完善政府購買法律援助服務(wù)的思考
——基于對(duì)湖南試點(diǎn)推行政府購買法律援助服務(wù)的分析

廖紅軍（湖南省司法廳）

政府購買服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的重大部署之一，2014年，財(cái)政部、民政部、工商總局《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號(hào)）都將法律援助納入政府購買服務(wù)范圍。同年11月，湖南省司法廳湖南省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》，確定2014～2015在長沙、株洲、湘潭、衡陽、婁底、懷化6市開展政府購買法律援助服務(wù)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間，政府購買法律援助服務(wù)的具體服務(wù)事項(xiàng)包括：（一）辦理法律援助案件。（二）法律援助咨詢接待。（三）法律援助宣傳、培訓(xùn)及其他與法律援助有關(guān)的事項(xiàng)；政府購買法律援助服務(wù)的購買流程包括確定項(xiàng)目、公開信息、選擇承接、簽訂合同、履約管理、資金支付等內(nèi)容。試點(diǎn)工作開展以來，2015年，湖南政府購買法律援助案件辦理數(shù)為3500件，占全省案件數(shù)的10%；2016年，湖南政府購買法律援助案件辦理數(shù)為5898件，占全省案件數(shù)的17%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)10769天。2017年，湖南省政府購買法律援助案件辦理數(shù)為12162件，占全省案件數(shù)的35%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)為20895天。

為進(jìn)一步發(fā)揮政府購買法律援助服務(wù)的積極作用，本文在對(duì)試點(diǎn)工作研究分析的基礎(chǔ)上，對(duì)比了現(xiàn)行法律援助服務(wù)模式與政府購買法律援助服務(wù)模式，探討了政府購買服務(wù)給法律援助發(fā)展帶來的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r下政府購買法律援助的具體路徑選擇，以期對(duì)下一步推進(jìn)政府購買法律援助服務(wù)提供參考建議。

一、現(xiàn)行法律援助服務(wù)模式與政府購買服務(wù)之比較

我國法律援助始于上個(gè)世紀(jì)90年代，20年來逐步形成較為固定的服務(wù)模式，表現(xiàn)為：法律援助機(jī)構(gòu)受理、審查、指派法律援助案件，律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所等社會(huì)組織和法律援助機(jī)構(gòu)工作人員承辦法律援助案件，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)案件承辦情況發(fā)放辦案補(bǔ)貼。在這種服務(wù)模式下，2014年，全國辦結(jié)的1001047件案件中，社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件量為399545件、361137件，社會(huì)組織人員、注冊(cè)法律援助志愿者辦案量分別為33947件、18011件，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦案量為188407件，占案件辦理量的18.8%，案件數(shù)比2013年減少3.7%。2014年，全國法律援助辦案補(bǔ)貼支出60020.65萬元。2016年，全國辦結(jié)的101萬余件法律援助案件中，社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件量為52.1萬件、29.3萬件，社會(huì)組織人員、注冊(cè)法律援助志愿者辦案量分別為2.5萬件、1.3萬件，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦案量為15.9萬件，占案件辦理量的12%。2016年，全國法律援助辦案補(bǔ)貼支出7.5億元。2017年，湖南省政府購買法律援助案件辦理數(shù)12162件，占全省案件數(shù)的35%，政府購買法律援助律師值班天數(shù)為20895天。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）對(duì)政府購買服務(wù)的定義，即“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用?！币虼耍谀撤N意義上來講，現(xiàn)行法律援助的服務(wù)模式已接近或類似于政府購買服務(wù)。這種接近性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是提供法律援助辦案服務(wù)的主要力量是社會(huì)組織。2014年全國社會(huì)組織法律援助案件辦理量812640件，占比81.2%，2016年，全國社會(huì)組織法律援助案件辦理量85.2萬件，占比84.3%，法律援助的大部分辦案服務(wù)工作已由社會(huì)組織承擔(dān)。二是社會(huì)組織承接法律援助辦案服務(wù)需要一定的方式和程序。根據(jù)國務(wù)院《法律援助條例》，法律援助案件經(jīng)法律援助機(jī)構(gòu)受理審查后，須將案件指派給律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所等社會(huì)組織承辦。對(duì)于具體如何指派，《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中辦發(fā)﹝2015﹞37號(hào)文件明確提出“改進(jìn)案件指派工作制度，綜合案件類型、法律援助人員專業(yè)特長、受援人意愿等因素，合理指派承辦機(jī)構(gòu)和人員。嚴(yán)格辦理死刑、未成年人等案件承辦人員資質(zhì)條件，確保案件辦理質(zhì)量?！辈糠质》葚瀼芈鋵?shí)中辦發(fā)﹝2015﹞37號(hào)文件要求，專門出臺(tái)案件指派相關(guān)管理辦法。如《湖南省法律援助案件指派辦法》詳細(xì)規(guī)定了案件指派的機(jī)構(gòu)、指派方式和指派條件。三是法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)案件辦理情況發(fā)放辦案補(bǔ)貼。目前，法律援助案件補(bǔ)貼采取一案一補(bǔ)的形式，律師等社會(huì)組織人員將法律援助案件辦結(jié)并向法律援助機(jī)構(gòu)提交立卷材料后，法律援助機(jī)構(gòu)將按照規(guī)定支付辦案補(bǔ)貼。

