改革開放40年來全面依法治國的新發(fā)展

周 琰（司法部司法研究所研究員）

劉培培（司法部司法研究所）

伴隨著改革開放的歷史步伐，我國的法治建設(shè)走過了不平凡的40年歷程。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向，把依法治國放在四個全面戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌考量，我國的民主法治建設(shè)邁出重大步伐，為全面深化改革保駕護航。中國特色社會主義法治理論不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，依法行政深入推進，司法體制不斷完善，司法公信力不斷提升，全民法治觀念明顯增強，法治社會建設(shè)不斷深化。在黨的十九大提出新時代新戰(zhàn)略新征程的時刻，全面回顧這40年來的偉大歷史進程，深刻總結(jié)改革開放以來依法治國的成功實踐經(jīng)驗與理論創(chuàng)新成果，立足現(xiàn)實、展望未來，具有承前啟后的特殊意義。

一、中國特色社會主義法治建設(shè)的歷史進程

（一）發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制

1978年黨的十一屆三中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗，作出把國家工作中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大決策，實行改革開放政策，并明確了一定要靠法制治理國家的原則。為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，成為改革開放新時期法治建設(shè)的基本理念。十一屆三中全會掀開了中國法治建設(shè)新篇章，中國社會主義法治建設(shè)邁入了一個煥發(fā)勃勃生機的時代。在發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針指引下，基本法律體系得以初步建立，法律權(quán)威被再次強調(diào)和樹立，包括司法機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)依法運行，法學教育開始恢復，全民法治意識逐步提高，法律逐步成為社會治理的基本方式與公民權(quán)利的重要保障。

（二）依法治國，建設(shè)社會主義法治國家

1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會，將“依法治國”確立為治國基本方略，將“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標，并提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務。以黨的十五大報告為基礎(chǔ)，1999年3月15日，九屆全國人大第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入《憲法》第5條第一款。這不僅把黨的主張上升為國家意志，更意味著我國治國方略的根本轉(zhuǎn)變，是中國法治建設(shè)新的里程碑，為我國在21世紀堅定不移走法治道路，提供了強有力的憲法保障。

2002年召開的中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會，將社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國基本方面得到全面落實作為全面建設(shè)小康社會的重要目標。2004年，將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法。2007年召開的中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會，明確提出全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，并對加強社會主義法治建設(shè)作出了全面部署。

（三）全面依法治國，建設(shè)法治中國

2012年，黨的十八大報告要求全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，報告提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，確立了新時期法治中國建設(shè)的基本要求。報告要求繼續(xù)完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進依法行政，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進一步深化司法體制改革，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。深入開展法治宣傳教育，提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將推進法治中國建設(shè)列為全面深化改革的重要內(nèi)容，提出建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。深化司法體制改革加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

2014年，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面推進法治，中國法治建設(shè)進入了一個新階段。十八屆四中全會的《決定》指出全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。即在黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2017年，在黨的十九大報告中，習近平總書記在全面總結(jié)民主法治建設(shè)邁出的重大步伐和依法治國取得的歷史性成就的基礎(chǔ)上，站在新時代新的歷史起點上，及時回應人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的美好生活需要，深刻闡述了新時代中國特色社會主義思想的法治內(nèi)涵，重申了全面依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，明確把堅持全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，健全并完善了全面依法治國的工作布局，開啟了全面依法治國的新征程，明確到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，掀開了中國特色社會主義法治強國夢的新篇章。

二、改革開放40年來依法治國的重大成就

（一）中國特色社會主義法治理論不斷創(chuàng)新發(fā)展

改革開放40年，中國特色社會主義法治理論不斷創(chuàng)新發(fā)展。特別是黨的十八大以來，習近平總書記以中國特色社會主義法治道路、法治體系、法治實踐為基礎(chǔ)，圍繞全面依法治國作出一系列重要論述，涵蓋了新的歷史條件下我國法治建設(shè)的指導思想、性質(zhì)方向、根本保障和總目標、總路徑、總?cè)蝿?、總布局等各個方面，深刻回答了中國特色社會主義法治向哪里走、跟誰走、走什么路、實現(xiàn)什么目標、如何實現(xiàn)目標等一系列重大問題，形成了一個主題集中、主線鮮明、內(nèi)容豐富、內(nèi)涵深邃的法治思想體系，是對馬克思主義法治思想的全面發(fā)展，是對中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新，為全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供了根本遵循和行動指南。

