環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理研究

任 穎

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510440)

環(huán)境監(jiān)察主要指環(huán)保部門依法對污染物排放和生態(tài)破壞事件的監(jiān)督、檢查，包括環(huán)境保護執(zhí)法檢查(污染防治設(shè)施監(jiān)察、建設(shè)項目“三同時”監(jiān)察、排污許可證監(jiān)察)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察(污染源監(jiān)察、環(huán)境污染與破壞事故調(diào)查和處理)等內(nèi)容，旨在通過加強日常監(jiān)管與現(xiàn)場檢查，保障環(huán)境保護法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行。隨著“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系進程的深入推進，以集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、垂直管理、上下聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)察治理格局，與黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的環(huán)境監(jiān)察治理體制，共同支撐起環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理雙向平衡結(jié)構(gòu)，成為亟待解決的重要議題。

一、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的現(xiàn)實必要性

在環(huán)境監(jiān)察實踐中，出現(xiàn)了治理格局分散化、松散化甚至各自為戰(zhàn)的困境，這種分散化的治理狀態(tài)甚至影響到國家統(tǒng)一的管理體制改革。協(xié)同治理的缺位極大地制約著環(huán)境監(jiān)察實效性的提升及其權(quán)威性的樹立。

(一)分散化環(huán)境監(jiān)察治理的結(jié)構(gòu)性缺失

現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)察體制多表現(xiàn)為分散化的片面管控或運動式治理；其與“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系，及全面“增強監(jiān)督合力”的要求之間存在差距。隨著改革進入深水區(qū)，所面臨的這一治理困境與矛盾沖突愈加凸顯。

從深層次矛盾和體制性問題角度看，在省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革推進之前，各地的環(huán)保績效是分開的，地區(qū)差異明顯，但在各地區(qū)歸口管理背景下并未發(fā)生無法協(xié)調(diào)的沖突事件。而隨著環(huán)境監(jiān)察垂直管理改革的深入推進，相關(guān)人、財、物統(tǒng)一收歸省管，這些不同地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察統(tǒng)一納入到一套體系中，反而使主管機構(gòu)無法決定差異化的績效分配從何而來、分配給誰的問題。無法協(xié)調(diào)的地區(qū)差異促使一些地方選擇了又重新收歸省管前的機構(gòu)負責的現(xiàn)象。這在實質(zhì)上又與改革“統(tǒng)一管理”的本意相矛盾，亟需實現(xiàn)垂直管理與屬地負責、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門協(xié)同的有機結(jié)合。從這個意義上講，環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理是提升國家監(jiān)督體系建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管體制改革系統(tǒng)性、整體性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理規(guī)范化路徑的特殊性

環(huán)境監(jiān)察主要以環(huán)保部門規(guī)章為依據(jù)，在環(huán)境執(zhí)法工作操作規(guī)程層面得到推進；其依據(jù)散見于《環(huán)境監(jiān)察辦法》《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》等規(guī)范性文件中，并以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》、《環(huán)境保護行政處罰辦法》為問責追責基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出紀法協(xié)同特征。

而從環(huán)境監(jiān)察保障環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)的根本目的出發(fā)，其不僅僅是具體的、微觀的行政執(zhí)法行為，更應(yīng)從統(tǒng)一性、權(quán)威性的整體監(jiān)督布局出發(fā)，建立起符合監(jiān)督屬性要求的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系。隨著“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系進程的推進，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)(貫徹國家環(huán)保政策)積極作用需要進一步得到加強，解決規(guī)范分散化問題及相應(yīng)的立改廢工作推進，需要有新思路新辦法。與此同時，規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)置亦需要實現(xiàn)對環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容的全面覆蓋：一是針對企業(yè)履行“環(huán)境保護方針、政策、規(guī)劃、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標準”情況的監(jiān)察；二是“對政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為”的監(jiān)察，從而為環(huán)保黨政同責的貫徹落實提供有力的規(guī)范支持。

