美國稅收立法實證研究

張學(xué)博，孫嬌陽

(中共中央黨校 政法部，北京 100091)

稅收制度直接影響著納稅人的利益、關(guān)系著社會的安寧穩(wěn)定和國家的經(jīng)濟發(fā)展。結(jié)構(gòu)合理、運行有序的稅收制度需要科學(xué)的稅收法律體系，而這種體系的基礎(chǔ)就是一種建立在基本國情基礎(chǔ)之上的稅收立法模式。國家稅收法律的權(quán)威性的基礎(chǔ)建立于科學(xué)的稅收立法模式。在獨特的國體下，美國的稅收立法模式具有濃重的聯(lián)邦特色，不僅具有合理的稅收立法權(quán)力配置，也具有科學(xué)嚴(yán)密的運行程序。兩者的完美結(jié)合造就了復(fù)雜而又精巧的美國的稅收立法模式。

一、20世紀(jì)以來美國稅收立法的歷史觀察(以稅制改革為切入點)

美國稅收制度的繁雜程度和它的科學(xué)性與先進(jìn)性是成正比的。這種科學(xué)性和先進(jìn)性依賴于稅收立法的引導(dǎo)。立法發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用，對加強和改進(jìn)美國稅制、完善稅收法律制度意義重大。[1]75為避免就立法談立法導(dǎo)致的晦澀難懂，本文以美國幾次比較典型的稅制改革為切入點，來觀察20世紀(jì)以來美國稅收立法的發(fā)展。就美國來說，建國以來共有過大大小小的經(jīng)濟衰退50次。[2]149從1954年稅制改革到20世紀(jì)80年代里根政府的稅制改革，再到目前甚囂塵上的特朗普稅改風(fēng)波，歷次稅制改革都有著特定的歷史背景、各有側(cè)重的改革措施和出于時局的改革目的。通過分析回顧不同時期美國的稅制改革措施，我們可以看到美國稅收立法的大體發(fā)展趨勢和側(cè)重點轉(zhuǎn)變。

(一)1954年的稅制改革

朝鮮戰(zhàn)爭為美國經(jīng)濟帶來短暫的繁榮，這種發(fā)戰(zhàn)爭財?shù)慕?jīng)濟浪潮明顯后勁不足。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國政府的軍事訂貨大幅減少，這造成重工業(yè)部門生產(chǎn)的急劇下降，很快重工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的動蕩迅速波及到所有的工業(yè)領(lǐng)域，并蔓延到社會生活的各個角落，引發(fā)了一場大規(guī)模的生產(chǎn)過剩危機。

危機最突出的表現(xiàn)是工業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)下降和產(chǎn)業(yè)低迷。首當(dāng)其沖的就是重工業(yè)部門，據(jù)不完全統(tǒng)計，鋼鐵部門的生產(chǎn)在這次危機中下降了28.9%，造船業(yè)、采礦業(yè)也都受到了不同程度的嚴(yán)重影響。經(jīng)濟危機下，失業(yè)人口數(shù)量逐月增加，失業(yè)率直線上升，不僅大批工人失業(yè)，就連國家機關(guān)的大批工作人員也被解雇。由于商品滯銷，大量貨物堆積和大型壟斷企業(yè)的擠壓，使得許多中小企業(yè)不堪重負(fù)，紛紛倒閉破產(chǎn)。盡管同時期美國的消費物價指數(shù)和批發(fā)物價指數(shù)波動不是很大，股價波動也算正常，但是不得不承認(rèn)這場由生產(chǎn)過剩所引發(fā)的經(jīng)濟動蕩對美國經(jīng)濟造成了很大的沖擊。

當(dāng)時艾森豪威爾總統(tǒng)剛剛上臺不久，為了盡快穩(wěn)定局面，挽救國家經(jīng)濟，政府決定進(jìn)行稅制改革，通過采取減稅、減免壟斷資本等“反危機”措施來挽救這場由嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩所引發(fā)的經(jīng)濟衰退。進(jìn)行稅改的第一步工作就是進(jìn)行稅法修訂。1954年1月1日美國開始實行的《稅收改革法案》就對1939年制定的《國內(nèi)收入法典》進(jìn)行了修訂。這次稅法修訂雖然由艾森豪威爾主推，但歷經(jīng)國會兩院的激烈討論和表決，從宏觀上把握當(dāng)時美國經(jīng)濟面臨的困境，綜合共和黨和民主黨的主張，力求通過稅改刺激經(jīng)濟復(fù)蘇。法案取消了戰(zhàn)時實行的“公司過分所得稅”，減免10%的所得稅。這項措施企圖通過減小壟斷資本家的納稅壓力，促進(jìn)產(chǎn)品消費來緩解社會經(jīng)濟衰退。法案在這一時期確實減輕壟斷資本家稅負(fù)壓力，但另一方面勞動人民的稅收負(fù)擔(dān)卻被加重了。據(jù)《美國新聞與世界報道》：“年收入在2000到3000美元的美國四口之家的稅收負(fù)擔(dān)，1954年比1953年增加了10美元以上。”可以見得這場挽救性質(zhì)的“反危機”改革，雖然對美國的經(jīng)濟起到了一定的刺激作用，但是也在追求預(yù)期目標(biāo)的同時加深了壟斷資本對于社會普通民眾的剝削程度。

