拆遷中的爭議關鍵，不在于是否基于公共利益的需要、公共利益的準確界定，而在于圍繞拆遷展開的增值收益分配機制及其分配方法。實踐中，城市房屋拆遷主要有兩種情形：一種是雙方協(xié)議拆遷，即征收部門委托房屋拆遷指揮部與被拆遷的房屋產(chǎn)權人就補償問題達成一致意見后進行的拆遷；另一種是單方強行拆遷，即拆遷雙方經(jīng)過多次協(xié)商仍不能形成一致意見，由作出房屋征收決定的市、縣政府單方強行作出補償決定的拆遷，進入強制拆除階段，爭議主要集中在拆遷收益分配機制及其分配方法方面。

二、司法審查的現(xiàn)實困境——補償數(shù)額實質公正性的審查

我國《行政訴訟法》第六條規(guī)定，法院審理行政案件，通常遵循的是合法性審查原則，主要審查行政行為的合法性問題。以此為基礎，我國行政訴訟法律、法規(guī)、司法解釋確立了行政訴訟的舉證規(guī)則、裁判標準等訴訟規(guī)則。我國《物權法》第四十二條第二款規(guī)定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償?！薄稐l例》第二十六條規(guī)定：“補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關補償協(xié)議的事項。”從這些規(guī)定中可以看出，法院對征收補償決定進行司法審查的內(nèi)容，不僅包括法律問題，也包括事實問題，這是合法性審查所不能涵蓋的。并且，《征收條例》第十七條規(guī)定，補償?shù)木唧w范圍包括被征收標的物價值的貨幣反映、附屬拆遷產(chǎn)生的關聯(lián)費用以及征收拆遷房屋造成的直接經(jīng)濟損失等。換言之，拆遷補償?shù)臄?shù)額應與被拆遷人基于拆遷行為導致其房屋所有權滅失等財產(chǎn)性損失大抵一致。這實際意味著，法院在對征收拆遷行為進行合法性審查的同時，不可避免地需要對征收拆遷補償行為的合理性進行附帶審查，包括法院對征收主體作出的補償決定進行實質性的司法審查，即審查、評判行政拆遷主體作出的補償數(shù)額是否能補償被拆遷人的財產(chǎn)損失。實踐也證明，諸多行政拆遷爭議迫切需要司法機關對征收補償數(shù)額進行實質性的合理性審查，而這一需求與我國《行政訴訟法》所確立的單一合法性審查原則不完全吻合。立法權、司法權、行政權各司其職，因此司法機關在對征收補償事實問題進行審查的過程中，需遵循必要的有限審查原則。“司法機關不能以自己對補償數(shù)額的判斷代替行政機關的判斷，司法機關只需要審查行政機關認定的補償數(shù)額是否合理即可。即便是對于同一證據(jù)事實或同類型的證據(jù)事實，法院審查后得出的結論與行政機關不同，除非行政機關的判斷違法，否則法院應當尊重行政機關的價值判斷。”④李洪雷：《英國法上對行政裁量權的司法審查》，載羅豪才主編：《行政法論叢（第六卷）》，法律出版社2003年版，第89頁。那么，法院在審查征收補償決定過程中，如何把握合理性審查限度以求實現(xiàn)補償價值的實質公正性呢？

（一）征收補償數(shù)額實質公正性的標準

征收補償數(shù)額是否公平、公正，需要根據(jù)征收補償決定認定的事實來具體考量。根據(jù)《條例》的規(guī)定，對補償決定認定事實的司法審查，是以審查被征收標的物的補償形式和被征收標的物的價值等方面為主要內(nèi)容的。被征收房屋價值的事實構成具體包括被征收房屋的性質、用途、面積、位置、建筑結構等內(nèi)容。同時，房屋征收補償?shù)木唧w數(shù)額包括被征收標的物價值的貨幣表現(xiàn)、附屬拆遷產(chǎn)生的關聯(lián)費用以及征收拆遷房屋造成的直接經(jīng)濟損失等。事實上，法院對征收補償數(shù)額是否公平、公正的審查，到最后會具體轉化為對一系列征收事實因素的審查，當然，這也是司法審查技術性的要求。