(三)完善環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理機制建設(shè)的現(xiàn)實需要

在環(huán)境監(jiān)察運行機制層面，尚未形成監(jiān)督、審查分設(shè)基礎(chǔ)上的議事協(xié)調(diào)與利益協(xié)調(diào)機制，部門協(xié)同及區(qū)域協(xié)同缺乏工作程序銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)實保障。其與從國家監(jiān)督體系層面，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職責配置，推動“監(jiān)督合力增強”的要求不相適應(yīng)。在具體的環(huán)境監(jiān)察事務(wù)層面多表現(xiàn)為分散化的片面管控或運動式治理，極大地削弱了環(huán)境監(jiān)察權(quán)運行的實效性和權(quán)威性；并由此波及到環(huán)境效益監(jiān)管、風險監(jiān)管、信息共享與部門聯(lián)動等多個方面，形成問題連鎖效應(yīng)，衍生出一系列弊病與問題。整合分散在各個執(zhí)法部門的監(jiān)察資源；以之為基礎(chǔ)，促進監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責任追究的銜接，推動企業(yè)環(huán)保責任、環(huán)境監(jiān)察人員監(jiān)察責任兩個層面的責任落實(黨政同責)，健全環(huán)境監(jiān)察預(yù)警及督責機制，進一步規(guī)范環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域各主體的關(guān)系，重塑治理主體間的信任機制，推進預(yù)防、監(jiān)督、救濟一體化的協(xié)同治理，成為環(huán)境監(jiān)察運行機制建設(shè)的重要任務(wù)。

(四)公私合作治理在環(huán)境監(jiān)察配套保障中的重要性

環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無授權(quán)即禁止”原則的要求；這與社會領(lǐng)域權(quán)利保障所遵循的“法不禁止即自由”原則相區(qū)別。從這個意義上講，公私合作治理及監(jiān)督社會化不能盲目嵌入環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域。但在推進環(huán)境監(jiān)察垂直管理制度改革過程中，第三方環(huán)保組織在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的公益保障、監(jiān)督及利益協(xié)調(diào)中的作用并未得到充分的釋放，從而制約了環(huán)境監(jiān)察在環(huán)保法律法規(guī)的落實，以及環(huán)境保護執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦等方面協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。從“行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡配置”角度看，公私合作治理是監(jiān)察權(quán)與環(huán)境權(quán)保障動態(tài)平衡的現(xiàn)實基礎(chǔ)；在現(xiàn)實的操作過程中，監(jiān)察權(quán)與環(huán)境權(quán)并不是一直處于絕對的平衡狀態(tài)，而是存在著內(nèi)在的博弈與調(diào)適。這就要求有效解決二者之間的矛盾，形成平衡監(jiān)察權(quán)力行使與環(huán)境權(quán)利保障的動態(tài)結(jié)構(gòu)。從提升環(huán)境監(jiān)察的實效性角度看，從公法與私法相結(jié)合出發(fā)，以政府部門、社會組織、公民參與為核心的“新型合作參與治理”，構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理重要的配套保障。

二、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的基本結(jié)構(gòu)

環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的核心是實現(xiàn)垂直管理與屬地負責有機結(jié)合、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門協(xié)同一體建設(shè)，完成運動式環(huán)境監(jiān)察向規(guī)范化督責監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，形成服務(wù)整個國家監(jiān)督體系建設(shè)的雙向平衡結(jié)構(gòu)支撐。

(一)垂直管理與屬地負責有機結(jié)合

集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、垂直管理、上下聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)察治理格局的確立，需要省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的有力支持，其以人、財、物收歸省管為核心，對提升環(huán)境監(jiān)察的獨立性和權(quán)威性產(chǎn)生了積極影響。但是，在垂直管理實施的過程中，出現(xiàn)了實際上的環(huán)?？冃Х峙溆?人、財、物)收歸省管前的地區(qū)負責等與“統(tǒng)一管理”要求不相符的現(xiàn)象。這在實質(zhì)上反映了環(huán)境監(jiān)察治理領(lǐng)域統(tǒng)一管理與屬地管理之間深層次的矛盾和問題。

