新時代背景下法治宣傳教育工作實效性的思考
——以四川省崇州市為例

趙 爽（四川省崇州市司法局）

法治宣傳教育是提升民族法治素養(yǎng)、推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要基礎(chǔ)性工作。黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時代歷史背景下，全面依法治國已經(jīng)被推向新的戰(zhàn)略高度，這也賦予了法治宣傳教育工作新的時代內(nèi)涵和目標要求。因此，分析法治宣傳教育工作的現(xiàn)狀，探索研究法治宣傳教育工作創(chuàng)新發(fā)展的新途徑，特別是針對新形勢下如何切實增強法治宣傳教育針對性和實效性問題，對助推全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家具有現(xiàn)實意義。

一、崇州市法治宣傳教育工作的現(xiàn)狀及原因分析

近年來，四川省崇州市嚴格落實“七五”普法實施規(guī)劃，在人員、經(jīng)費有限的情況下，積極探索創(chuàng)新舉措，法治宣傳教育工作取得了一定成效，但較發(fā)達地區(qū)而言還存在較大差距。

（一）主要舉措及成效

1.法治宣傳教育工作機制基本形成。崇州市在上級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立了崇州市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市委辦公室法制科，下設(shè)依法行政、學(xué)法用法、公正司法等8個工作組。崇州市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組學(xué)法用法工作組主要負責牽頭組織全市的法治宣傳教育工作，包括司法局在內(nèi)的司法、行政執(zhí)法部門為學(xué)法用法工作組成員單位的有16個。辦公室設(shè)在崇州市司法局，具體承擔工作的科室為法治宣傳教育科。在牽頭組織法治宣傳教育工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、市級部門、群團組織基本上能夠積極配合開展工作。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”普法模式取得突破。以公共法律服務(wù)體系建設(shè)為目標，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”普法模式，開通了崇州智慧法網(wǎng)、法治崇州微信、崇州司法微博等新媒體普法載體，定期推送普法動態(tài)、法治熱點信息，群眾可以通過法治崇州微信公眾號24小時在線進行智能法律咨詢、留言互動，充分發(fā)揮了“互聯(lián)網(wǎng)+”普法模式在法治宣傳教育中的作用。

3.“誰執(zhí)法誰普法”機制穩(wěn)步推進。一是制定下發(fā)了《崇州市貫徹落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責任制實施意見》，明確了市級相關(guān)部門的普法主體責任和重點內(nèi)容。二是創(chuàng)設(shè)了法治大講堂崇州講堂，定期組織全市司法、行政執(zhí)法部門針對執(zhí)法主體、管理和服務(wù)對象開展法治教育、法治訓(xùn)練活動。三是建立案例庫，及時收集各部門報送的典型案例，組織編寫“以案說法”讀本，向公眾進行公開發(fā)布。

4.公民法治意識不斷增強。據(jù)統(tǒng)計，截止2017年，崇州市總?cè)丝诩s67萬人，2017年崇州市法律援助案件為201件，同比增長16%；法律咨詢?nèi)藬?shù)約為4352人，同比增長116%；公證案件約為6950件，案件量基本持平。總體看來，崇州市城鄉(xiāng)居民依法維權(quán)的法治意識在不斷增強，但就人口總數(shù)比較而言，法治意識的全面提升還需不斷加強。

（二）存在不足及原因分析

1.普法工作機制不夠健全。法治宣傳教育工作雖納入了黨政目標工作考核，但考核的分值明顯低于其他任務(wù)指標。還有在普法的激勵機制上較為缺乏，在經(jīng)費保障上難以傾斜。在全面依法治國的背景下，各級各部門雖對法治宣傳工作引起了充分重視，但是大都停留在發(fā)文和活動次數(shù)等量化上，對是否真正符合需求，是否真正取得實效并未引起高度重視和深入思考。長期以來，普法工作一直以司法行政部門組織實施為主，這種態(tài)勢經(jīng)過長期的積淀在一定程度上已形成一種思維定勢。因此，盡管下發(fā)了《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》，但相關(guān)部門的思維習(xí)慣還未真正扭轉(zhuǎn)，“大普法”的工作機制尚未形成。對于普法成效的考評機制還不夠科學(xué)和健全。不同群體的法律素養(yǎng)在一個階段一個時期應(yīng)當達到一個什么樣的標準，尚未確立科學(xué)化、動態(tài)化、明細化的考評機制。