《條例》第十九條規(guī)定，被征收標的物的價格是根據(jù)房地產(chǎn)評估機構出具的評估報告來確定的。也就是說，評估報告的合法性和合理性直接關系到是否可以作為法院直接認定房屋價值補償公正的定案依據(jù)，審查評估報告是審理補償認定事實的訴訟證據(jù)的重中之重。實踐中，以征收補償決定為訴訟標的的行政訴訟，大都是以房屋征收估價報告中所出具的標的物價值是否合理為爭議焦點，因此，對評估報告的審查需要進行程序審查與實體審查。2011年6月3日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱：《征收評估辦法》）對評估機構、評估系列程序、評估系列辦法、實地勘驗測量、評估鑒定結論等環(huán)節(jié)都作出了具體的規(guī)范。評估結論與鑒定意見都是專業(yè)機構根據(jù)專業(yè)技術知識對評估對象或鑒定對象作出的結論性意見，兩者性質相同，評估也適用鑒定意見的規(guī)則。行政訴訟中對房屋評估價格的審查有其自身特點，如果被告在行政程序中采納的證據(jù)的搜集嚴重違反法定程序，以及評估結論錯誤、不明確、不完整，難以支持案件事實調(diào)查，法院是不能采納這類評估報告作為證據(jù)的。這是因為行政訴訟要審查被訴行政行為的合法性問題，被告是將房屋評估結論作為被訴補償決定合法性的依據(jù)，如果依據(jù)錯誤，被訴補償決定就不能成立。對評估結論的審查，需要審查房地產(chǎn)評估機構是否具有資質、評估人員是否具有資格、評估程序是否違法、評估結論是否錯誤、評估結論是否明確、評估結論的內(nèi)容是否完整。法院根據(jù)案件審理的需要，對被征收房屋價值的鑒定結果也要進行審查。為查明征收補償數(shù)額是否公正，除了查明拆遷標的物價值之外，其它的一些附屬拆遷費用也要查清，比如搬遷費用、臨時安置費用、停產(chǎn)停業(yè)的損失補償數(shù)額、補助和獎勵的數(shù)額、對承租人的補償?shù)葐栴}。⑤參見蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件審理指引》，人民法院出版社2015年，第177-180頁。關于承租人的補償標準問題很復雜，各地情況也不同，難以統(tǒng)一標準，法院在審查這類問題時原則上可以按照各地的有效規(guī)定執(zhí)行，但要注意區(qū)分公房承租人、經(jīng)租房承租人、廉租房承租人等不同的法律性質。同時應當注意，對上述三種情形，有關搬遷補償、臨時安置補償及補助、獎勵的對象應當是被征收房屋的承租人，而不是房屋的所有人。