當(dāng)然，現(xiàn)行法律援助服務(wù)模式接近政府購買服務(wù)，但不能等同于政府購買服務(wù)。按照財(cái)政部、民政部、工商總局《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號(hào)）等文件要求，以及近兩年來湖南省政府購買法律援助服務(wù)的試點(diǎn)做法，嚴(yán)格意義上講，現(xiàn)行法律援助服務(wù)模式與政府購買法律援助服務(wù)又存在著明顯的不同。主要表現(xiàn)在：一是工作理念不一樣?，F(xiàn)行法律援助服務(wù)模式具有了較濃的行政管理色彩，特別是在指派律師等社會(huì)組織人員承辦法律援助案件時(shí)，法律強(qiáng)制的義務(wù)性較多，聽取律師的意見較少，部分地方根據(jù)律師法的相關(guān)規(guī)定，明確要求律師每年必須承辦1～2件法律援助案件。而政府購買則強(qiáng)調(diào)雙方的意愿性，對(duì)此《政府采購法》第2條第四款明確規(guī)定“本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等?！薄?014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》規(guī)定政府購買法律援助服務(wù)的基本流程之一就是簽訂合同，并明確“購買主體應(yīng)依法依規(guī)與承接主體簽訂政府購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求及服務(wù)期限、補(bǔ)貼或服務(wù)報(bào)酬支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。”二是對(duì)市場機(jī)制的運(yùn)用不一樣?，F(xiàn)行法律援助服務(wù)模式對(duì)市場機(jī)制的運(yùn)用還不夠理想，律師事務(wù)所等社會(huì)組織競爭參與提供法律援助服務(wù)的積極性不夠。但政府購買法律援助服務(wù)則支持發(fā)揮市場機(jī)制作用，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）對(duì)政府購買服務(wù)的定義，明確提出政府購買服務(wù)要發(fā)揮市場機(jī)制的作用?！逗鲜∪嗣裾P(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號(hào)）《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》對(duì)政府購買法律援助服務(wù)如何發(fā)揮市場機(jī)制作用進(jìn)行了明確規(guī)定，要求“購買主體應(yīng)根據(jù)購買內(nèi)容的市場發(fā)育程度、服務(wù)供給特點(diǎn)等因素，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等方式確定承接主體?！?/p>

二、政府購買服務(wù)給法律援助發(fā)展帶來的機(jī)遇、挑戰(zhàn)

法律援助政府購買服務(wù)后，法律援助工作將面臨哪些發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從近幾年的試點(diǎn)情況分析來看，政府購買服務(wù)給法律援助工作發(fā)展帶來一定的發(fā)展機(jī)遇。具體而言：