針對這一困境，需要從國家監(jiān)督體系建設(shè)高度，推動環(huán)境監(jiān)察體制的適應(yīng)性改革，處理好垂直監(jiān)管與屬地負責的關(guān)系。[1]在宏觀監(jiān)察與微觀監(jiān)督兩個層面，以既有法律規(guī)范的修改為基礎(chǔ)，推動監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責任追究的銜接；以責任制度改革為脈絡(luò)，推動環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)督體系建設(shè)的協(xié)調(diào)。

在具體的做法方面，與國家監(jiān)督體系建設(shè)相適應(yīng)，一方面，在將市縣兩級環(huán)境監(jiān)察職能收歸省級環(huán)保機構(gòu)環(huán)境監(jiān)察部門統(tǒng)一行使的同時，強化符合屬地環(huán)境監(jiān)察的實際要求的機制創(chuàng)新；另一方面，充分釋放這一上下聯(lián)動治理格局的整體效應(yīng)，派駐市縣及跨市縣區(qū)域的環(huán)境監(jiān)察小組，對各地區(qū)具體的環(huán)境監(jiān)察情況(包括環(huán)?？冃г趦?nèi))進行統(tǒng)計、監(jiān)督、管理，為確保人、財、物統(tǒng)一收歸省管下的地域差異平衡提供支持，統(tǒng)一落實其環(huán)保績效的發(fā)放。從而為環(huán)境監(jiān)察的實效性與權(quán)威性提供有力的制度保障。

(二)黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門協(xié)同一體建設(shè)

黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的環(huán)境監(jiān)察治理體制建設(shè)，需要在機構(gòu)建設(shè)(包括內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整在內(nèi))、職權(quán)配置、人員配備、規(guī)范保障、監(jiān)督機制及工作機制等方面，實現(xiàn)有效銜接、有序推進。從而為“黨政同責”的落實提供有效支持。

2015年，中央深化改革小組十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，“中央主導(dǎo)、查企督政并舉、督政為主”的格局得到確立[2]；以落實環(huán)境保護主體責任為核心的環(huán)保(行政)督察(制約)機制改革逐步展開，并在一定時期起到了積極作用。但是，在國家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，與“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系相適應(yīng)的“黨政同責”的貫徹落實卻缺乏有力的現(xiàn)實支撐；體系建設(shè)層面存在的合法性與合理性問題的解決，并未有包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的規(guī)范體系的支持，相應(yīng)的規(guī)范調(diào)整范圍亦并未跟進國家監(jiān)督體系建設(shè)治理的全覆蓋要求。要解決這些問題需要加強黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動全面推進依法治國與全面從嚴治黨的有效銜接；在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)貫穿環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測及環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與國家監(jiān)督體系的銜接協(xié)調(diào)等全過程[3]，以法治思維和法治方法，在國家監(jiān)督體系建設(shè)層面提出發(fā)展和完善相互協(xié)同、內(nèi)在協(xié)調(diào)的環(huán)境監(jiān)察體系的新思路新辦法。

具體而言，一方面，黨委領(lǐng)導(dǎo)與“黨政同責”相統(tǒng)一構(gòu)成了落實環(huán)保主體責任，完善新《環(huán)境保護法》的配套機制支持的重要保障；另一方面，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域“黨政同責”的落實，需要部門協(xié)同治理(管理向治理范疇轉(zhuǎn)變)的有力支持，即由強調(diào)單一部門管控，轉(zhuǎn)向各個部門及國家、政府、社會各主體積極作用的充分發(fā)揮。抓住引起問題發(fā)生的根本原因，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職能配置，創(chuàng)新具體領(lǐng)域的執(zhí)法方式，實現(xiàn)綜合治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理。