（二）征收補償數(shù)額變更權的局限性

根據(jù)我國《行政訴訟法》第七十七條的規(guī)定，法院作出的變更判決適用于行政處罰明顯不當和行政行為對款額的確定、認定確有錯誤的情形。也就是說，如果法院在審查征收補償決定之后，發(fā)現(xiàn)征收補償數(shù)額不公正，可以直接變更補償數(shù)額。其理由是，對補償款額的變更不是原則性問題，而是技術性問題，則無論是行政機關作出判斷還是法院進行審查認定，結果都應當一樣。變更判決涉及行政權與司法權的分工問題，法院是通過行政訴訟監(jiān)督政府行為，而非代替行政機關依法行政，但是根據(jù)行政便利原則，如果對訴訟參加人各方都更為經(jīng)濟，在特定情況下由法院逕行作出變更判決，則也未嘗不可。這種變更判決適用是有條件的，包括被訴行政行為必須已經(jīng)成立并生效、被訴行政行為的決定屬于行政機關的自由裁量權、原告的權益屬于主觀公權利。實踐中，法院的通常做法是，如果法院經(jīng)過審查補償決定發(fā)現(xiàn)補償數(shù)額不公正，一般可以采取兩種方式糾正，一種是撤銷補償決定，要求政府重新作出房屋價值評估、重新核定征收補償數(shù)額；另一種是法院自己重新委托評估機構，根據(jù)評估報告直接作出變更判決。由法院重新委托評估，不僅消耗時間和金錢，在實行立案登記制、訴訟數(shù)量增長、法院員額緊張的情況下，法院重新委托評估機構成本過高、行政爭議解決效率過低，無法起到監(jiān)督行政機關依法行政、降低行政執(zhí)法成本的效果。實際上，在行政程序階段消弭拆遷人與被拆遷人價值數(shù)額爭議，確定雙方滿意的補償數(shù)額是最好的解決方式。之所以征收雙方無法達成共識，主要還是對被征標的物的價值認定不一致，也就是說被征收標的物的所有權人認為評估價值與標的物價值不匹配。雖然根據(jù)《條例》的規(guī)定，被征收標的物的補償標準（價值）應由被拆遷人協(xié)商引入的第三方評估機構對被征收標的物按規(guī)定的程序進行評估，并且從程序上看，《條例》第二十條規(guī)定了評估機構的確定原則，它首先由被征收人協(xié)商選定，經(jīng)過協(xié)商達不成一致意見的，或通過多數(shù)原則確定，或通過其他輔助方法確定，但是，客觀上說，評估機構的選定仍然存在諸多問題，比如被拆遷人可選擇的評估機構是否由政府圈定一個范圍，協(xié)商選定評估機構是不是各方意愿的真實表示，如何確定被拆遷人的協(xié)商人選比例和協(xié)商選擇評估機構的時間，等等。有的地方政府在隨機選定評估機構中采取暗箱操作的方式將“隨機”變成“內(nèi)定”，其后評估機構出具的評估結果也就在地方政府掌握之中，換言之，就是征地補償標準由政府單方面劃定?！稐l例》制定者的本意也是引進評估機構對被征收房屋進行客觀、公正的評估，然而由于缺乏現(xiàn)實可操作性，評估機構的選擇可能最終由地方政府確定，這也是國有土地上房屋征收補償中最關鍵的問題?！稐l例》規(guī)定評估機構先由被征收人協(xié)商選定，究竟是其背后的邏輯預設還是《條例》的設計思路呢？它顯然沒有考慮到所有征收的情形，比如，征收不一定全部涉及群體征收，如果只征收一套房產(chǎn)如何協(xié)商選定呢？《條例》對此未作規(guī)定，其制定者潛在思維仍然是傳統(tǒng)的非法治方式。⑥參見盧豫：《城鎮(zhèn)化進程中的房屋征收補償問題研究》，《公民與法》2015年第10期。

三、司法審查的可能借鑒——征收補償?shù)墓绞袌鰞r值標準

即使在行政訴訟階段，法院可以直接變更補償數(shù)額，被征收人也往往會直接對抗強制征收，但是，在征收補償中，行政機關處于強勢地位，又具有較大的自由裁量權，使得征收補償有失公允的情況屢見不鮮，如果能從根本上改變征收對象的價值補償確定體系、補償標準，則或許可以有效降低被征收人直接對抗政府征收行為的概率并減少征收補償爭議。

（一）美國的 “公平市場價值”標準

美國在征收程序中，建立的以“公平市場價值”為核心的補償標準、補償方式、執(zhí)行程序等相關制度對我國確定征收補償數(shù)額具有重大的借鑒意義。⑦參見沈開舉、方澗：《美國“公平市場價值”補償方式及其啟示》，《中國土地》2015年第12期?！肮绞袌鰞r值”理念是由美國聯(lián)邦法院通過一系列判決形成的“準案例法”，美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定，在沒有實現(xiàn)公正的補償之前，不能因公共使用而征收私人財產(chǎn)。據(jù)此，公正補償和公共使用的具體內(nèi)涵成為公平市場價值確立的基石。公正補償?shù)囊?，衍生出公平市場價值原則和最高最優(yōu)原則，這些補償理念被廣泛接受。那么，公平市場價值又是如何確定呢？其遵循怎樣的程序規(guī)則呢？