一是為法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大幅提高提供了契機(jī)。湖南試點(diǎn)推行政府購買法律援助服務(wù)以來，試點(diǎn)地區(qū)法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，特別是試點(diǎn)地區(qū)長沙市，該地試點(diǎn)后刑事法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從以前的1000～1200元/件提高到了1500～3000元/件，民事案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從以前的1500元/件提高到了3750元/件。而在政府購買法律援助服服務(wù)之前，長沙多次協(xié)調(diào)政府提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，效果都不甚理想。政府購買法律援助服務(wù)試點(diǎn)后，法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之所以能夠大幅提高，在很大程度上歸功于政府購買服務(wù)的合意性，政府購買服務(wù)遵循市場定價(jià)規(guī)律，需要購買方和承接方達(dá)成一致意見后方能開展工作。因此，為確保政府購買法律援助服務(wù)試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)，湖南在《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》中專門對(duì)法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定，并進(jìn)行了大幅提高，文件規(guī)定：“確定政府購買法律援助案件辦理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，刑事訴訟案件按不同訴訟階段確定：偵查階段每件1000～2000元，審查起訴階段每件1000～2000元，審判階段2000～4000元；民事訴訟案件每件1500～6000元；法律援助律師值班每個(gè)工作200～400元。疑難案件和跨地區(qū)辦理的案件可以適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最高不超過各地實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的2倍?！?/p>

二是為切實(shí)提高法律援助案件質(zhì)量提供了重要平臺(tái)?！逗鲜∪嗣裾P(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕20號(hào)）提出“探索建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行評(píng)價(jià)。”在試點(diǎn)政府購買法律援助服務(wù)過程中，《2014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》要求“作為政府購買主體的司法行政部門或法律援助機(jī)構(gòu)，應(yīng)區(qū)分不同類型設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，以同行評(píng)估案件質(zhì)量為主要內(nèi)容，綜合評(píng)價(jià)法律援助服務(wù)承接主體的履約能力、社會(huì)信譽(yù)等?！钡谌酵性u(píng)估案件質(zhì)量，這是政策層面的首次提倡，而在此之前司法部法律援助中心推動(dòng)的案件質(zhì)量評(píng)估工作只是試點(diǎn)推動(dòng)，并明確要求質(zhì)量評(píng)估結(jié)果不作為被評(píng)估對(duì)象獎(jiǎng)懲的依據(jù)。因此，政府購買服務(wù)后，將給法律援助提高案件質(zhì)量創(chuàng)造一個(gè)新的途徑和新的平臺(tái)，通過此平臺(tái)，借助第三方力量同行評(píng)估更能贏得法律援助工作的社會(huì)公信。另外，一分錢，一分貨。適當(dāng)?shù)姆?wù)價(jià)格是服務(wù)質(zhì)量的有效保障。政府購買法律援助服務(wù)后，法律援助服務(wù)質(zhì)量是買賣雙方在認(rèn)同服務(wù)價(jià)格下的前提下雙方合意的結(jié)果。在合意的情況下，提適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量要求，并開展同行質(zhì)量評(píng)估，不會(huì)引起法律服務(wù)組織的普遍抵觸。

三是為法律援助破解辦案力量不足的難題提供了有效途徑。在實(shí)際工作中，受制于法律服務(wù)行業(yè)管理的地域分割，法律援助機(jī)構(gòu)往往難以指派轄區(qū)外的法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件。這些導(dǎo)致一方面法律服務(wù)資源充足地區(qū)的法律從業(yè)人員沒有法律援助案件可辦，一方面法律服務(wù)資源短缺的地區(qū)法律援助案件無人可辦。政府購買法律援助服務(wù)后，完全可以根據(jù)《政府采購法》和政府購買服務(wù)相關(guān)文件的規(guī)定，采取公開招標(biāo)的方式破解這一難題，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條明確規(guī)定：依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。這樣，在政府購買法律援助服務(wù)價(jià)格合理情況下，可以促使法律服務(wù)資源充足地方的法律服務(wù)組織愿意跨地承擔(dān)法律援助案件，從而通過市場機(jī)制作用保障法律援助辦案資源的優(yōu)化，破解法律援助辦案力量的不足。

與此同時(shí)，政府購買法律援助服務(wù)后，對(duì)法律援助工作帶來的影響也不容小覷。具體來說：

一是法律援助機(jī)構(gòu)的辦案職能將嚴(yán)重弱化?，F(xiàn)有《法律援助條例》等法律、法規(guī)明確法律援助機(jī)構(gòu)具有法律援助案件辦理職能。2014年，全國法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)為3263個(gè)，其中行政性性質(zhì)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位分別為1530個(gè)和628 個(gè)，這兩類機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的66.1%；全額撥款事業(yè)單位（不含參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位）1054個(gè)，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的32.3%。2016年，全國法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)與2014年大體相當(dāng)，機(jī)構(gòu)總數(shù)約為3263個(gè)，其中行政性性質(zhì)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位分別約為1530個(gè)和628個(gè)，這兩類機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的66.1%;全額撥款事業(yè)單位（不含參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位）約為1054個(gè)，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的32.3%。

