完善引入第三方參與機制化解疑難信訪案件

段麗霞

（中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

為了進一步推動化解信訪疑難案件，全國各地都在探索出一條第三方介入信訪問題解決辦法，這種辦法的實踐和探索，對解決目前困擾的信訪疑難案件起到了一定的積極作用。

一、目前第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制的現(xiàn)狀

由第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制的設立，最初是由南京市政府試點開始，2011年4月，南京市信訪工作專家智囊團宣告成立，作為“第三方介入化解信訪矛盾”的模式在國內形成首創(chuàng)。之后全國各地依據(jù)自己本地的實際情況開始借鑒使用。

以南京“專家協(xié)會介入”模式為例，2011年4月，南京在全國首創(chuàng)信訪工作專家智囊團，分別來自南京大學、河海大學、江蘇省社科院、江蘇省委黨校等18位專家、學者、名人等作為第三方介入到信訪工作中，2013年智囊團轉型為信訪工作專家智囊協(xié)會。具體化解矛盾的流程和方法主要包括：采用精選案例，深度研究，科學研判，協(xié)調會辦的流程和方法，化解矛盾，解決糾紛。

此外，內蒙古自治區(qū)在引入第三方介入化解疑難信訪案件措施上也有一定的經驗和方法。2015年，內蒙古自治區(qū)檢察院與司法廳聯(lián)合下發(fā)《關于在全區(qū)各盟市檢察機關進一步推進律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的通知》，明確了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的有關方案，推行律師定期接訪制度、律師預約接訪制度、律師代理制度等將律師參與涉法涉訴信訪工作向縱深化、立體化發(fā)展，從而監(jiān)督檢察機關規(guī)范辦案。

具體到山西省采取了“局所社會工作合作”模式。2015年4月，山西省信訪局借鑒全國其他省市第三方介入化解信訪疑難案件的實施辦法，與山西科貝律師事務所對接，實驗性的確立了山西省信訪局法律服務合作機構。由科貝律師事務所首席合伙人和資深律師組成的法律服務團隊，設立律師接待室，調動全所律師積極主動參與信訪接待工作，提供相應的法律支持，與此同時開展有針對性的信訪問題研究，針對接訪案件情況，進行匯總分類和分析，并通過設立課題研究工作小組的方式，由律師事務所與省信訪局合作進行信訪法治化課題申報與研究等，為法律服務進入信訪工作領域搭建了平臺。

二、第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制確立的依據(jù)

習近平總書記指出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，“改革要在法治的軌道內進行”。加快信訪工作制度改革，提高信訪工作效能需要法治推動。

（一）理論依據(jù)

以習近平總書記為核心的黨中央，在新的歷史時期，在習近平新時代中國特色社會主義新思想指引下，執(zhí)政理念和執(zhí)政思想有了新的變化。十八屆三中全會的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標、十八大報告中“加快形成政社分開、權責分明、依法自治的現(xiàn)代化社會組織體制”，“引導社會組織肩扛有序發(fā)展”，十九大報告中“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”的重要指導思想，是信訪改革的重要理論依據(jù)之一。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，把信訪納入法制化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果，這是涉法涉訴信訪案件在解決方式上的重大改革。第三方介入，解決疑難信訪案件機制正是遵循創(chuàng)新涉法涉訴信訪案件處理方法的思路，對于構建多元息訴機制，妥善化解各種社會矛盾具有積極作用。

20世紀70年代，美國學者列維特提出“第三部門理論”，認為當今社會存在處于政府和企業(yè)之間的一大批社會組織，從事著政府“不愿做、做不好”的事情，他們即是“第三部門組織”。薩德蒙在借鑒前人第三部門理論的基礎上，提出了第三方治理理論，為信訪部門引入第三方化解矛盾提供了重要的理論依據(jù)。

（二）法律依據(jù)

司法部與最高人民法院制定出臺《關于開展以律師為主的社會第三方參與涉訴信訪化解工作的意見》組織律師、公證員、基層法律服務工作者等參與息訴化解工作，對重大疑難案件提供法律意見和建議，為上訪群眾解答法律問題，提供法律服務。

2015年6月8日中央政法委下發(fā)了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》明確指出：律師以法律服務者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，引導信訪群眾理性表達訴求、依法維護權益；律師是法律“明白人”，既向信訪群眾講法明理，又督促政法機關嚴格依法辦案，有利于涉法涉訴信訪案件得到依法解決；律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，既是為信訪群眾提供法律服務，也是提高自身能力素質、彰顯社會責任的實踐和鍛煉。

充分發(fā)揮律師的獨特優(yōu)勢，動員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，是推進涉法涉訴信訪走向法治的重要途徑，是形成良好信訪秩序的制度保障。

三、第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制取得的成效和存在的問題

《信訪條例》第十四條第二款規(guī)定，對于依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。第三方參與到化解信訪矛盾糾紛中來，通過律師參與接訪、專家的解答、社會工作者的協(xié)調等，認真聽取信訪人的陳述了解情況，依照國家有關法律法規(guī)和相關政策，合理分流信訪訴求歸屬，嚴格實行訴訪分離制度，真正把涉法涉訴信訪事項從普通信訪渠道中剝離出來，引導到司法渠道解決，這樣既維護了司法權威，又有效的保護了信訪人的合法權益，促進了信訪工作的健康有序發(fā)展，推進了信訪法治建設。