最高最優(yōu)法則是公平市場價值理念需要遵循的原則，在這里需要明確最高最優(yōu)標準的內(nèi)涵。在征地補償爭議中，法院為了判斷標的物的市場價格，會窮盡一切方法以實現(xiàn)全面考慮影響補償標準的各種因子，其中影響價格的最核心因素就是土地規(guī)劃用途的最高、最優(yōu)價值，即使當時不動產(chǎn)并未按照規(guī)劃用途使用。具體來說，在財產(chǎn)私有化的前提下，在可預見的時間內(nèi)，應充分考慮開發(fā)用途對市場價格產(chǎn)生的影響，估算財產(chǎn)可能達到的最高收益和最有利的增值空間。財產(chǎn)的價值會由于經(jīng)濟社會的發(fā)展而處于時高時低的狀態(tài)，征收補償畢竟需要一個確定的時間節(jié)點來預測、規(guī)范補償價格，那么，這個時間節(jié)點的確定規(guī)則需要加以明確。美國司法實踐中形成的慣例是以財產(chǎn)被征收之日作為確定公平市場價值的基準時間，但是美國聯(lián)邦憲法和州憲法均未對被征收之日作出統(tǒng)一規(guī)定。在大多數(shù)情況下，按照最終征收決定下達之日確定公平市場價格，其價格為當日買方自愿付給賣方的現(xiàn)金額。如果在這個時間節(jié)點無法確定公平市場價值，那么再運用其它輔助手段和方式確定。美國政府征收私人土地遵循市場自愿原則，如果政府與私人之間達成征收補償共識，就無需利用司法程序解決爭端，同時公平市場價值也需要按照一定標準來確定，比如重建成本或改造成本、資本化收入法、重新安置等標準；如果政府與私人就補償問題無法達成共識，那么就要通過司法程序解決，同時各州都根據(jù)各自情形制定了征收法案，大都包含初步征收程序、聽證程序、陪審團作出裁決程序等，以求確實保證私人財產(chǎn)的公平市場價值。

（二）我國對“公平市場價值標準”的借鑒

相比于美國的征收補償制度，我國征收補償過程中存在考慮的捆綁利益功能較多、補償原則過于柔性、標準過低、程序不夠公開透明等問題，最重要的問題是補償標準仍然偏低。為完善我國征收補償制度，可以考慮借鑒美國公平市場價值標準，建立以被征收財產(chǎn)為核心的補償制度，最大程度地保障被征收人的可能損失和可獲得利益。⑧參見楊俊峰：《行政訴訟還是民事訴訟：征收補償數(shù)額爭議之解決》，《環(huán)球法律評論》2014年第1期。由此，應當進一步完善征收補償中的議價程序、審批程序、聽證程序制度。在美國征收補償程序中，聽證程序起著非常重要的作用，所有的征收都應當經(jīng)過聽證程序，并且聽證程序一定要公開，接受社會的監(jiān)督。美國征收補償方式具有多樣化的特征，在公平市場價值估算之外，還結合各地實際情況選擇適宜的補償方式。對于經(jīng)過實踐檢驗的成功法則，我國也可以借鑒、發(fā)展和推廣。

四、司法審查的完善——征收補償數(shù)額爭議的妥當解決

（一）對補償程序的審查

市、縣政府在房屋征收實施過程中，會遵循相應的方式、步驟、順序和時間節(jié)點來作出補償決定，司法機關對補償程序需要嚴格審查，只有獲得嚴格的程序保障才能切實維護被征收人的實體權益。

