四川省成都市雙流區(qū)人民檢察院監(jiān)督雙流區(qū)市場監(jiān)管局怠于履職案

文◎陳 爽 習(xí)麗嬪

案情回顧

（一）基本案情

2016年至2017年9月，四川省成都市雙流區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局（以下簡稱雙流區(qū)市場監(jiān)管局）工作人員馮某某在“雙流區(qū)老漁民食品商行”等283戶個體工商戶未提交登記資料及未取得任何審批的情況下，為他們辦理了工商注冊登記，頒發(fā)了《營業(yè)執(zhí)照》。隨后，該局根據(jù)該283戶個體工商戶提供的《營業(yè)執(zhí)照》和《成都市雙流區(qū)食品經(jīng)營自查申請表》等資料，又為其頒發(fā)了《食品經(jīng)營許可證》。案發(fā)后，雙流區(qū)市場監(jiān)管局對283戶個體工商戶登記的營業(yè)地址進(jìn)行了核實(shí)，發(fā)現(xiàn)均沒有實(shí)體門店。該局根據(jù)《個體工商戶條例》、《食品經(jīng)營許可證管理辦法》之規(guī)定，于2017年9月、11月分別作出了撤銷“雙流區(qū)老漁民食品商行”等283戶個體工商戶的注冊登記及《食品經(jīng)營許可證》的決定。

（二）訴前程序

四川省成都市雙流區(qū)人民檢察院民事行政檢察部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，上述個體工商戶沒有線下實(shí)體經(jīng)營場所但準(zhǔn)備從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，系通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可。同時，區(qū)市場監(jiān)管局在撤銷食品經(jīng)營許可證后長時間未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)。為防范網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險，雙流區(qū)檢察院遂向雙流區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出訴前檢察建議，提出三點(diǎn)建議：建議其對法定期限內(nèi)未申請辦理注銷手續(xù)的個體工商戶依職權(quán)注銷其《食品經(jīng)營許可證》；將283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可被撤銷、注銷的相關(guān)信息發(fā)送至有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺；對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

雙流區(qū)市場監(jiān)管局收到檢察建議后，迅速整改措施，依法注銷了283戶個體工商戶的《食品經(jīng)營許可證》，并將食品經(jīng)營許可證撤銷、注銷情況發(fā)送至“美團(tuán)”“餓了么”“百度外賣”等網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺總部，要求上述網(wǎng)絡(luò)第三方平臺停止為283戶個體工商戶提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺服務(wù)，并持續(xù)對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺對上述入網(wǎng)個體工商戶的清理情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

特色解讀

（一）案件類型特點(diǎn)

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)科技的快速發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)購買食品、點(diǎn)外賣成為眾多消費(fèi)者的首要選擇，網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)呈爆炸性增長，為老百姓的生活帶來極大便利。然而，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的良莠不齊也帶來了諸多食品安全問題及潛在的食品安全隱患，相關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理存在漏洞、監(jiān)管不到位的問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視。檢察機(jī)關(guān)依托行政公益訴訟制度，通過督促行政機(jī)關(guān)完善監(jiān)管機(jī)制、依法履行監(jiān)管職責(zé)，有效防范了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險，確保了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者“舌尖上的安全”。

（二）辦案亮點(diǎn)

1.抓住契機(jī)尋找切入點(diǎn)。在檢察公益訴訟法定幾大領(lǐng)域中，由于食藥領(lǐng)域案件較為隱蔽，一般不易發(fā)現(xiàn)，一直是檢察機(jī)關(guān)辦案工作的“短板”。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)最高檢下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》的要求，雙流區(qū)檢察院換位思考，以雙流區(qū)創(chuàng)建“省級食品安全示范區(qū)”活動為契機(jī)，從普通市民的視角，聚焦社會關(guān)注的熱點(diǎn)和社會發(fā)展新業(yè)態(tài)，抓住網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)這一新型消費(fèi)領(lǐng)域和食品安全檢察公益訴訟法定領(lǐng)域的交叉點(diǎn)位，重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)行業(yè)的食品安全問題，相繼開展未將危害食品藥品犯罪人員納入禁業(yè)黑名單、未依法取得食品經(jīng)營許可證者即入網(wǎng)進(jìn)行食品經(jīng)營等問題的專項(xiàng)監(jiān)督，尋找切入點(diǎn)。

