關于尋親服務工作的幾點思考

近年救助管理機構開展的尋親服務，與央視《等著我》、今日頭條、寶貝回家等公益尋親形成合力與互動，積極回應了人民群眾的關切，獲得了越來越廣泛的社會贊譽，彰顯了“民政為民、民政愛民”理念，宣傳和提升了民政形象。一方面，尋親手段不斷豐富，尋親行為愈加深入，尋親社會效益日益凸顯。另一方面，尋親服務的組織實施，還存在機構水平參差有別、甄別聯(lián)動亟需加強、后尋親服務需要進一步完善等等問題。屆時進行梳理辨析，十分必要。有助于形成救助管理機構的全國共識和統(tǒng)一操作規(guī)范，進一步提升尋親服務水平。

糾正不提供尋親服務的救助行為

筆者認為，2011年起，中央財政轉移支付制度性安排流浪乞討救助專項資金，在救助服務事業(yè)發(fā)展史上，具有里程碑的意義。從2003年國務院出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》到2011年的8年間，各地救助管理機構受設施設備簡陋、財政經(jīng)費短缺、救助觀念尚未完全轉變等因素制約，救助工作處于簡單、粗放狀態(tài)，站內無明確姓名、戶籍住址的滯留人員很少。2012年起，救助管理工作出現(xiàn)了越來越明顯的三項變化：一是救助管理方式向全域、全員、全天候的方向發(fā)展，二是與文明城市建設同頻共振，各地著力實現(xiàn)街面無生活無著流浪乞討人員的工作目標，三是站內身份不明的滯留人員數(shù)量逐年攀升。就筆者所知，2015年全國站內滯留人員，包括轉往福利機構安置在內，合計約有8萬人，到2016年底合計近有10萬人。救助機構普遍反映的救助數(shù)量減少、救助難度提高這一新態(tài)勢，即主要體現(xiàn)在站內照料、站外托養(yǎng)、打通安置渠道、開展尋親服務等方面，需要面對新態(tài)勢，作出新?lián)?。其中就尋親服務而言，或存在下列問題：

（一）不在尋親范圍的走失人員

救助服務發(fā)現(xiàn)機制首要遵循屬地管理原則。但是，會不會存在因屬地管理執(zhí)行不到位，極少數(shù)救助管理也缺乏主動作為，致使少量走失人員因為缺少專業(yè)救助機構的關愛和幫助，不在尋親服務范圍，不能得到有效的尋親服務呢？救助工作不應留有死角，每一個人的生命保護和生命尊嚴的維護在救助機構這里，應當放大為無限的責任。

（二）三個月的安置

2015年，民政部、公安部出臺《關于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》，一方面強調“建立流浪乞討人員身份快速查詢機制、尋親服務機制和滯留人員身份長效查詢機制”，另一方面提出了滯留三個月以上即可報請安置的解決和減少滯留人員數(shù)量的辦法。前者為尋親指出了具體的路徑，后者留有的這一政策口子，筆者認為，在實踐上可能形成一個壞的導向，即一些救助機構不用去做更多的尋親服務，到了三個月之后就安置了事。而實際上，無明確身份線索的滯留人員，多有智力障礙、精神疾患、短期心理閉鎖等特征，需要有一個寬松的環(huán)境和時限，其中一些人經(jīng)過兩三年，甚至更長時間，得以成功尋親。并且，三個月的安置政策，也與民法通則失蹤人口兩年以上方可注銷戶口的規(guī)定，有所違和。

（三）啟動“滯留人員身份長效查詢機制”

少數(shù)救助機構或許存在滯留人員進站受助，未經(jīng)過較為負責的尋親服務，在三個月后的很短時間就報請政府安置的情形。因此，有必要運用當下不斷豐富的尋親手段，啟動已安置滯留人員身份重新查詢工作。

制定尋親服務操作規(guī)范

尋親服務是救助管理機構對難以提供或查明有效身份戶籍信息的滯留人員，從無信息、信息量少、信息紊亂處著手，通過站內努力、技術支持、站際甄別聯(lián)動等方式組織開展的活動。尋親服務有兩個不平衡：一是相比較于流入地的救助管理機構，流出地為主所在省份和城市的救助管理機構尋親動能或相對弱一些。二是在救助機構內及其上級主營部門，如果是一個不擔當、不作為、少與其他救助機構協(xié)作溝通的救助機構，且上級也缺乏敦促，尋親服務也未必能得以有效開展。

（一）初始尋親

不明身份進站受助人員的初始尋親，應當包括四個方面：一是按民政部《救助管理機構工作規(guī)程要求》要求，完成基本登記、問詢、圖像指紋采集、登錄全國救助尋親網(wǎng)等。二是采取一定的親近方式，舒緩受助人員緊張情緒，進行隨身物品檢查、文字交流、口音辨識等。三是在留觀過程中，根據(jù)已掌握信息和初步判斷，邀約《今日頭條》開展推送。四是邀請公安提供DNA檢測和人臉識別等技術支持。這里應特別提及浙江臺州市，在短短一年內，89名長期滯留人員通過公安人臉識別技術成功尋親。當然，臺州做法，或許全國很多地方難以復制。