首先，對評估程序的審查。被征收標的物價值評估結果是否公正客觀，與被征收人的實際利益息息相關。評估機構對被征收標的物價值的評估必須遵循三個原則：一是獨立性原則，即房地產(chǎn)評估機構和評估人員與房屋征收當事人之間應無利害關系，僅憑專業(yè)知識、經(jīng)驗和職業(yè)操守來進行評估；二是客觀性原則，即評估機構和評估專業(yè)人員在評估中只尊重事實，不受任何個人主觀影響；三是公正性原則，即評估人員不偏袒任何一方。根據(jù)《條例》和《征收評估辦法》的規(guī)定，房屋征收評估應嚴格遵守程序性規(guī)定，被征收標的物的價值是由具有相應資質的房地產(chǎn)評估機構經(jīng)過法定評估程序評估出來的。房地產(chǎn)價格評估機構有相應的確定原則，首先由被征收人在一定的時限內(nèi)共同選定，如果在規(guī)定時間內(nèi)自行協(xié)商不能形成一致意見的，則由房屋征收管理機構按照多數(shù)原則確定，或者通過其它輔助方式確定。為保證被征收人有充分的時間選定房產(chǎn)評估機構，應當給予被征收人必要的時間進行選擇、協(xié)商以確定評估機構。同時，隨機可以選定的評估機構范圍也要盡量寬泛，不能僅以房屋征收主管部門選定的一些個別價格評估機構為選擇對象，要充分保證被征收人的隨機選擇權。為保證評估結果的客觀性和公正性，根據(jù)《條例》和《征收評估辦法》的規(guī)定，行政相對人或行政征收主體認為評估機構確定的房屋評估價值不公正的，享有向房地產(chǎn)價格評估機構申請復核的權力，復核時間為自收到評估報告之日起10日內(nèi)。

其次，對協(xié)商程序的審查。協(xié)商是房屋征收補償?shù)谋亟?jīng)程序，協(xié)商應當遵循四個原則，分別是自愿原則、尊重事實原則、合法性原則、公平原則。在這四個原則指導下，法院對協(xié)商程序的審查需要注意以下要點：第一，是否協(xié)商應取決于被征收人的意愿，不得強迫；第二，認定房屋面積、性質缺乏證據(jù)時，房屋征收主體與被征收人協(xié)商確定的面積、房屋性質，在不損害國家及第三人利益情況下，法院不應認定其違反查明事實、分清是非原則，而應予以支持；第三，房屋征收主體為了解決被征收人的困難，盡快達成協(xié)議而提高補償、補助、獎勵標準的，法院不應認定違反合法原則，而應予以支持。房屋征收部門與被征收人達成協(xié)議后，應當用書面方式固定協(xié)議內(nèi)容，具體包括補償形式、補償價值和執(zhí)行程序、用于產(chǎn)權調(diào)換的房屋的物理屬性等事項、附屬于拆遷的直接成本和間接成本，以及圍繞拆遷而產(chǎn)生的過渡費、過渡期限等事項。

再次，對補償決定程序的審查?！稐l例》第二十六條規(guī)定，房屋征收部門報請市、縣政府的補償決定存在兩種情況：一種情況是補償協(xié)議無法在征收補償方案確定的簽約期內(nèi)達成，可能是被征收人與房屋征收部門無法達成一致意見，拒絕簽訂補償協(xié)議，也可能是被征收人對補償協(xié)議的內(nèi)容未明確提出不同意見，但卻拒絕簽字；另一種是被征收房屋所有權人無法確定的情況，補償對象的模糊性導致行政拆遷主體難以確定補償?shù)膮f(xié)商人，協(xié)商活動無法繼續(xù)進行。為避免協(xié)商久拖不決，房屋征收部門可以報請市、縣政府作出補償決定。征收部門在報請市、縣政府作出補償決定的同時將作出補償決定的內(nèi)容告知被征收人。