2.普法工作針對性不強。（1）普法方式未適度把握。在普法形式上未激發(fā)群眾的興趣、未充分考慮其接受習(xí)慣和能力，難以產(chǎn)生共鳴和互動。一是沿用陳舊的普法方式。諸如通過設(shè)點傳單式、條文說教式等普法形式開展普法活動，受眾接受度不高，普法實效不佳。二是新媒體作用未充分發(fā)揮。一方面，過分依賴新媒體，然而每個年齡階層、每個人的接受習(xí)慣和能力有所不同。并不是所有人關(guān)注和學(xué)習(xí)法律的方式都是使用新媒體。另一方面，新媒體的形式和內(nèi)容若單一枯燥、只是簡單的條文羅列，也難以激發(fā)受眾關(guān)注興趣和雙向互動。因此，普法形式應(yīng)當分層次、分群體進行豐富和調(diào)整。（2）普法內(nèi)容未結(jié)合內(nèi)在需求。普法工作部門和人員在思想上還未真正實現(xiàn)從“法制”向“法治”的徹底轉(zhuǎn)變。在開展法治宣傳教育工作理念上未著眼于人民群眾法治意識的培育，未在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上結(jié)合老百姓實際需求，未充分注重公民的法治實踐和法治情感，普法工作缺乏理論支撐和客觀效果。

3.普法主體專業(yè)性不強。按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，司法、行政執(zhí)法部門、群團組織等都應(yīng)當根據(jù)自身職能職責開展法治宣傳教育。但實踐證明，法律專業(yè)素養(yǎng)最強的集中在司法部門，如法院和檢察院。這是由于其入職門檻較高，對專業(yè)素養(yǎng)要求嚴格。而其他部門相對較為薄弱，在執(zhí)法和服務(wù)方面專業(yè)化素養(yǎng)有待進一步提高。

4.社會化參與程度不夠。英國的普法工作主要由政府機構(gòu)和民間社會組織共同承擔，社會參與度高。從社會團體組織來看，參加法治宣傳教育的有法律行動組織、公民法律基金會、法律中心聯(lián)合會及遍布全國的分支機構(gòu)。他們根據(jù)社會需要，通過不同方式，向公民提供法律知識①劉振宇：《英國法制建設(shè)的幾點啟示與借鑒》，《當代法學(xué)》，2002年第2期。。 而在我國國內(nèi)，社會共同參與普法的格局尚未形成。一是人民群眾的主動性不強。一方面，“六五”普法以前，在普法理念和格局上局限于政府主導(dǎo)型的法律制度規(guī)范的普及，普法工作目標以“知法”“守法”為主。另一方面，受熟人社會、人情社會等歷史性因素影響，人民群眾遇事找法、解決問題用法的依法維權(quán)意識還不夠強，尊法學(xué)法守法用法的法治信仰尚未形成。因此，公民欠缺儲備法律知識的主動性、積極性，只有遇到和自己切身利益相關(guān)的問題時，才會臨時關(guān)注和學(xué)習(xí)法律知識。這也是導(dǎo)致法治宣傳教育缺乏活力和互動的因素之一。二是社會團體組織參與度低。在國內(nèi)自上而下尚未形成健全的諸如普法志愿者協(xié)會、公益普法基金等社會組織機構(gòu)，普法的主力軍仍然是黨委政府，普法工作的社會化程度還遠遠不夠。

5.經(jīng)費保障不足。崇州市共計約67萬人，目前法治宣傳經(jīng)費為0.6元/人，年度普法經(jīng)費約為40.2萬。基于目前的經(jīng)費水平，只能基本完成常規(guī)性普法任務(wù)，在舉措創(chuàng)新和開展大型活動方面無法得到更多的經(jīng)費支持。地方經(jīng)濟差異導(dǎo)致經(jīng)費保障不足，在一定程度上制約了普法工作的開展。