2.“一案多查”獲得線索明確方向。本案線索來源于雙流區(qū)檢察院早就建立的“一案多查”辦案機(jī)制。從公安機(jī)關(guān)移送獲得案涉犯罪嫌疑人涉嫌買賣國家機(jī)關(guān)證件罪刑事罪案線索后，鑒于案件較為新穎，可能涉及公益訴訟，檢察長決定啟動“一案多查”程序，召集偵監(jiān)、公訴、民行部門辦案人員召開專題分析會，要求各部門分別從民事行政檢察、刑事檢察、公益訴訟等角度分析履行檢察各業(yè)務(wù)職能的可能性和可行性，既要履行依法打擊違法犯罪職責(zé)，追究違法行為主體的刑事責(zé)任；又要履行公益訴訟職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，依法注銷違法主體的相關(guān)從業(yè)許可；還要以點(diǎn)帶面提出完善體制機(jī)制的工作檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)建立健全加強(qiáng)監(jiān)管的工作機(jī)制、強(qiáng)化工作舉措，推動從根本上解決因監(jiān)管不到位所造成的公益受侵害問題，通過發(fā)揮檢察整體監(jiān)督職能維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)秩序，確保人民群眾食品安全社會公共利益不受侵犯。

3.跟進(jìn)監(jiān)督保障監(jiān)督效果。跟進(jìn)監(jiān)督是辦理公益訴訟案件的重要環(huán)節(jié)，對于保障監(jiān)督效果，進(jìn)一步放大監(jiān)督效應(yīng)具有重要意義。在本案檢察建議發(fā)出后不久，雙流區(qū)檢察院對雙流區(qū)市場監(jiān)管局履職情況開展跟進(jìn)調(diào)查，在掌握到該局并未完全落實(shí)建議內(nèi)容，僅在接到個別消費(fèi)者投訴后被動抄告被投訴的個體工商戶所在第三方交易平臺的客觀情況后，及時與雙流區(qū)市場監(jiān)管局溝通聯(lián)系，監(jiān)督該局進(jìn)一步將抄告范圍從“美團(tuán)”“餓了么”擴(kuò)大至“淘寶”、“京東”等知名度較高的第三方交易平臺，并建議將283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可的撤銷、注銷情況全部納入抄告范圍，最大范圍、最大程度防范其在網(wǎng)絡(luò)交易平臺違法經(jīng)營帶來的風(fēng)險。針對283戶個體經(jīng)營者分布全國各地的復(fù)雜情況，雙流區(qū)檢察院還建議區(qū)市場監(jiān)管局及時改進(jìn)工作措施、強(qiáng)化與轄區(qū)外食品藥品監(jiān)管部門的協(xié)同配合，合力維護(hù)公益。

4.部署全域行動放大監(jiān)督效應(yīng)。為放大監(jiān)督效應(yīng)，成都市檢察院以雙流區(qū)檢察院辦理的本案為突破口，迅速部署全市21個基層院進(jìn)行全域排查。在2018年春節(jié)假期前，各基層院共向行政機(jī)關(guān)提出公益訴訟訴前檢察建議25件，督促行政機(jī)關(guān)吊銷證照4件，列入食藥從業(yè)黑名單的企業(yè)或人員共19家（人）。同時，在基層院對“點(diǎn)”進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，成都市檢察院系統(tǒng)梳理了食藥部門在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)中存在的監(jiān)管漏洞和制度缺陷，隨即開展“面”上的監(jiān)督，向成都市食品藥品監(jiān)督管理局提出了全面整治違法行為的工作建議。成都市食品藥品監(jiān)督管理局高度重視檢察機(jī)關(guān)辦理的網(wǎng)絡(luò)餐飲案件，成立以局長為組長的食藥領(lǐng)域公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組，開展專項(xiàng)整治活動，集體約談外賣平臺分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，全面清理和查處違法行為，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理的通知》。