但是，信訪工作具有政策指導性強、政治敏感度高、專業(yè)覆蓋面廣的特點，現(xiàn)有的第三方介入化解信訪疑難案件機制模式，由于第三方隊伍相對松散，專業(yè)分工細化，導致第三方法律服務意識不到位、合作領域和深度受限制等問題，因此真正開展這項工作存在一定的困難。

（一）性質定位問題

現(xiàn)有的第三方介入化解信訪矛盾機制的模式，大多采取的是公益服務性質，使得這項工作的開展有一定的局限性。律師的行業(yè)特點決定了律師在從事法律服務的過程中市場化特性，雖然社會上不乏有許多具有社會責任感的律師愿意參加到公益性的法律服務當中，但不難看出這種隨意性不利于調動律師的積極性，學者、專家參與解決信訪案件，同樣是義務性質的，無形中加大了工作量，造成的費用沒有相應的報酬補償，不利于這項工作開展的常態(tài)性和可持續(xù)性。

（二）具體操作方式問題

第三方介入化解信訪矛盾機制模式，是要通過采用專家咨詢、案情分析、律師接訪等形式，深入調查、研究案情、解答信訪群眾的法律問題，并指導信訪人員通過合理的途徑尋求利益訴求的渠道，以實現(xiàn)信訪矛盾的化解和訴訪分離的目的。

但在實踐中，往往更多的是側重程序性的指導，大多都只解答問題，或者是引導信訪群眾通過合理的渠道來實現(xiàn)訴求，這樣的結果解決不了信訪群眾的實際問題，同時造成了法律服務的淺表化和資源的浪費。

（三）隊伍建設問題

第三方介入解決疑難信訪案件機制的設立，對第三方隊伍的要求應當是具備高度的社會責任感、扎實的法律專業(yè)功底和較高的綜合協(xié)調能力。目前第三方隊伍中律師占有的比例很大，而相比較律師在從事第三方工作的時候，往往是相對不固定的，輪流值班的情況占大多數(shù)，并且律師與學者、專家因相互之間的定位不同，認識的角度不同，相互協(xié)調和配合工作常常出現(xiàn)分歧，互相之間不能最大化的為信訪群眾的利益維護提供幫助。這種不穩(wěn)定、不規(guī)范的現(xiàn)象，影響了化解信訪矛盾中引入第三方的實際作用。

四、探尋完善第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制之路

（一）以法治思維確定第三方介入?yún)⑴c解決信訪疑難案件機制的性質定位

就目前太原市第三方介入?yún)⑴c解決疑難信訪案件的機制建立的情況來看，這一項工作的開展還在起步階段，很多基礎性問題還沒有得到明確的界定和解決。要建立并且不斷完善第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件機制，首先應當解決第三方介入的性質定位問題。參考全國其他地區(qū)的經驗，現(xiàn)有的信訪法律服務的公益化性質不利于第三方介入的社會化特點，也不利于調動參與信訪工作人員的積極性。根據(jù)黨的十八大和十八屆四中全會的精神，要求把信訪工作納入到黨和政府的工作中，所以，第三方介入?yún)⑴c化解疑難信訪案件這一信訪法律服務工作也應當納入到政府的工作安排中，借鑒政府聘請法律顧問的模式，以一定的方式和程序對第三方機構人員進行考察和擇優(yōu)選擇，簽訂聘用合同，保障第三方介入工作的順利開展。

（二）以規(guī)范化意見引導第三方介入?yún)⑴c解決信訪疑難案件機制的模式選擇

總結山西省就第三方介入信訪案件的操作模式，無論是律師協(xié)同參與接訪，還是與相關部門協(xié)同進行法治化研究，都一定程度上存在一定的局限性。我們不妨借鑒南京模式，綜合其他省市經驗，通過以政府購買服務項目的方式建立由專家、學者、律師、政府工作人員組成第三方顧問團或者服務中心，作為專門的機構從事第三方化解信訪矛盾工作。這樣既發(fā)揮了學者、專家在法學理論功底上的長項，又彌補了理論與實踐的脫節(jié)。對一些信訪疑難案件，通過認真的閱卷、充分的研究、全面的分析，解決信訪實際問題。與此同時，對相應部門的現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進行全面梳理，建章立制。除此之外，適當考慮建立引入社會工作介入信訪領域的新模式。

（三）以制度化為目標建立第三方介入?yún)⑴c解決信訪疑難案件機制的保障機制

要完善由第三方介入?yún)⑴c化解信訪矛盾機制，就必須推進第三方介入信訪工作制度化問題。目前我國關于第三方介入信訪工作的機制還沒有較高的法律法規(guī)層面的制度保障，為這項工作的開展帶來了一定的難度和阻力。建立健全第三方介入信訪工作制度是當前的一項重要工作，也是我們急需研究和解決的問題。一是政府及相關部門應當盡快出臺相應的辦法等規(guī)范性文件，從制度上保障了第三方參與信訪工作機制的長效化；二是要建立聯(lián)席會議制度，原則上每年召開一次，遇有特殊情況，及時協(xié)商召開，研究解決問題，保障此項工作有序的開展；三是應當建立信息共享機制，建立第三方與信訪部門就疑難信訪案件工作情況交流機制，通報反饋研究存在問題，共同完善第三方參與化解信訪矛盾工作的方式方法；四是建立必要的保障激勵機制，通過責任單位對第三方參與信訪疑難案件的化解工作的處理情況的跟蹤，對第三方在化解工作中給予必要的政策、經費等。