（二）站際甄別

在上述尋親無果情形下，根據(jù)滯留人員身份信息綜合研判，向可能流出地區(qū)域開展的站際甄別聯(lián)動，發(fā)端上海救助二站的倡導，煙臺、宜春、南京、馬鞍山、杭州等多地附議，并被驗證為這是達成尋親服務最后一公里努力的有效措施。站際聯(lián)動要打通三個壁壘：一是在流入地和疑似流出地救助管理機構之間，形成良好的站際協(xié)作關系；二是站際甄別尋親服務中，流出地救助管理機構在短期內給予的協(xié)助和支持；三是甄別主體由流入地轉到疑似流出地及其周邊地區(qū)后，疑似流出地救助機構在接收同時，在一定期限內組織尋親服務，其接收應獲得相應的政策支持。使受助人員因尋親需要在不同救助機構之間的轉移交接，以及再接回等，得到流程、經(jīng)費等制度保障。

（三）專業(yè)隊伍與人才建設

比較于其他救助業(yè)務工作，尋親服務具有如下特質。一是尋親從業(yè)人員的專業(yè)性，即尋親需要更高的專業(yè)素養(yǎng)與研判能力，同時從業(yè)人員應有愛心耐心和親和力，更易與滯留人員溝通交流；二是尋親服務的技術性，即尋親過程有更高的技術含量；三是尋親服務的外向性，即尋親需要其他部門的支持與配合，需要其他救助機構的協(xié)助與互動。

從以上特點出發(fā)，實現(xiàn)滯留人員尋親服務利益最大化，可以考慮做好以下四個方面工作：其一，部分縣區(qū)一級，工作力量相對薄弱的救助機構，滯留人員尋親服務移送市一級等上級救助機構；其二，在市以上有條件的救助機構，建立相對專業(yè)的尋親服務團隊或專門處室；其三，采取有效措施，推進站際尋親合作；其四，做好尋親服務的業(yè)務培訓。

（四）尋親服務保障措施

尋親服務保障一般包括站內尋親、站際甄別、實地查找過程中的車輛使用保障，相應給予的特殊差旅費補助、信息臺帳資料留存以及激勵措施等。筆者注意到，在國家、省一級層面，對救助管理工作的責任要求，更多看到的是違反規(guī)定的追責措施，而少有獎勵辦法?！蛾P于加強和改進生活無著的流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》明確“民政部門要建立滯留人員身份查詢激勵機制，對查詢效果明顯的人員或單位給予獎勵”，這一具有導向性意義的激勵措施，就筆者所知，在全國少有實行。說重一點，上級民政主管部門和民政局，對尋親服務中救助管理機構付出的辛苦與努力、相關部門給予的配合與支持，可能缺乏了解。

尋親服務的相關政策銜接

每例成功的尋親不完全是親人團聚的淚水和歡樂，也有心酸與無奈。民政部門下屬救助管理機構所完成的尋親使命擔當，還需要上級民政部門通過完善政策。為此，筆者提出如下建議。

一是建立全國失蹤人口庫。建議民政部門牽頭，用兩到三個月的時間準確的摸底調查、圖像采集與信息登記，建立每年實時更新或每半年更新一次的動態(tài)的全國失蹤人口庫，并與登錄全國救助尋親網(wǎng)，已安置滯留人員進行比對。相應，努力使各救助管理機構通過廣泛宣傳和引導，形成查詢失蹤人口的專業(yè)機構，并產(chǎn)生品牌效應，方便群眾在發(fā)現(xiàn)新人走失后，第一時間既會想到去公安報案，也會想到到救助機構去找人。二是建議建立惡意遺棄家庭成員追究制度。三是建議對一些查找到戶籍所在地，但事實已無家可歸的受助人員，通過對接精準扶貧或打通安置渠道等方式，使其在故鄉(xiāng)有生活安居的歸處。四是尋親無果在流入地或尋親成功（無家可歸人員）送返流出地后的安置，應當考慮到這一部分人中有的人有著特殊經(jīng)歷、特殊身體狀況的差異性，應當考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至更高一級公辦福利機構，可能不具備照料安置條件等因素，出臺其他托養(yǎng)機構接收政府安置的辦法。按照現(xiàn)行救助安置政策，只有轉往公辦福利機構才能使救助機構與受助對象完全剝離關系。實踐上，在設置區(qū)域性安置中心可行性研究中斷情形下，唯一路徑的安置方式，可能是值得商榷的。