（三）借鑒意義

1.辦理公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。張軍檢察長要求，辦案公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。鑒于本案涉及范圍較廣，雙流區(qū)檢察院在辦理本案過程主動向本地黨委、人大和上級檢察機(jī)關(guān)匯報存在的困難和問題，緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和上級院的指導(dǎo)，有效避免了辦案中可能出現(xiàn)的違法個體工商戶的信訪風(fēng)險和輿論風(fēng)險，為案件的順利推進(jìn)提供了重要保障。

2.切實(shí)運(yùn)用好檢察建議這一訴前監(jiān)督方式。在開展公益訴訟工作中，為切實(shí)增強(qiáng)訴前程序效力，雙流區(qū)檢察院一方面探索建立了訴前檢察建議 “圓桌會議”，即通過組織相關(guān)職能部門及社會組織召開圓桌會議，調(diào)動多方共同參與公益保護(hù)積極性，形成司法保護(hù)、行政執(zhí)法以及社會各界關(guān)注的良性互動，凝聚公益保護(hù)的共識，營造合力保護(hù)公益良好氛圍；另一方面建立了訴前檢察建議同步抄送報送機(jī)制，即根據(jù)案件實(shí)際情況，向同級黨委、人大報送，向同級政府法制機(jī)構(gòu)抄送檢察建議或者行政機(jī)關(guān)對檢察建議的整改落實(shí)情況，以利于黨委、人大以及政府法制機(jī)構(gòu)了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的問題并采取針對性的監(jiān)督措施，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

3.正確處理好監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“雙贏、共贏、多贏”。在本案中，雙流區(qū)檢察院在辦案各階段始終與雙流區(qū)市場監(jiān)管局在“一把手”層面保持良好溝通，在全面摸清了行政機(jī)關(guān)相關(guān)監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法流程和執(zhí)法規(guī)律的同時也提升了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對公益訴訟工作的認(rèn)識，有力排除了被監(jiān)督對象的抵觸情緒。以此案的辦理為契機(jī)，為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在食藥安全領(lǐng)域公益保護(hù)工作中的協(xié)調(diào)配合，雙流區(qū)檢察院、雙流區(qū)市場監(jiān)管局聯(lián)合出臺《關(guān)于在食品藥品安全保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的實(shí)施意見（試行）》，就公益訴訟線索移送、案件信息共享、調(diào)查核實(shí)協(xié)助、辦理情況通報、相關(guān)人員納入禁業(yè)黑名單工作常態(tài)化等有關(guān)內(nèi)容明確協(xié)作職責(zé)，為該領(lǐng)域公益訴訟工作的持續(xù)有效推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.建議。在辦理本案中，檢察人員履行監(jiān)督職責(zé)“本領(lǐng)恐慌”現(xiàn)象較為突出。拿到公益訴訟案件線索后，辦案檢察人員普遍對紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)督管理領(lǐng)域行政權(quán)力的基本內(nèi)容、運(yùn)行特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律不熟悉，調(diào)查取證一度找不到方向，本案所涉辦理注銷手續(xù)極易被忽視。建議最高人民檢察院能夠及時總結(jié)全國不同類型的典型案件，制作同類型案件的“專題辦案指引”，以為全國辦理同類型案件提供借鑒，提高辦案效率和質(zhì)量。

專業(yè)點(diǎn)評

王天穎（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政二處副處長）

為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了多部針對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。如《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》及《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（2018年1月1日施行），進(jìn)一步強(qiáng)化了對于網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的保障，并賦予食品藥品監(jiān)督管理部門對違法行為的查處職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)也積極履職，與相關(guān)監(jiān)管部門共同形成了網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的保護(hù)合力。本案就是其中的典型案例，具有以下幾個突出特點(diǎn)：