(二)1986年稅制改革

以“降稅率，拓稅基”為主要標(biāo)志的美國1986年稅制改革一直備受稱贊。這場稅制改革的徹底性可以說是美國二戰(zhàn)以來任何一次稅改都無法比擬的。不僅深刻影響了美國社會的經(jīng)濟運行，而且這場改革還引起了全球的廣泛關(guān)注，掀起了一場全世界范圍內(nèi)的稅制改革浪潮。這次改革的主要目的在于降低邊際稅率、擴大稅基、簡化稅制、提高稅收的公平性，在保持適當(dāng)稅收中性的同時，維持不同收入階層之間稅負(fù)的分配狀況。[3]

這次稅改同樣是立法先行，通過制定稅收法案，將立法意圖融入到稅改措施之中?！?986年稅收改革法案》是在美國的稅制改革中是具有里程碑式的意義的。1986年的稅收立法在很大程度上簡化了美國的所得稅制，推動了美國比例稅制逐漸取代累進(jìn)稅制，同時這次稅收立法試圖傳播一種全新的稅收理念，即政府在稅制中的角色定位不再是管理者而是一種中性的角色。通過“簡化”和“公平”兩大手段來刺激美國經(jīng)濟的增長，是這次稅收制度改革的目的。《1986年稅制改革法令》中將個人所得稅稅率改為15%和28%兩個檔次，最高稅率下降到了28%。新稅法在較大幅度上提高了個人減免數(shù)額，標(biāo)準(zhǔn)扣除上也發(fā)生一定的變化。在企業(yè)所得稅上，稅率得到了大幅度的調(diào)整，由原本的46%下降到了34%。除此之外改革還限制了抵押稅收和免稅債券的發(fā)放行為，取消一些稅收扣除等等。整個改革都表現(xiàn)為稅收的中性和對于公平稅收狀態(tài)的追求。實踐證明，里根政府推行的這次稅制改革基本達(dá)到了其改革的目的，使得美國民眾從越南戰(zhàn)爭的失敗中重拾了自信心，刺激了美國經(jīng)濟的發(fā)展，提高了人民的生活水平，為美國今天高新技術(shù)的發(fā)展注入了“催化劑”。[4]這場改革之后，“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”成為美國稅收制度的一個主要方向。

(三)特朗普稅制改革大綱

在特朗普擔(dān)任美國總統(tǒng)之后，其最受矚目的政策就當(dāng)數(shù)他的稅收改革計劃了。外界普遍認(rèn)為，這份長達(dá)429頁的稅改議案一旦得到通過，將成為美國歷史上自1986年稅改以來最大規(guī)模的稅收制度改革。這份名為《改革我們破碎稅制的聯(lián)合框架》的稅改方案，由美國白宮、眾議院稅收委員會和參議院財政委員會共同制定，反映出一府兩院中占多數(shù)的共和黨成員的意見，旨在通過稅收立法讓特朗普倡導(dǎo)的“簡化稅制、降低稅率、創(chuàng)造公平市場條件、誘使美國海外資產(chǎn)回流的稅改”的“四原則”成為具有法律效力的稅改原則。方案包括了個稅提高免征額、減少區(qū)間、降低最高稅率、公司稅調(diào)降稅率等。具體來說，在個人所得稅方面，規(guī)定將原有的檔級改為3級，稅率下調(diào)。提升個人和家庭申報抵扣額。同時取消遺產(chǎn)稅。企業(yè)所得稅方面，降低企業(yè)所得稅，特別是大幅度調(diào)低中小企業(yè)所得稅最高稅率。由于企業(yè)所得稅的降低，199條款中的部分企業(yè)所得稅抵扣將被取消。另一項重要規(guī)定就是實行屬地稅收制度，對有海外盈利的美國企業(yè)，在海外利潤匯回時，對其征收全球范圍內(nèi)享有的最低稅率，此外還將對于未匯回的海外利潤征收一次性付稅。