三、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的規(guī)范保障

環(huán)境監(jiān)察規(guī)范化路徑具有特殊性。已有環(huán)境監(jiān)察規(guī)范散見于《環(huán)境保護法》(2014年)、《行政監(jiān)察法》(2010年)、《環(huán)境監(jiān)察辦法》(2012年)、《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》(2010年)的規(guī)定中。在既有規(guī)范結(jié)構(gòu)存在矛盾與問題的情況下，僅僅依靠強化法律適用，無法從根本上解決環(huán)境監(jiān)察體制深層次的沖突與矛盾，也無法滿足環(huán)境監(jiān)察治理法治化的現(xiàn)實需求。因此需要通過黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法及與國家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)，為全面推進環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理提供立體化的規(guī)范保障。

(一)黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法的良性互動模式

在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)起著十分重要的作用；基于黨內(nèi)法規(guī)的“靈活性和及時性”特征(及時迅速地形成特定局面或改變特定現(xiàn)象)[4]，其能夠及時跟進黨和國家環(huán)境保護政策的有效推進與戰(zhàn)略規(guī)劃的貫徹落實。從內(nèi)容上看，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)主要可以分為兩類：一是關(guān)于環(huán)保督察等具體事項的規(guī)定，二是問責、追責的相關(guān)規(guī)定(如《中國共產(chǎn)黨問責條例》)。需要注意的是，隨著2015年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的頒布，黨政機關(guān)再共同發(fā)布規(guī)范性文件將不被納入黨內(nèi)法規(guī)體系?！董h(huán)境保護督察方案(試行)》“黨政同責”的落實需要拓展新的法制化路徑的支持。

也即，一方面，以憲法為指導(dǎo)，確立黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法的良性互動模式，推動規(guī)范層次、規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容等各個層面的有機協(xié)調(diào)，這也構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)察治理法治化的必由之路；另一方面，在規(guī)范銜接的基礎(chǔ)上，從環(huán)境監(jiān)察規(guī)范實施體系建設(shè)層面出發(fā)，為解決實踐中出現(xiàn)的各地環(huán)境監(jiān)測(數(shù)據(jù))統(tǒng)計標準沖突、運動式的突擊檢查、部門間合作的機制保障缺乏等多重問題找到突破口，制定相應(yīng)的環(huán)境標準，落實新《環(huán)境保護法》對環(huán)境監(jiān)察提出的更為嚴格的要求，為“督企”、“督黨”、“督政”，“黨政同責”的國家環(huán)境監(jiān)察體系建設(shè)提供有力的規(guī)范支持。

(二)與國家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)

要適應(yīng)國家監(jiān)督體系建設(shè)的要求，推進環(huán)境監(jiān)察法律法規(guī)的清理與修改，單獨從某部規(guī)范入手，是遠不足以滿足環(huán)境監(jiān)察體制的系統(tǒng)化、整體性(改革)的規(guī)范保障要求的。同時，如果采用環(huán)境監(jiān)察專項立法的方式，又會與《環(huán)境監(jiān)察辦法》及《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》等相互重疊，降低立法效率，造成立法資源浪費。因此，以國家監(jiān)督體系建設(shè)為引領(lǐng)，通過一個法律文件中對散見于多部規(guī)范內(nèi)的相關(guān)規(guī)定進行“包裹式”修正，從而為環(huán)境監(jiān)察工作提供系統(tǒng)的、完善的法律支撐與法規(guī)規(guī)章保障，并形成充分的制度支持，成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理規(guī)范化路徑的特殊之處。

而與國家監(jiān)督體系建設(shè)相銜接的環(huán)境監(jiān)察規(guī)范體系建設(shè)，重點也在于環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范與國家監(jiān)督體系相關(guān)法律之間沖突的解決。隨著《行政監(jiān)察法》向《國家監(jiān)察法》轉(zhuǎn)變進程的加快，相應(yīng)法律規(guī)范的修改亟需列入議事日程，已有規(guī)范之間的矛盾與沖突亟需得到徹底的解決，監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責任追究的銜接有待完成。一方面，以法律規(guī)范的制定、修改、清理為基礎(chǔ)，解決環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的法律問題，成為環(huán)境監(jiān)察體制改革的重中之重；另一方面，同時需要理順監(jiān)察機構(gòu)與地方政府及地方環(huán)境保護部門的關(guān)系，為健全環(huán)境監(jiān)察工作保障約束機制提供明確的規(guī)范指引。