（二）以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷完善

完備而良善的法律體系是法治國家的基本標志，是政權(quán)穩(wěn)定和社會發(fā)展的基本保障。改革開放40年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民經(jīng)過堅持不懈的努力，到2010年年底，形成了立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨和中國人民意志、以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，國家和社會各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、刑法、訴訟法等組成的有機統(tǒng)一整體。它的形成，體現(xiàn)了中國特色社會主義的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的時代要求，體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)內(nèi)在統(tǒng)一而又多層次的國情要求，體現(xiàn)了繼承中國優(yōu)秀法律文化傳統(tǒng)和借鑒人類法治文明成果的文化要求，體現(xiàn)了動態(tài)、開放、與時俱進的發(fā)展要求，是中國社會主義民主法治建設(shè)的一個重要里程碑。

（三）法治政府建設(shè)成效顯著，行政權(quán)力得到有效規(guī)范

法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵，依法行政是依法治國的重要內(nèi)容。改革開放40年，各級政府堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，依法決策、簡政放權(quán)、嚴格執(zhí)法、優(yōu)化服務，政府工作法治化水平不斷提高。頒布實施《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》，確立了到2020年基本建成法治政府的奮斗目標和行動綱領(lǐng)；“放管服”改革持續(xù)推進，國務院先后取消、下放行政審批事項618項，徹底終結(jié)了非行政許可審批，極大地激發(fā)了市場和社會活力；清單管理全面實行，31個省級政府公布了省市縣三級政府部門權(quán)力和責任清單；政府法律顧問制度普遍建立，行政決策科學化、民主化、法治化水平進一步提高；“雙隨機、一公開”全面推行，事中事后監(jiān)管不斷加強；行政執(zhí)法體制改革深入推進，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平明顯提升；法治政府建設(shè)考核評價制度正在建立，督促檢查力度顯著加強。推進依法行政進入“快車道”，法治政府建設(shè)展現(xiàn)出前所未有的“加速度”。

（四）司法體制不斷完善，司法公信力不斷提升

深化司法體制改革是全面依法治國的必然要求，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。改革開放40年，我們黨著力于破解影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，對深化司法體制改革作出了系統(tǒng)化的頂層設(shè)計，把我國司法體制改革推進了一個新的歷史階段。黨的十八屆三中、四中全會所作出的司法體制改革部署，范圍之廣、力度之大、程度之深，不僅在中國司法文明史上前所未有，在世界司法改革史上也很少見。新一輪司法體制改革大潮涌起，改革主體框架基本確立。司法責任制改革全面推開，以審判為中心的刑事訴訟制度改革深入推進，省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理逐步推行，干預司法記錄、通報和責任追究制度制定實施，知識產(chǎn)權(quán)法院、最高人民法院巡回法庭、跨行政區(qū)劃法院檢察院設(shè)立，實行了立案登記制，廢止了勞教制度，一批重大冤假錯案得到堅決糾正，司法職權(quán)配置不斷優(yōu)化，執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)進一步加強。司法質(zhì)量、效率和公信力大幅提升，人民群眾對公平正義的獲得感明顯增強。

（五）全民法治觀念明顯增強，法治社會建設(shè)不斷深化

增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)是全面依法治國的重要任務。改革開放40年來，全民普法工作不斷提檔加速，普法取得系列成果；設(shè)立國家憲法日，憲法宣誓制度普遍實施；更加重視社會矛盾糾紛的調(diào)解化解，多元化糾紛解決體系日益健全；完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，社會誠信建設(shè)顯著加強；領(lǐng)導干部帶頭尊法學法守法用法，運用法治思維和法治方式的能力和水平明顯提高。社會主義法治權(quán)威逐步樹立，尊法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。

三、改革開放40年來依法治國的基本經(jīng)驗

（一）堅持黨的領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征和根本保證。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一，在領(lǐng)導和推動全面依法治國進程中，不斷提升黨依法執(zhí)政的能力水平。必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導推進全面依法治國，準確把握和深刻領(lǐng)會習近平總書記法治思想與法治建設(shè)戰(zhàn)略，正確認知中國特色社會主義法治建設(shè)的本質(zhì)特征、發(fā)展規(guī)律、體系布局與目標價值。必須把黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，必須堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。

（二）堅定不移走中國特色社會主義法治道路

全面推進依法治國，必須首先明確道路問題。法治是政治文明建設(shè)和政治體制改革的重要組成部分，中國特色社會主義法治道路，本質(zhì)上是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是中國特色社會主義這條總道路的重要組成部分。具體而言，大致包括以下要素： 制度基礎(chǔ)，即中國特色社會主義制度；領(lǐng)導核心，即中國共產(chǎn)黨；總目標，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家；總要求，即堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一；五個必須堅持的基本原則，即必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、必須堅持人民主體地位、必須堅持法律面前人人平等、必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合、必須堅持從中國實際出發(fā)；總布局，即全面加強立法、執(zhí)法、司法、守法和隊伍建設(shè)、黨的領(lǐng)導，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；總方向，即實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等等。