對于特朗普的這次稅制改革，市場普遍認(rèn)為可能會刺激美國經(jīng)濟的增長，但是也有人擔(dān)憂這次稅改是否會造原本就已經(jīng)債務(wù)纏身的美國政府的財政赤字進(jìn)一步擴大。11月可以說是這次特朗普稅改最重要的時間窗口期。根據(jù)之前美國兩黨達(dá)成一致的結(jié)果，美國政府的債務(wù)期限的上聯(lián)已經(jīng)被延后三個月，即最晚必須在12月8日得到解決。因此12月8前如果不能解決聯(lián)邦開支和債務(wù)上限問題，美國政府將面臨停擺，屆時稅改議程必將延后。11月2日，美國眾議院公布的稅改法案的詳細(xì)內(nèi)容再一次引起了各界的廣泛關(guān)注。在圍繞著既有的下調(diào)企業(yè)稅、逐步取消遺產(chǎn)稅、取消替代性最低稅等多個方面的內(nèi)容，這份法案詳細(xì)地介紹了稅改細(xì)節(jié)問題，力圖通過這次稅改為美國富人帶來新的好處。但是稅改要點公布后，美元指數(shù)短線卻出現(xiàn)了下滑，刷新了一周以來的新低。就目前的形勢來看，特朗普能否取得首個重大立法勝利，還要看美國國會的激烈的辯論與表決結(jié)果。而且一旦這項稅改法案獲得通過，具體實施后是否可以取得預(yù)想的結(jié)果，成功回籠海外資本，是否會對美國的經(jīng)濟產(chǎn)生刺激性影響，也有待于進(jìn)一步的觀察。

二、美國稅收立法的主要模式

(一)美國稅收立法的基本原則

稅收制度的設(shè)置應(yīng)該遵循什么原則是美國社會一直探討的問題。西方經(jīng)濟學(xué)家普遍認(rèn)為“理想稅制原則”主要包括：效率、公平、穩(wěn)定、增長與管理五個方面。而美國的稅收立法則尤為看重公平與效率。美國社會的稅收公平主要包括了橫向平等與縱向平等；效率則主要包括了稅收額外負(fù)擔(dān)最小等內(nèi)容。橫向平等主要是指境況相同的人，在稅收待遇上平等。簡單理解為我們平常所說的相同情況相同對待。美國的第14次憲法修正案把橫向平等寫進(jìn)了美國憲法：任何基于種族、膚色或是宗教信仰不同而實行歧視性的稅制要被認(rèn)定是橫向不平等，是違憲的。[6]11-12縱向平等是指按照支付能力來確定賦稅的多少。支付能力高的人應(yīng)比支付能力低的人負(fù)擔(dān)更多的稅。一般說來，稅收的效率就是盡量減少超額負(fù)擔(dān)。超額負(fù)擔(dān)指的就是由于稅制對經(jīng)濟的扭曲，導(dǎo)致的福利損失大于稅收收入的部分。要避免超額負(fù)擔(dān)，就應(yīng)該合理考慮社會各階層的支付能力，遵循一定的可支付原則。

從美國目前的情況來看，促進(jìn)公平將是美國稅收立法所要長期追求的目標(biāo)和遵守的原則，但是效率也是其追求的一大目標(biāo)。而且從特定的歷史時期來看，立法者為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，應(yīng)對時局，在一些特殊時期也會將效率作為其稅收立法的首要目標(biāo)。

在很多的西方經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)中，效率原則也被稱為“稅收中性原則”。與此相對應(yīng)，也存在著“稅收非中性原則”?！岸愂辗侵行栽瓌t”也可以被稱為經(jīng)濟增長原則?？v觀美國稅收歷史上的歷次稅制改革，不難發(fā)現(xiàn)美國的稅收立法一項很重要的原則就是促進(jìn)經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長原則的目的就在于在盡量減少對有利于經(jīng)濟增長的市場條件的干預(yù)的同時采取有效的措施對經(jīng)濟增長進(jìn)行刺激。特別是在經(jīng)濟危機、市場蕭條的情況下，合理的稅收立法將對社會經(jīng)濟的復(fù)蘇和市場經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定起到巨大的刺激作用。這也就是經(jīng)濟危機往往伴隨著稅收制度改革的原因。

(二)美國稅收立法的權(quán)限劃分

美國稅法的主要來源如果按照其制定的主體來劃分的話，主要有三種，即立法機關(guān)頒布的法律、執(zhí)法機關(guān)公布的解釋和司法機關(guān)的判決。其中立法機關(guān)頒布的法律主要包括憲法、稅收協(xié)定、美國國會頒布的法律。有時國會委員會對有關(guān)法律的解釋也可以被認(rèn)定為是立法機關(guān)制定的法律范疇。從縱向角度看，與美國的聯(lián)邦制分權(quán)體系相適應(yīng)，美國的稅權(quán)劃分采用的也是中央與地方分權(quán)的形式，這種分權(quán)主要可區(qū)分為三級：聯(lián)邦、州和地方都分別擁有自己的稅收立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)。