一是訴前程序的精準(zhǔn)發(fā)力。在開展行政公益訴訟工作中，發(fā)揮好訴前程序作用，有利于激發(fā)行政機(jī)關(guān)充分行使其富有效率的行政權(quán)，快速修復(fù)受損的公共利益。同時，在一定程度上避免行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒，有利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)形成合力，共同解決群眾反映強(qiáng)烈的社會問題。尤其是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作全面鋪開以來，各地檢察機(jī)關(guān)訴前程序作用的發(fā)揮更加凸顯。成都市檢察院在公益訴訟案件線索排查過程中，發(fā)現(xiàn)全市多個區(qū)市縣存在食藥領(lǐng)城刑事案件判決后，行政機(jī)關(guān)沒有依法作出吊銷相關(guān)證件或禁止其繼續(xù)從業(yè)的情形，被判緩刑或刑滿釋放人員繼續(xù)從事食品藥品經(jīng)營，危害社會公共利益，遂將食品安全領(lǐng)域作為檢察機(jī)關(guān)公益維護(hù)的主要發(fā)力點(diǎn)。雙流區(qū)檢察院調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn),283戶個體工商戶沒有線下實(shí)體經(jīng)營場所但準(zhǔn)備從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，故通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可；同時，雙流區(qū)市場監(jiān)管局在撤銷食品經(jīng)營許可證后長時間未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)。為防范網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險，該院遂向雙流區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出檢察建議，建議其對于法定期限內(nèi)未申請辦理注銷手續(xù)的個體工商戶依職權(quán)注銷其《食品經(jīng)營許可證》；為切實(shí)防止上述個體工商戶在食品經(jīng)菅許可證被撤銷后繼續(xù)從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，同時建議將雙流區(qū)老漁民食品商行等283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可被撤銷、注銷的相關(guān)信息發(fā)送有關(guān)第三方交易平臺并對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

成都市檢察院以本案作為突破口，迅速部署全市21個基層院的全域排查，向成都市食品藥品監(jiān)督管理局提出建議，該局高度重視，開展了專項(xiàng)整治活動。對外賣平臺分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體約談，處理違法行為，取得了積極的成果。

二是對該類型案件的辦理具有積極引領(lǐng)作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式入法后，明確將食品藥品安全納入行政公益訴訟案件范圍，主要原因在于食品藥品安全領(lǐng)域問題比較突出，社會各界高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈。高檢院民行廳于2017年12月下發(fā) 《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民［2017］11 號），要求全國檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，進(jìn)一步加大食藥領(lǐng)域公益案件辦理力度，確保人民群眾“舌尖上的安全”。根據(jù)《通知》的要求，各地檢察機(jī)關(guān)及時對食藥安全領(lǐng)域存在的問題進(jìn)行調(diào)研并部署開展專項(xiàng)活動。本案中雙流區(qū)檢察院在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全領(lǐng)域率先發(fā)力，在全國起到了積極引領(lǐng)作用，此后，四川、北京、河南、陜西、重慶、貴州等地檢察機(jī)關(guān)相繼聚焦網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)開展專項(xiàng)監(jiān)督，形成規(guī)模效應(yīng)。并且各地檢察機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新案件辦理模式（如對食藥監(jiān)管部門使用約談方式，提出整改建議等），促進(jìn)問題切實(shí)解決。至今為止，全國范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)配餐的檢察監(jiān)督已經(jīng)初具規(guī)模。