（三）堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標

全面推進依法治國涉及方方面面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是全面推進依法治國的總目標，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。具體而言，必須堅持立法先行，加快完善以憲法為核心的法律法規(guī)體系，也包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體規(guī)章等社會規(guī)范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。要加快建設(shè)包括憲法實施和執(zhí)法、司法、守法等方面的工作體制機制，堅持依法行政和公正司法，確保憲法法律全面有效實施。要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。全面推進依法治國的總目標，與我們黨關(guān)于社會主義法治建設(shè)的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略部署一脈相承，與全面深化改革的總目標相互銜接，有利于在法治軌道上完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（四）堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)

依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，三者緊密聯(lián)系、不可分割，必須共同推進。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，要求我們黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，各級領(lǐng)導干部要帶頭依法辦事、帶頭遵守法律，各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件；要依法正確處理黨同國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系，旗幟鮮明地堅持黨的領(lǐng)導地位，把黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導作為依法執(zhí)政最根本的原則，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，不斷改進黨領(lǐng)導國家政權(quán)機關(guān)的方式方法。

在全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家這一基本方略的指引下，法治國家、法治政府、法治社會應該是一個有機統(tǒng)一體。這就是說，法治國家、法治政府、法治社會都是法治的目標，三者分別表達了法治建設(shè)的不同“面相”，是不可分割的有機統(tǒng)一體。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，就是要把國家的整個權(quán)力系統(tǒng)以及對社會的管理都納入法治的軌道，任何公民、社會組織和國家機關(guān)都要以憲法法律為行為準則，依照憲法法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務或職責。

（五）堅持依法治國和以德治國相結(jié)合

法律和道德都具有規(guī)范社會行為、維護社會秩序的作用。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律作為社會行為的底線，是社會公德的固化和外化，對人的社會行為具有強制作用。道德作為更高的行為標準，像看不見的“軟性法律”規(guī)范著人們的行為，使人們以遵紀守法為底線，根據(jù)自己的道德修養(yǎng)和道德情操體現(xiàn)出不同程度的符合社會規(guī)范的行為。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用，依法治國和以德治國相輔相成、不可偏廢。在我國法治建設(shè)進程中，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，是全面推進依法治國的內(nèi)在要求。在新形勢下只有把法治作為治國理政的基本方式，同時注重用道德調(diào)節(jié)人們的行為，使法治建設(shè)和道德建設(shè)相輔相成、協(xié)同發(fā)力，國家治理才能有序推進，社會發(fā)展才能健康運行。堅持依法治國和以德治國必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以道德滋養(yǎng)法治精神，強化道德對法治文化的支撐作用。為此，一方面，要在立法、執(zhí)法、司法實踐中體現(xiàn)社會主義核心價值觀的基本要求；另一方面，要把在全社會牢固樹立社會主義法治理念、大力弘揚社會主義法治精神、積極培育社會主義法治文化作為社會主義核心價值體系建設(shè)的重要內(nèi)容，把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育。

（六） 堅持從中國實際出發(fā)

任何法治體系的形成都是植根于特定社會經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化背景和價值觀之中的，一個國家的法治體系是否有效，關(guān)鍵在于它是否與這個國家的實際情況相適應。中國經(jīng)過幾千年積累下來的法律理念與起源于經(jīng)院哲學、抽象總結(jié)于社會思想家的西方法律思想有著重要的區(qū)別。中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進依法治國的根本遵循。只有從我國基本國情出發(fā)，堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，才能實現(xiàn)全面推進依法治國，為決勝全面建成小康社會、全面深化改革創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。堅持從中國實際出發(fā)，必須從我國基本國情出發(fā)，同改革開放不斷深化相適應，總結(jié)和運用黨領(lǐng)導人民實行法治的成功經(jīng)驗，圍繞社會主義法治建設(shè)重大理論和實踐問題，推進法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。汲取中華法律文化精華，吸收我國法治有益經(jīng)驗。

回首改革開放40年，法治正在成為13多億人民的共同信仰，社會主義法治建設(shè)已經(jīng)邁上新的征程。展望未來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，在黨的十九大精神指引下，堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義制度，堅持中國特色社會主義法治理論，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，著力推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，法治建設(shè)必將進一步深化和提速，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢匯聚起更加磅礴的力量。