在美國，聯(lián)邦、州和地方各自擁有自己的稅收相關(guān)機構(gòu)，但是這些機構(gòu)并不存在上下級關(guān)系，只是需要保持相互溝通和協(xié)作。聯(lián)邦、州和地方根據(jù)自己的權(quán)力，征收稅種。在聯(lián)邦一級，眾議院稅收委員會有權(quán)提出稅法議案，該議案需要先后經(jīng)過眾議院和參議院審議并表決通過后，才可以提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)決定并簽署才會形成稅收法案?，F(xiàn)實操作中，有時為了便于執(zhí)行稅法，財政部會對稅收法案的具體情況進(jìn)行解釋，制定一些具體的規(guī)章制度。但是這些規(guī)章制度是不具有法律效力的。聯(lián)邦制度下美國各州都擁有獨立稅收立法權(quán)，地方一級除按照州的規(guī)定進(jìn)行征稅外，有權(quán)制定地方稅方面的法律。其中最主要的就是財產(chǎn)稅，也包括一定的個人所得稅和營業(yè)稅。在美國三級的稅收體系中，聯(lián)邦稅收立法是居于統(tǒng)帥地位的，一定程度上控制和影響著州和地方的稅收立法。具體表現(xiàn)為：首先，美國憲法規(guī)定州的立法不得與聯(lián)邦稅收立法相抵觸；其次個人所得稅和公司所得稅開征的稅基都需要按照聯(lián)邦稅法的規(guī)定來確定；最后州和地方的稅收的優(yōu)惠和讓渡需要由聯(lián)邦稅法來給予。

(三)美國稅收立法的程序

1.美國聯(lián)邦稅收立法程序。美國的聯(lián)邦稅收立法程序始于動議提出，這種動議提出通常由財政部在進(jìn)行一定的準(zhǔn)備工作后提交給總統(tǒng)的提案。一般來說接下來還要經(jīng)過眾議院的討論表決，參議院的辯論表決，聯(lián)席委員會的協(xié)調(diào)修改和總統(tǒng)決定的過程。具體過程分為：

(1)稅法動議的提出。通常，首先由財政部門提出稅收立法的建議，財政部門要為此做出一定的準(zhǔn)備工作。這一部分的準(zhǔn)備工作通常由財政部主管稅收制度的副部長負(fù)責(zé)監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)稅收分析局、稅收立法顧問局、國際稅收顧問局來從事具體的工作。對于財政部門提出的建議，總統(tǒng)會召集相關(guān)人員從專業(yè)的角度進(jìn)行分析與修改，形成一份更為清晰的方案。下屬的經(jīng)濟顧問委員會和管理與預(yù)算辦公室會協(xié)助總統(tǒng)做出是否進(jìn)行改革的決定。一旦總統(tǒng)決定要進(jìn)行改革，那么接下來的一年那甚至更長的時間內(nèi)，財政部將為此做準(zhǔn)備，以便能夠向總統(tǒng)遞交一份較為完善的方案。遞交后，方案會在總統(tǒng)的主持下經(jīng)歷新一輪的審查與修改。由于美國的民主制度的高度發(fā)達(dá)，一旦總統(tǒng)向國會披露他的稅改提案，就會引起全國范圍內(nèi)各行各業(yè)對于稅收改革方案的討論。這種社會各界的討論在某種程度上類似于我國的立法草案廣泛的意見征詢。這樣一來，這一方案的弊端將會暴露在公眾面前，人們對方案進(jìn)行討論并發(fā)表各自的建議，同時也引起方案設(shè)計者的高度重視，以此推動后續(xù)細(xì)化的改革方案的修改和完善。

(2)眾議院的辯論與批準(zhǔn)。在總統(tǒng)提出稅收提案之后，根據(jù)美國的憲法規(guī)定，這份提案將會被遞交到眾議院。首先眾議院的稅收委員會為此舉行一次聽證會，專門用來審議這份提案。美國眾議院的稅收委員會主要負(fù)責(zé)眾議院對聯(lián)邦的財政、稅務(wù)、關(guān)稅、貿(mào)易、健康、福利和社會保障等工作的立法事宜。稅收委員會成員由多數(shù)黨與少數(shù)黨以2：1的比例組成。在舉辦聽證會后，根據(jù)稅收委員會形成的決議，眾議院的立法委員會起草一份提案，同時稅收委員會也會準(zhǔn)備一份詳盡的報告。提案和報告都準(zhǔn)備好后，由稅收委員會遞交到眾議院，眾議院會就該提案進(jìn)行激烈的討論，并做出是否反對提案的投票表決。按照歷史慣例來說，提案通過的幾率是極高的，很少有眾議院反對的情況發(fā)生。