三是以監(jiān)督促合力，促進(jìn)機(jī)制建設(shè)。推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)食品安全治理，需要檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮公共利益代表的職能作用，以行政公益訴訟為最后手段，聯(lián)合有關(guān)行政機(jī)關(guān)不斷提升問題餐飲整治成效，提高食品安全風(fēng)險綜合防控能力和水平，為人民群眾提供更高水準(zhǔn)的食品安全保障。以本案為契機(jī)，雙流區(qū)檢察院、雙流區(qū)市場監(jiān)管局聯(lián)合出臺了《關(guān)于在食品安全保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的實(shí)施意見（試行）》，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在食藥安全領(lǐng)域公益保護(hù)中的協(xié)調(diào)配合，為該領(lǐng)域公益訴訟工作的開展打下良好的基礎(chǔ)。

為切實(shí)加強(qiáng)國家和社會公共利益的保護(hù)，鞏固行政公益訴訟案件辦理成果，提高公益訴訟辦案效能，防止被恢復(fù)的公共利益再次被侵害，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)需要探索建立信息共享、情況互通、通力合作的長效機(jī)制，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合作新常態(tài)。各地檢察院更應(yīng)與食品藥品監(jiān)督管理局、知名網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者探索創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全保護(hù)長效機(jī)制。一是促使網(wǎng)絡(luò)平臺建立內(nèi)審檢查長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)及時有效的自查自糾。二是共同推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺與食藥監(jiān)管部門建立長效的外部監(jiān)督機(jī)制。平臺通過開放部分后臺權(quán)限給食藥監(jiān)管部門，用公權(quán)力保障食品安全。三是建立檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和三大平臺的定期座談交流、協(xié)調(diào)配合機(jī)制，協(xié)商解決實(shí)踐中遇到的難題，共同形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的合力。

本案也引發(fā)了我們對辦理此類案件的思考。一是應(yīng)全面掌握相關(guān)的侵權(quán)情況。目前網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在較多違法情形，集中表現(xiàn)為：入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者無實(shí)體經(jīng)營門店；違反食品經(jīng)營許可一地一證原則、沒有食品經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照，許可證超過有效期或超范圍經(jīng)營；外賣食品生產(chǎn)環(huán)境臟亂，食品從業(yè)人員未依法辦理健康證等。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者未正確履行對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者信息予以審查、公示、更新以及對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營行為進(jìn)行檢查、監(jiān)測等義務(wù)；還存在未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺等情況。行政機(jī)關(guān)如失之監(jiān)管，將侵犯廣大網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)者食品安全知情權(quán)，無法保證網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全，社會公共利益將處于受侵害狀態(tài)。

二是應(yīng)全面掌握相關(guān)的法律規(guī)定。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺要嚴(yán)格做到“五個確?！?，才能切實(shí)履行平臺主體責(zé)任：一要落實(shí)審查責(zé)任，確保入網(wǎng)商家具有實(shí)體經(jīng)營店。二要落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，確保線上線下餐食服務(wù)同標(biāo)同質(zhì)。三要落實(shí)配送責(zé)任，確保配送環(huán)節(jié)食品不受污染。四要落實(shí)維權(quán)責(zé)任，確保消費(fèi)者合法權(quán)益得到保護(hù)。五要落實(shí)管理責(zé)任，確保有專門機(jī)構(gòu)和專職人員。實(shí)踐中，我們應(yīng)進(jìn)一步督促網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺和入網(wǎng)餐飲服務(wù)經(jīng)營者履行法定責(zé)任和義務(wù)，不斷規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)經(jīng)營行為，整治外賣亂象，守護(hù)百姓舌尖上的安全。

張劍文（上海理工大學(xué)副教授）

食品藥品安全近年來是公眾關(guān)注度極高的民生問題，食品藥品安全事件往往迅速引發(fā)輿論關(guān)注，并在一定時期內(nèi)造成廣泛的社會焦慮。食品藥品安全納入檢察機(jī)關(guān)以提起行政公益訴訟方式對行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的范圍之后，監(jiān)督力度及成效備受關(guān)注。