二、增強普法教育針對性和實效性的機制探索

（一）轉(zhuǎn)變普法理念，健全工作機制

一是要認清目標。十八屆四中全會將“法制宣傳教育”改為“法治宣傳教育”，這標志著普法工作目標從普及法律知識向培育法治意識、法治信仰邁進，即不僅要向民眾宣傳法律體系和法律知識，還要宣傳立法、執(zhí)法、司法、守法等法治教育實踐活動，更強調(diào)對民眾法治理念和法治精神的培育，更注重培養(yǎng)民眾運用法治思維和法治方式解決問題的能力。因此，在普法工作中，一是要堅持普治并舉，既要大力宣傳法治的公平正義，又要著力營造一個“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法”的法治環(huán)境，讓人民群眾所聞所見所感保持一致；二是要堅持法治與德治相結(jié)合，切實以公平正義和倫理道德去感染和引導(dǎo)公眾從內(nèi)心尊從法治、信仰法治、運用法治，在全社會逐步形成法律至上的法治信仰。只有在這樣的基礎(chǔ)上，法治宣傳才有其根基脈絡(luò)，才能入腦入心。二是要循序漸進。法治宣傳教育工作兼具長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點，不能起到立竿見影的效果。因此，不能因急于求成而盲目地在形式上大作手腳，應(yīng)當兼顧科學(xué)性和針對性，既注重形式又注重內(nèi)容，堅持傳統(tǒng)媒體與新媒體有機融合，線上線下各種普法形式共同推進、全面滲透。要營造輕松愉快、形式新穎的法治文化氛圍，杜絕呆板式、強制灌輸式的普法模式，讓人民群眾在不經(jīng)意間就能感知和觸摸法律，在潛移默化中提升法律素養(yǎng)和法治意識。三是要健全機制。要站在全面普法依法治理的高度，從目標考核的地位和權(quán)重著手，將法治宣傳教育工作納入經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和政績考核，將其與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同落實、同保障，逐步建立健全領(lǐng)導(dǎo)、實施、督促、考核等機制，努力形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門牽頭、全民參與、系統(tǒng)推進、協(xié)調(diào)發(fā)展的工作理念和普法格局。

（二）豐富形式內(nèi)容，增強法治宣傳針對性和實效性

1.提檔升級。堅持傳統(tǒng)媒介與新媒體相結(jié)合，全方位開展形式多樣、內(nèi)容豐富的層級式、分類式精準普法活動。一是對優(yōu)秀傳統(tǒng)媒介進行同步整合。實踐中仍有部分群體通過報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介獲取相關(guān)信息，因此可以考慮在轄區(qū)內(nèi)將電視、廣播、報紙有關(guān)法治宣傳教育的內(nèi)容進行同步整合，在內(nèi)容上保持一致，在受眾群體心中樹立統(tǒng)一的法治媒介形象，逐步形成關(guān)注習(xí)慣。對媒體的內(nèi)容應(yīng)當提升趣味性和吸引力，應(yīng)當結(jié)合生活中的常見案例以圖文并茂的形式加以呈現(xiàn)，使受眾易于理解和接受。二是對新媒體進行升級完善。新媒體發(fā)揮作用在于新和快。因此，一定要做到形式和內(nèi)容新穎，閱讀方便快捷?；凇疤詫殹薄爸Ц秾殹薄耙恢辈ァ钡華PP在當下如此火爆的原因分析，有以下幾個方面：用戶需求大、快捷易操作、互動性和吸引力強。尤其是“支付寶”的功能在不斷擴充，給予了用戶很大的方便。因此，應(yīng)當以迎合公眾“遇事才找法學(xué)法”的習(xí)慣為切入點，著力構(gòu)建兼具網(wǎng)絡(luò)IP形象新穎、使用方便快捷、互動性強、有求必應(yīng)特點的公共法律服務(wù)線上平臺，運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”提供專業(yè)化的法治宣傳和法律服務(wù)。例如，就門戶網(wǎng)站、微信、普法APP而言，可設(shè)置“60秒普法”“普法段子手”“法治微電影”等欄目。

2.突破創(chuàng)新。（1）在普法載體上突破創(chuàng)新。一方面，在“法律進社區(qū)”基礎(chǔ)上拓展延伸“法律進小區(qū)”。在城市創(chuàng)建普法進小區(qū)、法律明白人進業(yè)主群制度。目前，在城市已經(jīng)形成比較集中的商業(yè)住宅區(qū)，業(yè)主規(guī)模成百上千，且大多建立了業(yè)主群。因此，可將社區(qū)普法員或“一村（社區(qū)）一法律顧問”加入業(yè)主群，提供相應(yīng)的法律宣傳或咨詢服務(wù)。同時，在村（社區(qū)）指導(dǎo)下，各小區(qū)應(yīng)結(jié)合“1+N”（“1”指“12·4”國家憲法日；“N”指“3·15”國際消費者權(quán)益日、“4·15”全民國家安全教育日、“6·26”國際禁毒日等專題普法宣傳日）專題普法內(nèi)容創(chuàng)建電子屏或展板式法治宣傳欄，供小區(qū)業(yè)主散步或出行時關(guān)注學(xué)習(xí)。在農(nóng)村以社會創(chuàng)新治理為載體，創(chuàng)建共建共治交流群，最大限度地吸納轄區(qū)居民入群學(xué)習(xí)交流，駐村法律顧問、基層法律服務(wù)工作者積極參與做好服務(wù)。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮電視新聞媒體作用，最大限度地將枯燥的法律知識“激活”，采取“影視劇”普法。一是在電視欄目上可將法治宣傳以多種形式融入現(xiàn)有的已經(jīng)形成收看習(xí)慣的欄目。二是在縣（市）級層面單獨開設(shè)法治類電視欄目或法治廣播。三是將法治宣傳繼續(xù)深化融入電影、電視連續(xù)劇。（2）在法治文化上突破創(chuàng)新。將法治文化與本土文化相融合，融入群眾生活的方方面面。例如，英國環(huán)保組織為了讓煙民不亂扔煙頭，把放置煙頭的垃圾箱改造成投票箱，讓煙民以煙頭為選票作出選擇；在法院旁邊，有非政府組織貼出的告示：如果你是強奸罪或其他犯罪的受害人，你對出庭作證心存恐懼，我們可以幫助你，愿意陪同你一起出庭，請不要猶豫，讓我們共同將犯罪分子繩之以法！②劉仁文：《英國人是如何“普法的”的》，《學(xué)習(xí)時報》，2003年8月25日。因此，在各陣地場所的法治文化宣傳形式上應(yīng)以“標新立異、易于接受”為原則，按照“誰執(zhí)法、誰主管、誰服務(wù)、誰普法”加強法治文化陣地建設(shè)，讓法治文化遍地開花，逐步把群眾的法治意識引向深入。

