新晉國家中心城市：西安的使命與挑戰(zhàn)

本刊記者 張 倪

“要把西安作為西北的龍頭，揚起來?！比ツ陜蓵陂g，李克強總理在參加陜西代表團審議報告時說的話猶在耳邊回響。

今年2月，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)。其中明確提出，加快建設(shè)西安國家中心城市。至此，作為關(guān)中平原城市群核心城市的西安，將正式加入國家中心城市的“方陣”，成為第九個“成員”城市。西安乃至整個西北地區(qū)在未來國家區(qū)域發(fā)展大格局中的重要戰(zhàn)略地位躍然紙上。

“西北龍頭、歷史悠久”西安的獨特職能與使命

“國家中心城市”的概念，最早在2005年提出。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部依據(jù)《城市規(guī)劃法》編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時，提出“國家中心城市”的概念。2007年，由住建部上報國務(wù)院的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020年）》明確指出：國家中心城市是全國城鎮(zhèn)體系的核心城市，在我國的金融、管理、文化和交通等方面都發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用，在推動國際經(jīng)濟發(fā)展和文化交流方面也發(fā)揮著重要的門戶作用。國家中心城市應(yīng)當(dāng)具有全國范圍的中心性和一定區(qū)域的國際性兩大基本特征。

可見，國家中心城市的首要標(biāo)準(zhǔn)，并不在于一個城市的經(jīng)濟總量或人口規(guī)模多么龐大，而在于它必須是在國家戰(zhàn)略以及全國地域分工中承擔(dān)著重要功能的城市。對此，從事區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)域研究的多位資深專家日前在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時歸納表示，今后，西安需要圍繞“關(guān)中平原城市群”的總體建設(shè)要求，承擔(dān)起五大方面的重要職能：

首先，西安將作為關(guān)中平原城市群唯一的核心城市。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究室主任劉云中介紹，從理論上講，一個城市群的形成通常需要1-3個核心城市，圍繞核心城市，發(fā)展形成包括大中小城市和小城鎮(zhèn)的較為完備的城鎮(zhèn)體系。比如：長三角城市群是3核結(jié)構(gòu)（中心城市為上海、南京、杭州），京津冀城市群是雙核結(jié)構(gòu)（中心城市為北京、天津），珠三角城市群是雙核結(jié)構(gòu)（中心城市為深圳、廣州）。而從關(guān)中平原城市群的現(xiàn)實發(fā)展條件來看，目前只有西安有條件成為核心城市，區(qū)域內(nèi)的其他城市還沒有條件和實力承擔(dān)起帶領(lǐng)整個城市群發(fā)展的職責(zé)。

其次，西安將承擔(dān)起與周邊城市共同打造大西安都市圈的責(zé)任。此次《規(guī)劃》明確提出了“一圈一軸三帶”的空間結(jié)構(gòu)，其中的“一圈”就是由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的西安大都市圈。“西安大都市圈的建設(shè)，一方面是對跨行政區(qū)大都市圈治理的探索，另一方面也是整合力量以期在我國整個西北地區(qū)發(fā)揮更大的作用?！敝袊暧^經(jīng)濟研究院研究員、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長肖金成表示，目前，西安市的城市常住人口還不到300萬，城市規(guī)模還比較小。未來，在咸陽主城以及西咸新區(qū)的助力下，將加強西安的對外輻射力（可輻射至渭南、銅川、商洛、寶雞等地），助力西安成長為城市人口超過500萬的現(xiàn)代化國際大都市，進而形成西安大都市圈。

第三，西安將作為我國西北地區(qū)參與國際競爭的重要城市和國家向西開放的重要支點。肖金成表示，以西安為核心的關(guān)中平原城市群，在新時期國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位對外開放格局中具有獨特的戰(zhàn)略地位?！白鳛槲覈鴮ν忾_放戰(zhàn)略中的重要門戶城市，西安將在‘一帶一路’特別是建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟帶’的戰(zhàn)略背景下，發(fā)揮出不可替代的重要作用。以西安為龍頭的關(guān)中平原城市群，更將作為國家建設(shè)西北經(jīng)濟區(qū)的重要支撐，以城市群輻射帶動整個西北經(jīng)濟區(qū)發(fā)展?！?/p>