四、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的運行機制

“徒法不足以自行”。在環(huán)境監(jiān)察法律規(guī)范結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)容完善的基礎(chǔ)上，建設(shè)與國家監(jiān)督體系相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)察實施體系，是環(huán)境監(jiān)察治理實效性的重要保障。從運行機制層面看，環(huán)境監(jiān)察實施體系涵蓋(部門、區(qū)域)協(xié)同機制建設(shè)、環(huán)境監(jiān)察工作程序調(diào)整及(實施后)問責追責三個層面，形成相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察治理的運行機制。

(一)以分類分級監(jiān)管為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)察部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同機制建設(shè)

針對環(huán)境監(jiān)察實踐當中存在的諸多問題，僅靠單兵突進是不足以破解治理困境的，而需要通過環(huán)境監(jiān)察部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同機制建設(shè)，實現(xiàn)在法治體系框架內(nèi)的改革與升級，形成解決環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域存在問題的新思路新方法。

1.立足環(huán)境監(jiān)察績效的地區(qū)差異的分類分級監(jiān)管系統(tǒng)。中國幅員廣闊，地域環(huán)境狀況及環(huán)?？冃У牟町惙浅Ｃ黠@。相應(yīng)的，地區(qū)差異成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理(包括績效考核在內(nèi))需要衡量的要件之一。一方面，須為企業(yè)(尤其是資源開發(fā)企業(yè))集中的地域配備充足的環(huán)境監(jiān)察人員，保證一線環(huán)境執(zhí)法人員能夠?qū)崿F(xiàn)對于所轄區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)及潛在風險的有效監(jiān)管；另一方面，亦需隨著當?shù)刈匀画h(huán)境特征的變化，為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)職能調(diào)整“留有法律空間”，針對不同區(qū)域的污染類型，配備專門的監(jiān)測儀器及環(huán)境科學(xué)人員展開專業(yè)監(jiān)察。并以之為基礎(chǔ)，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察專項資金的使用和管理。

2.以議事協(xié)調(diào)與環(huán)境監(jiān)察信息化為核心的部門協(xié)同。一是形成監(jiān)督、審查分設(shè)基礎(chǔ)上的議事協(xié)調(diào)機制，整合分散在各個執(zhí)法部門的環(huán)境監(jiān)察資源，并與國家監(jiān)督體系建設(shè)及其工作開展相銜接；從國家監(jiān)督體系層面，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察職責配置，推動“監(jiān)督合力增強”。以之為基礎(chǔ)，推動監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責任追究的銜接。

二是與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合，建立環(huán)境監(jiān)察大數(shù)據(jù)(包括項目信息、執(zhí)法信息、處罰動態(tài)信息)平臺，形成立足環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域特殊性的大數(shù)據(jù)生成、獲取、存儲、分析的體系架構(gòu)，建立“數(shù)據(jù)集成共享機制”[5]，展開環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，為突發(fā)環(huán)境事件(尤其是跨界污染)應(yīng)急處置提供有效的信息保障，為生態(tài)環(huán)境保護決策和執(zhí)法提供有力支持。

選定本地區(qū)40歲以上的常年居住居民2 000 例，研究時間段從2015年5月—2018年5月，女性869例，男性1 131例，年齡在48～62歲，平均年齡為（55.11±5.26）歲；其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 286例，城鎮(zhèn)714例。