3.切合實際。在開展法治宣傳工作前應(yīng)堅持以人民為中心，進行充分實地調(diào)研，切實掌握不同受眾群體的真實需求。在具體宣傳時應(yīng)結(jié)合“法律七進”，根據(jù)不同行業(yè)和群體對普法內(nèi)容進行及時調(diào)整。例如，在農(nóng)村應(yīng)著眼于土地承包、宅基地、婚姻、繼承、勞動、社會保障等問題；在城市應(yīng)著眼于不動產(chǎn)買賣、婚姻、繼承、勞動、物業(yè)管理等問題。在明確普法內(nèi)容后，按照“誰執(zhí)法誰普法”責任制要求，運用多種形式進行法治宣傳教育。各責任部門應(yīng)加強聯(lián)動協(xié)作機制，借助新聞宣傳部門“三下鄉(xiāng)”活動，通過展演法治文藝節(jié)目、播放法治電影、開展有獎互動等群眾喜聞樂見的形式，激活枯燥生硬的法律知識，切實增強普法的吸引力和實效性。

4.注重實踐。一是創(chuàng)建線上線下法治訓(xùn)練營，通過強化法治實踐來提升法律素養(yǎng)。線上定期策劃組織互動活動，采用有獎競答、游戲通關(guān)等模式，引導(dǎo)公眾積極參與體驗。線下創(chuàng)建固定式青少年法治訓(xùn)練營和流動式公眾法治訓(xùn)練營，建立標志性、權(quán)威性的法治文化陣地，完善硬件設(shè)施，定期開展法治大講堂、法治文化藝術(shù)周、普法直通車流動巡演等活動。二是繼續(xù)創(chuàng)新深化“庭審觀摩”“人民陪審員”“巡回法庭”“模擬法庭”“法治夏令營”等活動，積極引導(dǎo)廣大群眾參與法治實踐，在實踐中感知和觸摸法律，使法治意識入腦入心。