(3)參議院的辯論與表決。在眾議院通過提案之后，提案被遞交到參議院。參議院內(nèi)負(fù)責(zé)稅收事務(wù)的是財政委員會。財政委員會主要負(fù)責(zé)參議院內(nèi)的稅務(wù)、貿(mào)易、健康、社會保障和其他財政事務(wù)的立法工作。在收到提案之后，財政委員會首先要做的也是要舉辦一個聽證會。聽證會的內(nèi)容、程序與眾議院舉辦的聽證會大同小異。通常聽證會結(jié)束之后，委員會會對提案進(jìn)行激烈的討論，并對提案進(jìn)行較大程度的修改。財政委員會達(dá)成統(tǒng)一意見之后，會向參議院做報告并遞交提案。參議院對提案進(jìn)行新一輪的討論。一般來說參議院的討論是相當(dāng)激烈的，討論結(jié)束后，要對財政委員會提交的提案進(jìn)行修改，直到所有討論者基本滿意，才能進(jìn)行參議院的投票表決，表決失敗的話，提案會被撤銷。如果參議院沒有對提案做出大的修改，也就是說兩院的議案相同，那么提案將會直接遞交給總統(tǒng)，由總統(tǒng)決定是否立法。通常情況下，參議院會對提案進(jìn)行大幅度的修改，而眾議院會對于參議院這種大動干戈的修改表示不滿。這時為了解決兩會之間的分歧，就需要經(jīng)歷下一個特別的流程。

(4)聯(lián)席會議委員會的協(xié)調(diào)。在兩院無法形成統(tǒng)一意見的情況下，接下來登場的就是兩者的協(xié)調(diào)機構(gòu)——聯(lián)席會議委員會。聯(lián)席會議委員會的成員通常由參議院議長和眾議院發(fā)言人提名眾議院稅收委員會和參議院財政委員會總共12名成員組成。 就兩院內(nèi)部來講，通常是會派出三名多數(shù)黨和兩名少數(shù)黨參會。聯(lián)席委員會為了能夠讓兩會達(dá)成一致，會對兩院就提案產(chǎn)生的差異進(jìn)行協(xié)調(diào)。若通過聯(lián)席委員會的協(xié)調(diào)解決，兩院最終達(dá)成妥協(xié)，通過后的提案將會被遞交給總統(tǒng)。一旦這種調(diào)解失敗，那么提案作廢。

(5)總統(tǒng)的決定。一般來說，經(jīng)過眾議院、參議院、聯(lián)席會議委員會的層層討論到達(dá)總統(tǒng)手中的提案可以說已經(jīng)相當(dāng)完善，但在美國這份提案并不會被直接通過，形成法案，而是面臨10天的審查期。總統(tǒng)在接到提案后要在有效審查期內(nèi)，組織各部門及相關(guān)人員對提案進(jìn)行分析評估，管理與預(yù)算辦公室將各方意見進(jìn)行匯總?？偨y(tǒng)與官員們就這些意見進(jìn)行商談，最終做出是否批準(zhǔn)的決定。一旦批準(zhǔn)，這份法案就順利成為美國稅收法律的一部分。但一旦總統(tǒng)否決了國會提案，這項法案就要重新退回給國會，由兩院進(jìn)行重新表決。重新表決只有達(dá)到法定多數(shù)，法案才可以最終生效形成法律。如果國會的表決沒有達(dá)到三分之二以上多數(shù)代表的同意，那么法案就徹底作廢了。

2.美國州一級稅收立法的程序。美國各州的情況是有所不同的，存在著兩院制與一院制的差別。但在稅收立法程序上是與聯(lián)邦稅收立法程序相似的。也要經(jīng)過稅收立法動議提出、眾議院審查表決、參議院審查通過、州長簽署決定四個步驟。不同的是在動議提出上，在州一級，州政府、參議員、眾議員都有提案權(quán)。參議院和眾議院對于提案的審議、討論與表決程序與聯(lián)邦議會的稅收立法程序大致相同，只是在細(xì)節(jié)上有細(xì)小的差別。所以在這里不多作贅述。

三、美國稅收立法的實證研究

(一)美國稅收立法模式的特點

法系是若干國家和特定地區(qū)的具有某種共性或者共同傳統(tǒng)的法律的總稱。[7]1法系的范圍受劃分標(biāo)準(zhǔn)的影響，在這里我們采用目前國內(nèi)學(xué)者比較贊同的兩大法系的劃分方法，也就是將全球范圍內(nèi)的國家和地區(qū)劃分為兩大法系，即英美法系和大陸法系。英美法系又稱為普通法法系。泛指以英格蘭法為基礎(chǔ)、以判例法為主要法律淵源的國家和地區(qū)的法律制度。屬于這一法系的主要國家有英國(除蘇格蘭)、美國、澳大利亞、加拿大(除魁北克)、新加坡等國家和地區(qū)。而大陸法系又稱為民法法系、羅馬日耳曼法系。是以羅馬法為基礎(chǔ)，以《法國民法典》和《德國民法典》為藍(lán)本的各國法律制度的總稱。屬于這一法系的主要國家有法國、德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙等國家，也包括了亞洲的很多國家和地區(qū)。中國就屬于大陸法系國家。通過對比美國稅收立法模式與不同法系下其他國家的稅收立法模式，可以更好地理解美國這樣一種先進(jìn)的稅收立法模式所具有的特點。