3.從跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作出發(fā)的環(huán)境監(jiān)察區(qū)域協(xié)同機制建設(shè)。一是既有同一法系背景下的區(qū)域協(xié)同機制建設(shè)(如京津冀、長三角地區(qū))。在國家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，在原有區(qū)域協(xié)同機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要從信息共享、公眾參與到環(huán)境監(jiān)察、議事協(xié)調(diào)，再到案件移送、深度合作出發(fā)，推動既有的銜接協(xié)調(diào)機制的適應(yīng)性改革。

二是不同法源及非單一制度下的環(huán)境監(jiān)察區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新(如粵港澳大灣區(qū))。作為世界第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)承載著推動內(nèi)地與港澳深度合作的重要使命，成為打破內(nèi)地與港澳協(xié)同治理困境，真正提升民心融合度的重要契機。以國家監(jiān)督體系建設(shè)為契機，以環(huán)境監(jiān)察為切入點，全面提升粵港澳深度合作的體制機制保障，是非單一制度下環(huán)境協(xié)同治理實踐的有益探索。

(二)環(huán)境監(jiān)察查辦案件工作程序調(diào)整

從環(huán)境監(jiān)察治理與國家監(jiān)督體系的有效銜接出發(fā)，推動環(huán)境監(jiān)察查辦案件工作程序調(diào)整；其涵蓋“對政府及監(jiān)管、執(zhí)法部門存在行政不作為、監(jiān)管執(zhí)法不到位、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為”的監(jiān)督、檢查、督辦、執(zhí)行及責任追究之間的工作銜接。

1.機構(gòu)對接與事務(wù)分工。一是“黨政同責”的機構(gòu)對接方面。一方面，紀檢、監(jiān)察兩項職能合署，成為依法治國與依規(guī)治黨有機協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)；另一方面，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與國家監(jiān)督體系需要在工作機制、人員對接及具體的專項監(jiān)察活動方面，形成一整套銜接程序。通過“常態(tài)化”、規(guī)范化的工作對接，形成破解環(huán)境監(jiān)察困境的綜合治理路徑，實現(xiàn)在法治體系框架內(nèi)的改革與升級。

二是權(quán)力邊界與事務(wù)分工方面。在加強工作銜接的同時，又須立足機構(gòu)特征各有側(cè)重。例如，原有環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)主要負責對于《環(huán)境行政處罰辦法》范圍內(nèi)的事項的處置，隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，監(jiān)察委員會則以對公職人員(這里主要指依法監(jiān)察)進行監(jiān)督為核心。通過環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察和對公職人員的監(jiān)督兩個層面職能的有機整合，推動環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)責配置、程序設(shè)定及基本結(jié)構(gòu)等方面協(xié)調(diào)性問題的解決。

2.《環(huán)境監(jiān)察行政處罰基本程序》的修改及相應(yīng)實施細則的完善。全面覆蓋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察和對公職人員的監(jiān)督兩個層面職能的環(huán)境監(jiān)察程序及實施細則設(shè)置，須從根本上與紀委(及檢察機關(guān))的轉(zhuǎn)隸相協(xié)同；增加與國家監(jiān)督體系建設(shè)銜接協(xié)調(diào)的具體程序條款，從機構(gòu)協(xié)同、人員協(xié)同及銜接機制保障方面出發(fā)，為環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)督體系建設(shè)的協(xié)同提供程序保障；與此同時，通過專項的規(guī)范性文件來規(guī)定詳細的實施細則，推動《紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件工作程序》、《環(huán)境監(jiān)察工作程序》、《現(xiàn)場處罰工作程序》、《環(huán)境監(jiān)察工作程序》、《污染源監(jiān)察工作程序》等具體工作程序的修改，以法治化、程序化推動其與整個國家監(jiān)督體系建設(shè)的有效銜接。