最后，對征收補償決定送達和公告程序的審查。市、縣政府作出補償決定后，應當送達被征收人，只有補償決定送達被征收人，該補償決定才生效。然而，《征收條例》沒有對送達程序作出明確規(guī)定，需要注意的是，補償決定送達程序是一個不可或缺的程序，公告程序只是向社會公示的程序，無法代替向被征收人送達的程序。

（二）對征收房屋補償事實的審查

作出補償決定的事實依據(jù)主要由被征收房屋的補償對象和被征收房屋價值、性質、用途等幾方面的內(nèi)容構成。在征收補償糾紛訴訟中，證明補償決定合法性的舉證責任應當由被告市、縣政府承擔，如果被告不能提供有效證據(jù)證明其作出征收補償決定的合法性，則被告應承擔不利后果。對征收補償?shù)氖聦嵰罁?jù)的審查是合理性司法審查的核心，其可從以下幾方面展開。

首先，對房屋征收補償對象的審查。理論上補償對象應是被征收房屋的所有權人，盡管公房、經(jīng)租房、廉租房、經(jīng)營用房的承租人都不是房屋的所有人，但由于其承租房被征收而失去住所或者經(jīng)營場所，其合法權益也的確受到損失，因此他們也都屬于有利害關系的人，也應當成為房屋征收補償對象。需要注意的是，如果出現(xiàn)被征收房屋所有權人難以確定的情形，比如被征收房屋權屬存在爭議或正在訴訟中，或者在短時間內(nèi)難以確定被征收房屋的權利人，或者被征收人下落不明，短期內(nèi)難以確定身份等等，法院可以暫時不確認被征收人，而先審查其他補償事實，根據(jù)查明的案件事實作出“中間判決”。⑨參見侯玲：《民事中間判決制度研究》，http：／／www.law-lib.com／lw／lw＿view.asp？no＝24100，2017年4月5日訪問。還需要注意的是，如果出現(xiàn)被征收房屋設有他物權的情形時，他物權的義務人應當與權利人進行協(xié)商，形成一致的書面協(xié)議，按照協(xié)議約定給予被征收人補償；無法形成一致意見的，征收部門應當以現(xiàn)金或準現(xiàn)金形式對被征收人進行補償，并且需要到公證機構將補償款按法定方式交付。對被征收人以房產(chǎn)產(chǎn)權調(diào)換的方式進行補償?shù)?，抵押權人可以協(xié)商改變抵押標的物。

其次，對于被征收房屋的性質、用途問題的審查。實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)房屋權屬證書記載的房屋性質、用途與國有土地使用權證記載的性質、用途不一致或由于歷史原因未辦理房屋登記的問題。那么，應當如何處理，對處理行為又如何進行司法審查呢？對于房屋權屬證明記載的房屋性質、用途與國有土地使用證記載的性質、用途不一致的，相關部門根據(jù)證明文件并結合該房屋的實際用途對房屋性質、用途作出認定。對于對房屋性質、用途的認定有行政審批文件予以記載的，只是由于年代久遠、疏忽登記等歷史原因導致檔案材料滅失的，相關部門可以根據(jù)有關證明文件作出認定。行政機關對于審批手續(xù)不完全或者有關文件未載明房屋性質、用途作出的確認，法院一般也都予以認可，只要不違背相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定即可。