1.與英美法系國家相比(以加拿大為例)。美國隸屬于英美法系，但即便在同一法系中，各國的稅收立法模式還是存在著很多的差異。以美國的鄰國加拿大(除魁北克)為例。加拿大同樣屬于聯(lián)邦與地方稅收分權(quán)的國家。加拿大的征稅制度和美國類似，也分為三級，但這三級與美國的三級在名稱上有所不同，分別是聯(lián)邦、省和地方。值得注意的是，加拿大只有聯(lián)邦和省才具有相對獨立的稅收立法權(quán)，地方稅收立法權(quán)主要由省賦予。對比看來，美國的稅收立法模式所賦予地方的立法權(quán)限更大一些，地方的自主性較強。

各地方可以根據(jù)自己的情況來制定符合地方經(jīng)濟發(fā)展的稅收法律，例如財產(chǎn)稅等。與加拿大稅收立法模式相比，美國的稅收立法模式更加強調(diào)制衡。首先，聯(lián)邦與州之間是相互制衡的。聯(lián)邦稅法可以在州和地方得到實行，而且聯(lián)邦稅法在全國范圍內(nèi)起主要作用。同時州的議員們在稅收立法過程中會首先考慮本州的利益，這樣一定程度上就達(dá)到了州對于聯(lián)邦的制衡。同時州與地方也是相互制衡的。盡管在美國，地方的稅收立法權(quán)限相對來說有一定的自主性，但是在稅收立法權(quán)限上，很多權(quán)限在州不在地方，地方稅的立法權(quán)在州里行使，地方只有選擇稅率的權(quán)力。美國稅收立法權(quán)限同樣要受到行政權(quán)和司法權(quán)的制約，稅收立法權(quán)在國會，但總統(tǒng)可以否決國會提案，而國會也可以在多數(shù)決基礎(chǔ)上否決總統(tǒng)的否決，法院則可以對稅收法律進(jìn)行解釋。在擁有稅收立法權(quán)限的國會內(nèi)部，眾議院與參議院同樣相互制衡。而且美國的兩黨制在一定程度上也會在稅收立法方面相互制衡。

所以總結(jié)來看，美國稅收立法模式中，賦予了州與地方很大程度上的立法權(quán)限，三級稅收征收體系中稅收立法權(quán)限是較為松散的，各自有著各自的立法范圍，聯(lián)邦稅制不能代表州稅，州稅也不能代表地方稅。其次，美國的稅收立法更加強調(diào)了權(quán)力之間的制衡。利用權(quán)力制衡來防止某一范圍內(nèi)或者地區(qū)內(nèi)的稅收立法權(quán)限的腐敗。

2.與大陸法系國家相比(以中國為例)。由于法系背景的不同，在稅收立法權(quán)限劃分和稅收立法程序、稅種等多個方面，美國的稅收立法模式與大陸法系國家都存在著較大的差異。[6]前言2下面就以中國為例，通過中美稅收立法的對比來進(jìn)一步分析美國的稅收立法模式。

由于美國實行的是與中國不同的法律體系，每一個立法、執(zhí)法和司法主體制定和做出的涉及稅收法律、法規(guī)和判例，都構(gòu)成美國稅法的一個組成部分。中美兩國分屬于大陸法系與英美法系，兩國在國情、政體、所屬法系上的區(qū)別使得兩國在稅收立法模式上存在著很多的不同點。中美兩國在稅收立法上的不同點有很多體現(xiàn)。[6]前言2首先，美國的稅收立法嚴(yán)格遵循著憲法原則，在美國稅收立法的權(quán)限和程序在憲法中都有著嚴(yán)格的規(guī)定，開征新稅意味著要進(jìn)行修憲。但在中國，憲法中有關(guān)于稅收的規(guī)定只有第五十六條:“”中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！倍鴮τ诙愂盏钠渌?guī)定主要集中于具體的稅收法律之中。也就是說，在中國憲法中并不涉及到稅收立法權(quán)限和稅收立法程序的具體規(guī)定。其次中美兩國的稅收立法權(quán)限劃分存在著很大的不同。一般來說，稅收立法模式有著橫向分配和縱向分配兩種。橫向分配有單一制、復(fù)合制和制衡模式?？v向分配有集權(quán)模式、分權(quán)模式和集權(quán)分權(quán)兼顧模式。中國與美國的稅收立法都是以正式法律為主，以行政法規(guī)為輔。把稅收基本法規(guī)和主體稅種的立法權(quán)集中于中央，具體的法律、法規(guī)則允許地方在不違背中央稅收立法原則的基礎(chǔ)上自行立法。但是在縱向分配上，中國是屬于集權(quán)模式，美國屬于分權(quán)模式。兩者的權(quán)力模式是截然不同的。相對來說美國更加注重地方政府的積極性，地方稅體系更為完善。再次，美國的稅收立法程序與中國相比更為復(fù)雜，其稅收立法程序涉及的環(huán)節(jié)多，同時每一個環(huán)節(jié)都滲透著兩黨之間的權(quán)力制衡因素和立法權(quán)與行政權(quán)的制衡因素，所以稅收法案通過的難度是相當(dāng)大的，反復(fù)的權(quán)衡和權(quán)力博弈必然帶來效率的降低。