(三)環(huán)境監(jiān)察問責的法治化

在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，需要承擔的責任主體范圍包括監(jiān)察人員與被監(jiān)察主體。從內(nèi)容上看，環(huán)境監(jiān)察責任制度設(shè)計涵蓋兩個方面的內(nèi)容：一是“黨政同責”層面環(huán)保責任的落實(被監(jiān)察對象的監(jiān)督和調(diào)查)，其構(gòu)成了生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度的重要組成部分；二是環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員的違法監(jiān)察責任(對于監(jiān)察權(quán)力行使的監(jiān)督、制約及配套機制的發(fā)展)，其構(gòu)成了國家監(jiān)督體系建設(shè)責任制度體系的重要組成內(nèi)容?；诃h(huán)境監(jiān)察的特殊性，其問責、追責機制的健全和完善不僅須體現(xiàn)規(guī)范性(法治化路徑)，而且須反映環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的科學(xué)性與政治性，推動環(huán)境監(jiān)察“黨政同責”及國家環(huán)保政策的貫徹落實。在國家監(jiān)督體系建設(shè)背景下，現(xiàn)行的關(guān)于“對企業(yè)拒不執(zhí)行處罰決定的責任人，要會同紀檢監(jiān)察部門，從嚴追究責任”的體制設(shè)定及規(guī)范表述，需要做出相應(yīng)的修改。與此同時，問責追責程序及配套機制的建設(shè)也需實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

五、環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的配套保障

從公法和私法相結(jié)合出發(fā)，推動環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作治理，成為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的重要配套支持。這是因為環(huán)境問題涉及面廣，又往往具有隱蔽性；所以有效的環(huán)境監(jiān)察保障體系的建立和完善，離不開監(jiān)督社會化的支持。需要注意的是，環(huán)境監(jiān)察具有公權(quán)力屬性，其遵循“法無授權(quán)即禁止”原則的要求，不能將社會化的監(jiān)督盲目嵌入既有監(jiān)察體制，而應(yīng)形成多層次多領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)察治理格局。

(一)推進以行業(yè)協(xié)會為依托的會員制管理

會員制管理即通過將從業(yè)主體納入行業(yè)協(xié)會而實行的監(jiān)管?；诃h(huán)境監(jiān)察本身的特殊性，將第三方環(huán)境監(jiān)督組織納入會員制管理范圍的理由如下：1)通過專業(yè)的行業(yè)與領(lǐng)域監(jiān)管，既與純粹民事領(lǐng)域的(雇傭)契約自由相區(qū)別，避免采取單一的合同制管理形式而導(dǎo)致(任意性)對于環(huán)境監(jiān)察權(quán)威性的削弱；也與行政領(lǐng)域相區(qū)別，避免一刀切地實行行政許可制管理而導(dǎo)致(過度的管控性)對于環(huán)境監(jiān)督民間組織獨立性的損害。2)從效果上看，如果行為人違法違規(guī)，則對其的監(jiān)督、處置的影響，將包括了覆蓋整個行業(yè)范圍的通告與處置；違法違規(guī)行為人將無法通過轉(zhuǎn)換地點的方式繼續(xù)從事本行業(yè)工作。這對于我國地域廣泛、監(jiān)察難度大問題的解決具有積極意義。

從功能上看，會員制管理是環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)督社會化有機結(jié)合的重要保障。21世紀，“環(huán)保NGO的發(fā)展進入成熟階段”，我國第三方環(huán)境監(jiān)督組織發(fā)展迅速，類型多元。但是，與數(shù)量如此眾多的民間組織相對應(yīng)的管理體系建設(shè)卻并不完善，有關(guān)規(guī)范依據(jù)也多散見于“行業(yè)協(xié)會管理辦法”等規(guī)定中，實際的效果與管理需求之間存在較大差距。在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，這種碎片化的管理體制直接影響到民間組織在風險防范及環(huán)保監(jiān)督方面“整體效應(yīng)”的充分釋放。而正如上述分析所指出的，會員制管理成為破解這一治理困境的重要支持，也成為了監(jiān)察權(quán)力行使與第三方監(jiān)督之間的聯(lián)系樞紐。