（三）抓住關(guān)鍵少數(shù)，突出普法重點

按照“七五”普法規(guī)劃的要求，“法治宣傳教育的對象是一切有接受教育能力的公民，重點是領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年”。領(lǐng)導(dǎo)干部具有決策、領(lǐng)導(dǎo)、示范等標桿作用，其法治素養(yǎng)在一定程度上決定著是否依法行政、依法決策和依法辦事。而青少年是祖國的未來和希望，他們能否健康成長，事關(guān)國家的前途和命運。因此，強化領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年學(xué)法用法是帶動和促進全民普法的重要舉措，應(yīng)當抓細抓實。一是在各單位公務(wù)員培訓(xùn)系統(tǒng)或公共法律服務(wù)平臺里研發(fā)增設(shè)國家機關(guān)工作人員網(wǎng)上學(xué)法用法考法系統(tǒng)，突出學(xué)習(xí)憲法、行政法、公務(wù)員法，實施學(xué)時累計和水平測試制度。二是繼續(xù)深化會前學(xué)法、會后考法、年終述法制度，將領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員的依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事能力水平作為提拔任用的重要考察依據(jù)，以督促領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機關(guān)工作人員加強法律學(xué)習(xí)和運用。三是把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，切實使法治教育貫穿于義務(wù)教育、中等教育、高等教育的全過程。法國將公民意識教育納入學(xué)校教育體系，單獨開設(shè)《道德與公民教育》課程，覆蓋基礎(chǔ)義務(wù)教育的全階段。通過傳授有關(guān)政治和法律的基本知識，培養(yǎng)青少年運用法治思維分析和解決問題的意識和能力，從而實現(xiàn)有效參與社會公共生活的目的③吳笛：《公民意識教育視野下的法治宣傳》，《中國共青團》，2015年第11期。。因此，中小學(xué)的法治教育可考慮納入必修課，作為升學(xué)的指標之一。在課程設(shè)置上分為線上線下教學(xué)，在中小學(xué)實施學(xué)時制，在大學(xué)實施學(xué)分制。法治教育課程內(nèi)容應(yīng)根據(jù)青少年身心發(fā)展規(guī)律，遵循從易到難、循序漸進的原則，小學(xué)階段講述法治故事，中學(xué)階段注重法律規(guī)范學(xué)習(xí)，大學(xué)階段著力探討法學(xué)觀點等。小學(xué)設(shè)置思想品德與法律常識，初中和高中設(shè)置思想政治與法律基礎(chǔ)，大學(xué)設(shè)置道德與法治。同時，教育系統(tǒng)可聯(lián)合共青團、婦聯(lián)等相關(guān)單位編寫制作“小手拉大手”法治故事會、法治小說、法治漫畫等富有趣味性的課外讀物作為青少年法治教育的補充。家長和青少年以法治故事為載體，不斷養(yǎng)成和提升法治意識，起到“小手拉大手，大手主動走”的良好效果。在教育主體上，實施學(xué)校理論教育為主、家庭和其他相關(guān)部門輔助開展法治實踐的機制，促進青少年法治教育取得實效。

（四）提升普法主體的專業(yè)化水平

1.強化社會化力量專業(yè)程度。一是培育創(chuàng)建普法類的志愿者協(xié)會和社會團體組織；二是推動實施“聚沙計劃”，積極引導(dǎo)律師事務(wù)所、企事業(yè)單位積極參與和支持公益普法。例如，律師事務(wù)所開通微信微博進行公益普法可以實現(xiàn)法治宣傳和自我營銷雙贏效果。三是加強普法志愿者和“法律明白人”隊伍建設(shè)，吸納退休檢察官、法官、律師、法律工作者加入普法志愿者隊伍，充分發(fā)揮其專業(yè)水平優(yōu)勢。四是將和群眾聯(lián)系緊密的網(wǎng)格員納入普法志愿者隊伍，進行專業(yè)化培訓(xùn)，使其具備能夠解答日?；痉芍R問題的能力。

2.加強專職普法主體的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。按照“誰執(zhí)法誰普法”的工作原則，各行政執(zhí)法和主管部門承擔著自己行業(yè)領(lǐng)域的普法工作職責。但就這些單位之前的入職條件來說，專業(yè)性門檻較低，工作人員入職后大都是靠帶教和自己積累經(jīng)驗后獨立開展工作。因此，應(yīng)從提高準入門檻、加強本系統(tǒng)本單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)入手，從而在執(zhí)法和普法中提供更加專業(yè)化的服務(wù)。

（五）建立科學(xué)完善的普法成效考核測評體系

1.考核機制。普法成效考評機制應(yīng)當從普法主體、受眾主體兩個方面著手進行構(gòu)建。在普法主體方面應(yīng)建立日常動態(tài)量化考核體系和年終整體考核驗收體系，牽頭主管部門要加強定期督查和分析研判，進行通報反饋并及時整改，年終納入目標考核，作為評先評優(yōu)的重要依據(jù)。受眾主體方面應(yīng)引入三方測評，既要測評普法主體的服務(wù)滿意度，還要測評普法對象的法律素養(yǎng)水平。

2.考核標準。在對普法主體考核標準構(gòu)建上，既要量化，又要結(jié)合實際。在對不同普法對象的考核標準上應(yīng)有所不同，對不同群體對象應(yīng)區(qū)分側(cè)重建立考核標準。筆者認為，可以從以下兩個方面去構(gòu)建一個通用的合格標準。一是懂得基本法律常識，即知道可為和不可為的基本邊界，同時能夠自覺遵守。二是具備法治意識。一方面是遇到矛盾糾紛、人身或財產(chǎn)風險會主動運用法律武器進行解決；另一方面要具備傳播法治文化的主動性和積極性，可以引導(dǎo)身邊人樹立尊法學(xué)法守法用法的法治意識。