所以總結(jié)來說，與中國相比，美國的稅收立法模式具有鮮明的聯(lián)邦制色彩，在權(quán)限劃分和程序運行上差異明顯。在憲法規(guī)定上、橫向分配與縱向分配上都體現(xiàn)著各自的政治背景、歷史背景等諸多方面的背景因素。

(二)美國稅收立法模式的影響

一般來說一個國家的稅收立法模式深受本國政治、經(jīng)濟、文化、歷史因素的影響。但同時稅收立法模式也會深刻影響一國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。美國的稅收立法模式有著深刻的美利堅合眾國聯(lián)邦制與三權(quán)分立的政治體制的烙印。同時這樣一個特色鮮明的稅收立法模式深深影響著美國的經(jīng)濟發(fā)展。而作為世界第一大經(jīng)濟體，美國的稅收法律也一定程度上影響著世界的經(jīng)濟運行。

1.對于美國國內(nèi)的影響。美國的稅收立法模式對于美國的社會的影響可以說是巨大的。每一次的稅收立法都影響著美國的經(jīng)濟運行、資本家的利益和人民的生活狀況。通常情況下，稅收立法最直接的目的就在于刺激經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序。美國的稅收立法模式采用分權(quán)制的權(quán)限劃分，有效地調(diào)動州與地方的稅收立法的積極性，制定出的法律也更加切合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，對癥下藥。往往也就更能夠切實解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟問題。而在面臨全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟動蕩時，發(fā)揮主要作用的就是聯(lián)邦稅法。由于聯(lián)邦稅法制定過程的繁雜性，所以能夠通過討論與表決的稅收法案，融合了國會參眾兩院的意見，更具有科學(xué)性，在應(yīng)對經(jīng)濟衰退時更為強勁有力。但是另一方面我們也看到了美國稅收立法程序環(huán)節(jié)之多，參眾兩院的對抗激烈，很容易造成法案的中途破產(chǎn)。即便不破產(chǎn)，這樣一整套程序下來也需要大量的時間和人力物力，可以說立法成本較大，立法效率不高。同時由于美國的國家性質(zhì)和社會階層構(gòu)成現(xiàn)狀，很多時候為了大資產(chǎn)家的利益會一定程度上犧牲普通民眾的利益，加重普通民眾的生活負(fù)擔(dān)。

2.對于國際貿(mào)易的影響。美國現(xiàn)行稅收法律主要依靠關(guān)稅和公司所得稅以及其他相關(guān)稅種來調(diào)解美國與其他各國的貿(mào)易往來。作為全球第一大經(jīng)濟體，美國稅收立法對國際貿(mào)易的影響是不容小覷的。關(guān)稅調(diào)整是美國進(jìn)行對外貿(mào)易調(diào)節(jié)的重要工具，關(guān)稅設(shè)置一定程度上反映著美國與其他國家之間政治經(jīng)濟關(guān)系，美國在全球經(jīng)濟上的國際分工，同時也一定程度影響著美國海外的經(jīng)貿(mào)集團(tuán)之間的貿(mào)易創(chuàng)造和資本轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)著市場資源，特別是海外資金的流向。作為貿(mào)易大國，美國的關(guān)稅征收會帶來一系列的國際貿(mào)易影響，包括價格效應(yīng)、生產(chǎn)效應(yīng)、消費效應(yīng)、稅收效應(yīng)、貿(mào)易條件效應(yīng)等。越是貿(mào)易大國，這種影響的波及效應(yīng)就越為明顯。美國進(jìn)口關(guān)稅的高低影響著很多國家的商品進(jìn)駐美國市場的銷售價格和國際競爭力。另一個對國際貿(mào)易影響很大的稅種就是一國的公司所得稅。通過公司所得稅來影響本國公司進(jìn)而間接影響國際貿(mào)易。目前來看特朗普政府正在積極爭取的稅改之中就企圖利用公司所得稅來回籠資金，鼓勵海外資本大量流回到美國。此舉意味著，一些以制造業(yè)為主的國家將會受到很大的沖擊。由于美國海外公司遍布世界，如果一些常設(shè)在外的海外企業(yè)以非流動性投資形式流回美國，比如回國建廠或者整體遷出的話，那么許多依靠美國海外企業(yè)發(fā)展制造業(yè)的國家和地區(qū)將會面臨大量的人口失業(yè)和經(jīng)濟下滑。

四．美國稅收立法模式對于中國的借鑒意義

(一)借鑒美國稅收立法模式可行性的理論與現(xiàn)實性基礎(chǔ)