(二)達成環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議

與監(jiān)督社會化(尤其是協(xié)會管理)相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)察保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)，是環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議的達成。從功能上看，通過公私充分協(xié)商達成的合作協(xié)議，明確確立了合作原則，為政府和非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系(PPP)提供基本框架；在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域，明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作治理即是在這一內(nèi)規(guī)范框架內(nèi)展開的。與此同時，2015年新行政訴訟法開始實施，一方面，其中第二章“受案范圍”的“第十二條”第十一項將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍；另一方面，第一章第二條將相應(yīng)(授權(quán))組織做出的管理行為認定為可訴行政行為的范圍。其在提升對于相關(guān)行政機關(guān)的監(jiān)督的同時，也為社會組織本身的監(jiān)督與規(guī)范化管理奠定了重要基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，加強對于環(huán)保社會組織的管理，為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理提供有力的現(xiàn)實保障。與“共建共治共享的社會治理方式創(chuàng)新”和注冊資本登記制度改革相適應(yīng)，避免“重登記、輕管理”的弊病。對有獨立法人資格的社會團體法人(主要指環(huán)境保護社會公益團體，包括中華環(huán)境保護基金在內(nèi))，遵照《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，由民政部門分類進行審查登記；對于世界環(huán)境保護基金等，通常采用在工商部門注冊登記進行管理。其又區(qū)別于非營利國際發(fā)展機構(gòu)駐華代表處，后者須遵循外國非企業(yè)經(jīng)濟組織在華常駐代表機構(gòu)審批管理規(guī)定。

(三)健全環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)機制

以環(huán)境公益為指導(dǎo)，以共商共建為原則，在政府部門、社會組織、公民參與之間，形成“新型合作參與治理”的利益協(xié)調(diào)機制(涵蓋生態(tài)補償及轉(zhuǎn)移支付等)支持，真正形成府際協(xié)同、市場協(xié)同、社會協(xié)同的機制支持。同時，在第三方環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域，除上述實行登記制管理的社會團體法人之外，還存在著大量的未被納入強制登記范圍的不具備獨立法人資格的環(huán)保民間組織；這些組織或采取在依托單位備案(如學(xué)生環(huán)保社團)，或不采取任何備案措施，增大了利益協(xié)調(diào)的難度和復(fù)雜程度。將大量的第三方環(huán)境監(jiān)督民間組織的環(huán)保力量整合起來，實現(xiàn)具有行業(yè)影響和領(lǐng)域覆蓋性的監(jiān)督管理，對有效的利益協(xié)調(diào)機制建設(shè)提出了更高的要求。具體而言，一方面，需要確立“合作參與治理”的目標、原則、責任，使環(huán)境公共事務(wù)向著協(xié)同性、和諧性的方向發(fā)展并有章可循；另一方面，需要由政府部門與民間組織派出的代表組成相應(yīng)的委員會，負責環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議的順利履行，以及相關(guān)糾紛的協(xié)調(diào)和處理，通過社會化途徑為環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的發(fā)展和完善奠定堅實的基礎(chǔ)。

結(jié) 語

深入貫徹落實黨的十九大“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”要求，從“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的國家監(jiān)督體系高度，推動環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理，成為破解分散化環(huán)境監(jiān)察治理困境的重要契機。環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理的推進以“黨政同責”為基礎(chǔ)，以查辦案件工作程序調(diào)整為支持，實現(xiàn)垂直管理與屬地負責有機結(jié)合、黨委領(lǐng)導(dǎo)與部門協(xié)同共同推進、黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境監(jiān)察立法良性互動；不僅健全和完善同一法系下跨行政區(qū)劃的協(xié)同機制，而且推動不同法系背景下非單一制度的協(xié)同治理創(chuàng)新及深度融合；通過推進以行業(yè)協(xié)會為依托的會員制管理，達成環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與第三方環(huán)境監(jiān)督組織的合作協(xié)議，健全環(huán)境監(jiān)察協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)機制，增強環(huán)境監(jiān)督整體合力，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察與國家監(jiān)督體系建設(shè)的有效對接。

參 考 文 獻：

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