政府購買法律援助服務(wù)后，相關(guān)政府購買服務(wù)政策性文件對(duì)服務(wù)承接主體作出明確要求，如《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)） 第六條規(guī)定： 承接政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱承接主體），包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量?！?014～2015年湖南省政府購買法律援助服務(wù)實(shí)施方案》明確法律援助機(jī)構(gòu)不屬于政府購買法律援助服務(wù)承接主體范圍。囿于這些規(guī)定，湖南部分開展政府購買法律援助服務(wù)試點(diǎn)的地方財(cái)政、司法行政部門已明確法律援助機(jī)構(gòu)不再承辦法律援助案件。因此，隨著政府購買法律援助服務(wù)的大力推進(jìn)，多數(shù)法律援助機(jī)構(gòu)將會(huì)受到影響，從而喪失具體法律援助案件的辦理職能。

二是法律援助任務(wù)重與人手少的矛盾將更加突出。截至2016年底，全國法律援助機(jī)構(gòu)工作人員共有14700人，編制數(shù)13700人，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)4～5人，部分地方法律援助機(jī)構(gòu)只有1名工作人員。在完善法律援助制度改革的大背景下，法律援助工作任務(wù)重與人手緊張的矛盾本就突出。政府購買法律援助服務(wù)后，又將給法律援助工作增加不少的工作流程。從湖南試點(diǎn)工作情況來看，比較現(xiàn)有的法律援助服務(wù)流程，政府購買法律援助服務(wù)工作將增加以下工作流程：1.選擇承接主體。在這個(gè)流程階段，主要任務(wù)是通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等方式確定承接主體。2.簽訂合同。在這個(gè)流程階段，主要任務(wù)是簽訂政府購買法律援助服務(wù)合同。3.資金支付。在這個(gè)流程階段，主要任務(wù)按照政府采購資金支付程序?qū)嵭袊鴰旒兄Ц?。這些新增的工作流程帶來的工作任務(wù)量預(yù)計(jì)需增加工作人員1～2人。因此如不向法律援助機(jī)構(gòu)增加工作人員，法律援助任務(wù)重與人手少的矛盾將更加突出。

三是法律援助工作理念亟需盡快轉(zhuǎn)變。政府購買的本質(zhì)要求是通過契約形式，引入競爭機(jī)制提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量。這種工作理念、工作模式，強(qiáng)調(diào)更多的是購買方與承接方的地位平等、遵守契約，這一理念、模式要求法律援助工作人員的工作理念、服務(wù)模式盡快轉(zhuǎn)變。然而在現(xiàn)有工作理念的慣性使然下，湖南部分地方在試點(diǎn)推行政府購買法律援助服務(wù)的過程中未能適應(yīng)這一理念、模式的要求，仍然按照以前的方式方法開展政府購買法律援助服務(wù)工作，甚至沒有簽訂政府購買法律援助服務(wù)合同。

三、現(xiàn)實(shí)語境下政府購買法律援助服務(wù)的路徑分析

當(dāng)前，法律援助工作面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇，2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)該《意見》（中辦發(fā)〔2015〕37號(hào)），隨后各省（直轄市、自治區(qū)）紛紛出臺(tái)關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見，并明確規(guī)定：“市、縣級(jí)財(cái)政要將法律援助經(jīng)費(fèi)全部納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)地方財(cái)力和辦案量合理安排經(jīng)費(fèi)。建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?！边@些規(guī)定都為政府以市場價(jià)格購買法律援助服務(wù)提供了政策依據(jù)。與此同時(shí)，近10年來，全國律師人數(shù)保持年均9.5%的增速，以每年兩萬左右的速度增長，2016年全國執(zhí)業(yè)律師人數(shù)突破30萬。