再次，對于被征收房屋面積認定問題的審查。⑩參見劉華等：《房屋征收與補償?shù)乃痉▽彶闃藴省?，《人民司法?011年第11期。在房屋征收補償中，被征收房屋面積一般包括建筑面積以及占地面積和批準使用的土地面積幾部分。在房屋征收行為中有關被征收房屋面積的認定是現(xiàn)實征收程序中最具爭議的問題之一。我國的房屋產(chǎn)權證有兩種，一種是頒發(fā)房屋權屬證書，在該證書中將房屋的建筑面積以及占地面積和批準使用的土地面積均予以記載和證明；另一種是頒發(fā)房屋權屬證書和土地使用權證，在房屋權屬證書中載明建筑面積和占地面積，在土地使用權證書中載明批準使用的土地面積。所以，法院在審查時應當分別查明建筑面積及占地面積與批準使用的土地面積，尤其是對建筑面積小于批準使用土地面積不能只計算建筑面積的補償，還要考慮到建筑占地以外的土地使用權的補償。那么，哪些情況下不能以房屋權屬證書記載的面積為準呢？出于現(xiàn)實情況考慮，對有爭議的面積，以經(jīng)過實際測量的面積為準、以足以推翻證據(jù)證明的面積為準、以法院生效判決確定的面積為準，對于未登記的房屋以相關批準文件記載的建筑面積為準，落實政策的房屋以落實政策所確定的面積和以協(xié)商確定的面積為準。

最后，對被征收房屋的位置、建筑結構等問題的審查。需要審查房屋是否在征收范圍之內(nèi)，被征收房屋所在的區(qū)位等周邊環(huán)境決定的房屋的價值、建筑結構和建筑年代。①參見章劍生：《行政訴訟法律審查的基本方向——全國法院征收拆遷十大典型案例評析》，《人民司法》2014年第22期。

（三）對房屋補償標準的審查

房屋征收補償由被征標的物價值、附屬于拆遷房屋的關聯(lián)費用以及直接損失等內(nèi)容構成。首先要對補償方式作審查。如果被認定為合法建筑被征收，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調(diào)換，對于認定為未超過批準期限的臨時建筑，一般可以按照重置價格評估。其次要對被征收房屋價值補償標準作審查。在正常交易的情況下，由交易雙方主體以公平交易方式在評估時間節(jié)點自愿進行交易的金額為標準，無須考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。再次要對搬遷、臨時安置補償作審查。關于搬遷補償?shù)挠嬎銟藴?，由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定，上述部門未作出規(guī)定的，由房屋征收部門作出具體規(guī)定。最后要對停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)臉藴首鲗彶?。被征收房屋符合非住宅房屋權屬性質或被有關部門認定為用于非住宅的合法建筑，有合法、有效的營業(yè)執(zhí)照，已經(jīng)辦理稅務登記并具有納稅憑證的，其停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標準具體辦法由各省、自治區(qū)、直轄市確定。從各地情況來看，確定標準主要有按照生產(chǎn)經(jīng)營效益等指標確定、按照被征收標的物市場評估價的百分比確定、被征收人選擇按照被征收非住宅評估價值的一定比例確定或者按照臨時安置費標準計算、按照納稅情況結合經(jīng)營狀況確定，等等。

五、結 論

我國《行政訴訟法》經(jīng)過2014年和2017年兩次修改之后，圍繞征收的訴訟案件數(shù)量依然呈上升趨勢，被征收人的勝訴率依然不高，暴力征收依然沒有受到有效的遏制。這既有地方政府潛在外力干預的影響，也有司法審查重點錯位、舉證責任、裁判標準缺乏統(tǒng)一性的緣故。征收補償爭議司法審查標準的不統(tǒng)一，隨意性過大，違背了同案同判的司法原則，削弱了普通大眾對司法公正的法律信仰。我國絕大多數(shù)征收爭議的矛盾主要集中在補償數(shù)額方面。當然，這是因為在此次我國《行政訴訟法》修改之前，法院只對濫用職權行為和顯失公正的行政處罰行為這兩種情形進行合理性審查，對此之外行為的合理性拒絕審查。我國《行政訴訟法》修改之后，雖然將征收補償數(shù)額爭議納入司法審查范圍，但是并未規(guī)定合理性司法審查標準，法院對征收補償數(shù)額爭議的司法審查仍采用合法性標準，對違反法律規(guī)定的征收補償數(shù)額決定才判決予以變更，因此，在立法上對征收補償數(shù)額爭議的司法審查確立合理性標準，并賦予法院對補償數(shù)額的直接變更權，必將有助于法院更好地解決征收爭議。