本案的辦理以消除網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全隱患為亮點(diǎn)，是食品藥品領(lǐng)域行政公益訴訟的一個新的探索。其啟示在于以下兩點(diǎn)：

其一，行政公益訴訟不僅可以救濟(jì)已經(jīng)受侵害的國家利益和社會公共利益，還可以通過訴前監(jiān)督程序的運(yùn)用，消除極可能造成國家利益和社會公共利益受到侵害的安全隱患。行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等，這些領(lǐng)域有一個共同特點(diǎn)，即一旦發(fā)生侵害，損失通常是多方位且難以評估的，特別是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及食品藥品安全領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)侵害很可能釀成重大公共安全事件，后果極為嚴(yán)重。依托檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，合理運(yùn)用訴前檢察建議，及時消除國家利益和社會公共利益受侵害的隱患。

其二，對于損害后果通常較為嚴(yán)重，而救濟(jì)、修復(fù)又相當(dāng)困難，社會影響面大的公益領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)怠于履職的行為采取預(yù)防性監(jiān)督措施，能夠取得比事后監(jiān)督更好的效果。本案中，通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可的283戶個體工商戶尚未造成實(shí)際的食品安全問題，這些商家沒有實(shí)體店但準(zhǔn)備進(jìn)行線上經(jīng)營，尚未有其經(jīng)營的食品符合安全標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。區(qū)市場監(jiān)管局長期未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)，網(wǎng)絡(luò)餐飲第三方平臺并不知曉這些商家的食品經(jīng)營許可證已經(jīng)被撤銷，這就產(chǎn)生了相當(dāng)程度的風(fēng)險隱患。雙流區(qū)人民檢察院實(shí)施的監(jiān)督針對的是區(qū)市場監(jiān)管局怠于履職導(dǎo)致的283個無證商戶仍有機(jī)會從事線上餐飲經(jīng)營可能帶來的食品安全風(fēng)險，是預(yù)防性監(jiān)督措施。區(qū)市場監(jiān)管局采納檢察建議，消除了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全隱患，避免了公共安全事件的發(fā)生，這正是預(yù)防性監(jiān)督措施的效果。

值得探討的是，本案屬于行政公益訴訟案件，目前法律和司法解釋規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條件是 “國家利益和社會公共利益受到侵害”，《行政訴訟法》25條第4款明確規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的條件是，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定的領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條亦表述為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。第22條進(jìn)一步規(guī)定人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。

從法律用語的通常含義來看，侵害是指侵犯或損害，受到侵害即合法權(quán)益遭受現(xiàn)實(shí)妨礙或者發(fā)生損害，并不包含尚未成為現(xiàn)實(shí)妨礙或造成實(shí)際損害的風(fēng)險隱患。本案中檢察機(jī)關(guān)雖然通過訴前檢察建議這一監(jiān)督方式即收到了很好的成效，但是如果行政機(jī)關(guān)沒有在法定期限內(nèi)依法履職并書面回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)就要向法院提起行政公益訴訟，就需要證明區(qū)市場監(jiān)管局怠于履職的行為導(dǎo)致社會公共利益受到侵害，而不僅僅是存在受到侵害的危險。

而從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的設(shè)立目的來看，是通過檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等關(guān)系到整個國家和社會的公共利益領(lǐng)域構(gòu)筑更強(qiáng)有力的保護(hù)體系，最終防止國家利益和社會公共利益受到侵害。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度更是建立并維護(hù)很容易被破壞的社會信任的重要保障。對“國家利益或者社會公共利益受到侵害”這一檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必要條件的解釋，應(yīng)當(dāng)合乎制度目的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在大多數(shù)公益領(lǐng)域，防范、消除公共利益遭受侵害的風(fēng)險、隱患，比事后采取救濟(jì)措施更加重要，檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)怠于履職導(dǎo)致公共利益受侵害的風(fēng)險采取預(yù)防性監(jiān)督措施是極為必要的，行政訴訟法和相關(guān)司法解釋對此應(yīng)予明確。