湖南試點(diǎn)推動(dòng)政府購買法律援助服務(wù)后，各地黨委政府高度重視政府購買法律援助服務(wù)工作。目前，全省14個(gè)市州均將法律援助列入政府購買法律援助服務(wù)指導(dǎo)目錄，2016年全省落實(shí)政府購買財(cái)政資金1261.91萬元。2017年湖南全面啟動(dòng)政府購買法律援助服務(wù)工作，落實(shí)政府購買財(cái)政資金1900余萬元。2017年，司法部財(cái)政部《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》進(jìn)一步明確：“推行政府購買法律援助服務(wù)工作機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，向律師事務(wù)所等社會(huì)力量購買法律服務(wù)，引入優(yōu)質(zhì)律師資源提供法律援助?！?/p>

在這種有利形勢(shì)下，如何有力把控政府購買法律援助服務(wù)后給法律援助工作帶來不利影響，前提條件就是需必須盡快厘清政府購買法律援助服務(wù)相關(guān)路徑。

要盡快厘清政府購買法律援助服務(wù)主體之間的職責(zé)。根據(jù)政府購買法律援助服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合湖南試點(diǎn)情況，政府購買法律援助服務(wù)的主體現(xiàn)已嚴(yán)格確定為：各級(jí)司法行政部門或者參照公務(wù)員管理，具有獨(dú)立法人資格和獨(dú)立核算的法律援助機(jī)構(gòu)。這就意味著將有部分法律援助機(jī)構(gòu)因身份問題而不能成為政府購買法律援助服務(wù)的購買主體，而這些法律援助機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中又擔(dān)負(fù)著案件受理、審查、指派和案件辦理等多項(xiàng)法律援助職能。因此在政府購買法律援助服務(wù)的具體推進(jìn)過程中，需要采取適當(dāng)方式明確購買服務(wù)三方的具體職責(zé)。囿于政府購買法律援助服務(wù)明確要求簽訂合同，因此建議在政府購買合同中明確規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)、承接主體的職責(zé)及相互之間的關(guān)系。具體來講：司法行政機(jī)關(guān)和承接主體是合同簽訂主體，法律援助機(jī)構(gòu)是合同中的第三人。司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)政府購買法律援助服務(wù)的組織、監(jiān)督和資金支付工作；法律援助機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相關(guān)實(shí)施工作，包括案件受理、審查、指派、歸檔和補(bǔ)貼發(fā)放的基礎(chǔ)資料報(bào)送工作；承接主體負(fù)責(zé)政府購買法律援助服務(wù)具體事項(xiàng)的承辦工作。

要結(jié)合實(shí)際科學(xué)選擇購買內(nèi)容。通過湖南政府購買法律援助服務(wù)試點(diǎn)，目前湖南政府購買法律援助服務(wù)的具體購買內(nèi)容日趨完善，具體包括：（一）法律援助案件代理、刑事辯護(hù)服務(wù)。（二）公共法律服務(wù)中心、12348法律服務(wù)熱線、法律援助值班律師等法律咨詢服務(wù)。（三）法律援助規(guī)劃和政策研究、咨詢及宣傳服務(wù)。（四）法律援助人員培訓(xùn)。（五）法律援助對(duì)象情況信息收集、需求評(píng)估及法律援助服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等輔助性動(dòng)態(tài)管理工作。（六）政府委托的其他法律援助服務(wù)①湖南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《2016年湖南省省本級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》的通知（湘財(cái)綜［2015］29號(hào)）。那么在購買服務(wù)具體實(shí)施過程中是否需所有內(nèi)容均進(jìn)行政府購買服務(wù)，還是可自由選擇部分內(nèi)容開展政府購買呢？對(duì)此，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》“要逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度”的要求，湖南在試點(diǎn)政府購買法律援助服務(wù)的過程中，要求試點(diǎn)單位可將法律援助案件全部納入政府購買服務(wù)內(nèi)容，也可只將部分案件納入政府購買服務(wù)內(nèi)容。因此，建議政府購買法律援助服務(wù)具體實(shí)施過程中，可繼續(xù)堅(jiān)持試點(diǎn)工作的做法，各具體開展政府購買法律援助服務(wù)的單位可結(jié)合自身實(shí)際情況，將部分購買法律援助服務(wù)內(nèi)容通過政府購買服務(wù)方式交由社會(huì)組織承接，其他部分可以繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有的服務(wù)模式。