任何一種模式要拿來借鑒，首先要考慮的都是雙方之間是否存在借鑒的可能性和可行性。這種借鑒的可行性也是我們目前討論最熱的一個問題。中美兩國屬于不同的法系，盡管兩國有著國情、政體、所屬法系等的區(qū)別，但分析美國法律體系中的稅權(quán)劃分及其載體，仍可為中國稅法的立、改、廢流程提供參考。[8]要充分肯定美國的稅收立法模式對于中國來說是存在著借鑒可行性。這種可行性有著理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實性基礎(chǔ)。

理論上講，經(jīng)濟上的全球化催生著法律的全球化，我們至今沒有一種對于法律全球化概念的統(tǒng)一意見。但是不可否認(rèn)在經(jīng)濟全球化的背景下，各國間的法律存在著越來越多的借鑒的可能性。另外法律移植理論也贊同彼此之間的法律借鑒與吸收。通過借鑒美國的稅收立法模式，考慮中國的現(xiàn)實國情，這種借鑒是可行的。

現(xiàn)實上講，中國目前的稅收立法存在著很多問題急需解決。完全依靠中國本土的立法思維，對于問題的解決是有一定的困難的，因而需要注入新的思維方式或者說借鑒模式。同時剛剛閉幕的十九大上，習(xí)近平總書記又一次強調(diào)依法治國的重要性。在中國法治國家、法治政府、法治社會三位一體的法治建設(shè)中，我們對于財稅改革的重視程度逐漸加深，而稅收立法的模式建設(shè)與完善也必將迎來重要的戰(zhàn)略機遇期。這就為借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)的稅收立法模式提供了現(xiàn)實性基礎(chǔ)。同時由于美國與中國都是大國，在貿(mào)易、經(jīng)濟、政治等多方面具有一些層面的相似性，所以對于稅收立法的處理也是可以相互借鑒的。

(二)如何借鑒美國的稅收立法模式

通過對于美國稅收立法模式的分析，對于如何借鑒和發(fā)展中國的稅收立法模式，我們可以總結(jié)為以下幾點：

1.要將稅收立法分權(quán)真正落實到實處，合理劃分權(quán)限，并形成權(quán)力之間的制約與平衡。雖然中國憲法規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)，但在實際的稅收立法上，這一項規(guī)定并沒有很好的實現(xiàn)。實際操作中，稅收立法權(quán)限仍主要集中于中央，忽視了地方政府的稅收自主性和積極性。借鑒美國的稅收立法分權(quán)形式，找到適合本土的稅收立法分權(quán)方案和制衡機制是未來中國稅收立法模式建立所需要解決的一個重要問題。

2.明確稅收立法的解釋權(quán)。在美國稅收立法的解釋權(quán)一般是屬于法院的，當(dāng)然有些時候為了便于稅法的實施，財政部門也會對于一些稅收法律制度的具體實施做出一定的解釋。但在中國，稅法的解釋政出多門。不少地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，為了自身的政績利益，以各種理由擅自制定稅收優(yōu)惠規(guī)章。造成區(qū)域間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的壁壘高駐。所以這就更為迫切地需要一種明確并具有權(quán)威的稅收立法解釋來規(guī)范稅收立法秩序，減少區(qū)域間的立法矛盾。

3.規(guī)范稅收立法程序。在美國稅收立法的提案由總統(tǒng)提出并經(jīng)過國會討論修改確定的。但是在中國稅收法律是由行政執(zhí)法部門起草的。某種程度上來說這 是有違立法慣例的。應(yīng)該建立起由人大法律工作委員會組織領(lǐng)導(dǎo)起草法案，并廣泛地聽取各個相關(guān)部門機構(gòu)、政協(xié)以及專家對于草案的觀點和想法，同時積極地向廣大人民群眾征求意見稿，增強立法工作的公開性和透明性，增強立法參與度。在接受意見進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上提交全國人大或常委會審議通過后，最后以國家主席的名義發(fā)布實施。

通過分析美國稅收立法分權(quán)式的權(quán)限劃分和其充滿制衡因素的立法運行程序，比較其與兩大法系下其他國家的稅收立法模式的異同，增進(jìn)理解了美國稅收立法模式的特點。目前正值美國特朗普政府推行稅收制度改革的關(guān)鍵時期，這場意在“促增長、增就業(yè)、親工人、惠家庭”的稅制改革是否能夠在國會表決通過、在全球長期需求不足，美國貨幣緊縮壓力巨大的局面下，這場稅制改革將為美國甚至世界帶來怎樣的影響，都是值得我們期待的。同時中國當(dāng)前也處于財稅改革的攻堅期，稅收立法以及各種相關(guān)的規(guī)范性法律文件的建立健全也處于關(guān)鍵時期。在這樣一個時期，審視美國稅收立法的模式，具有非比尋常的意義。通過這樣的審視，反思中國稅收立法模式存在的問題，適度地借鑒美國的先進(jìn)模式，對于解決中國目前新的社會矛盾，更好地滿足人民對于美好生活的需求是具有重要意義的。

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