要進(jìn)一步豐富承接主體的資格條件。當(dāng)前，對(duì)承接主體的資格條件，財(cái)政部、民政部、工商總局《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）第7條作出了具體規(guī)定，即：承接主體應(yīng)當(dāng)具備以下條件：（一）依法設(shè)立，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（二）治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；（三）具有獨(dú)立、健全的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理制度；（四）具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；（五）具有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；（六）前三年內(nèi)無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報(bào)告公示義務(wù)，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴(yán)重違法企業(yè)名單；（七）符合國家有關(guān)政事分開、政社分開、政企分開的要求；（八）法律、法規(guī)規(guī)定以及購買服務(wù)項(xiàng)目要求的其他條件。湖南推行政府購買服務(wù)試點(diǎn)的過程中，對(duì)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第8條進(jìn)行了具體解釋，即：承接設(shè)區(qū)的市級(jí)政府購買法律援助服務(wù)的主體應(yīng)當(dāng)是依法設(shè)立的律師事務(wù)所，且所內(nèi)專職執(zhí)業(yè)律師人數(shù)不少于10名；承接縣級(jí)政府購買服務(wù)的主體，應(yīng)當(dāng)是依法設(shè)立的律師事務(wù)所或基層法律服務(wù)所，且所內(nèi)專職執(zhí)業(yè)人員不少于5名。建議政府購買法律援助服務(wù)具體實(shí)施過程中，可在堅(jiān)持試點(diǎn)做法的基礎(chǔ)上，對(duì)執(zhí)業(yè)人數(shù)進(jìn)行了靈活調(diào)節(jié)，同時(shí)將公益二類的事業(yè)單位——法律援助機(jī)構(gòu)納入承接主體范疇。

要明確選擇承接主體的主要程序。根據(jù)政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。湖南試點(diǎn)推行政府購買法律援助服務(wù)的過程中，采用公開招標(biāo)選擇承接主體的單位不多，其主要理由是：政府購買法律援助服務(wù)的價(jià)格不高，難以吸引競標(biāo)主體。但也有部分試點(diǎn)單位如湘潭市也嘗試采用公開招標(biāo)方式，并取得較好的社會(huì)效果。建議在政府購買法律援助服務(wù)具體實(shí)施過程中，以公開招標(biāo)方式為主選擇承接主體，這樣一方面可以體現(xiàn)政府購買法律援助服務(wù)的競爭性，確保政府購買服務(wù)質(zhì)量；另一方面可以解決律師資源不足地方的法律援助辦案力量不足的問題，律師資源不足地方的縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)通過公開招標(biāo)的方式，完全可以招標(biāo)縣域以外的律師承接法律援助具體服務(wù)事項(xiàng)。

要盡快建立與政府購買服務(wù)相符的案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府購買服務(wù)注重運(yùn)用市場競爭機(jī)制，因此，建議在開展政府購買法律援助服務(wù)時(shí)，應(yīng)盡快落實(shí)中辦發(fā)﹝2015﹞37號(hào)文件要求，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素制定新的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并逐步將辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與政府指導(dǎo)價(jià)格接軌。目前，新的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可為：（一）刑事訴訟案件：1.偵查階段，每件800～1800元。2.起訴階段，每件800～1800元。3.審判階段，每件1500～3200元。4.死刑復(fù)核階段，每件1500～3000元。5.擔(dān)任刑事自訴案件原告或公訴案件被害人的代理人的，每件1500～5000元。（二）民事、行政訴訟案件及仲裁（含勞動(dòng)爭議仲裁）案件，每件1500～5000元。（三）國家賠償、行政復(fù)議案件，每件1500～3000元。（四）訴訟案件的申訴和執(zhí)行案件，按同類案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。（五）人民調(diào)解和其他非訴訟案件，每件500～1200元。

要盡快制定法律援助服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。政府購買服務(wù)高度重視績效管理工作，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確要求：建立健全由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。建議在結(jié)合政府購買法律援助服務(wù)活動(dòng)，加快制定刑事、民事、行政訴訟法律援助案件和非訴訟法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)評(píng)估指標(biāo)，且這些質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)須在簽訂政府購買法律援助服務(wù)合同時(shí)予以明確規(guī)定。同時(shí)建立法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估專家?guī)?，由司法行政機(jī)關(guān)組織對(duì)案件開展同行質(zhì)量評(píng)估工作。