第四，西安將在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮出獨特且重要的作用?！拔靼彩侵袊沤z綢之路的起點，更是中華文明的發(fā)源地之一，歷史文化積淀深厚?！敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長陳耀表示，作為國際上重點關(guān)注的城市，今后西安將在充分挖掘與保持歷史傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和中華文化等方面形成向西開放和輻射的強大力量。

第五，西安將通過創(chuàng)新發(fā)展、軍民融合發(fā)展等路徑，提高綜合經(jīng)濟實力和發(fā)展活力，成為引領(lǐng)西北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，在全國區(qū)域發(fā)展格局和國家治理體系中的地位也將更加凸顯。

“基礎(chǔ)更弱、任務(wù)更重”西安將直面四重挑戰(zhàn)

西安獲批建設(shè)國家中心城市，無疑是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要部署。

劉云中進一步表示，一是體現(xiàn)了國家對區(qū)域相對均衡發(fā)展的重視。長期以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在著較大的東西差距，尤其是東南沿海與西部內(nèi)陸的發(fā)展差距?！叭绻皇峭耆揽渴袌隽α?，短期內(nèi)大量要素會向東部地區(qū)流動，有可能拉大區(qū)域發(fā)展的不平衡，影響發(fā)展的平衡性和充分性。因此，通過國家的政策導(dǎo)向，支持西安建設(shè)國家中心城市，就是要將政府和市場兩種力量結(jié)合起來，以促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展?！?/p>

二是體現(xiàn)了“一帶一路”倡議指導(dǎo)下，國家對向西開放重要通道和重要節(jié)點的重視。向西開放是我國實施“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟文化等多方面的開放和交流，而且，向西開放的地區(qū)和國家存在經(jīng)濟實力整體較弱、經(jīng)濟密度偏低的問題，需要重點地區(qū)和重要節(jié)點的帶動和支持，西安建設(shè)國家中心城市就是基于這樣一個考量。

三是有助于探索科技創(chuàng)新、軍民融合發(fā)展的新經(jīng)驗。陳耀指出，西安坐擁眾多國家高等科研院所與高校，有著很好的經(jīng)濟、科技基礎(chǔ)，在國防科技、軍轉(zhuǎn)民等領(lǐng)域有很大發(fā)展空間。國家支持西安建設(shè)國家中心城市，有助于摸索積累創(chuàng)新發(fā)展、軍民融合發(fā)展的新經(jīng)驗。

而相較于東部沿海地區(qū)，今后，西安又將面臨怎樣的發(fā)展新挑戰(zhàn)？

縱觀已經(jīng)獲批的國家中心城市（北京、上海、天津、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州），多數(shù)毗鄰江海水系，水運交運的便利帶來了經(jīng)濟發(fā)展的天然優(yōu)勢。而西安作為內(nèi)陸地區(qū)的新晉成員、后起之秀，勢必要探索出新的發(fā)展方向。專家們普遍認(rèn)為，相較于東部沿海地區(qū)的重要城市，西安的基礎(chǔ)更弱、任務(wù)更重。

首先，相較于東南沿海地區(qū)，西安作為關(guān)中平原城市群中心城市的輻射帶動作用仍相對有限。劉云中指出，西安的經(jīng)濟總量和人均水平都有較大差距，而整個關(guān)中平原城市群以及更廣闊的西北地區(qū)的國土面積大、經(jīng)濟密度低，在一段時間內(nèi)，會存在“小馬拉大車”的局面。

其次，西安的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待進一步優(yōu)化調(diào)整。肖金成強調(diào)，關(guān)中平原城市群內(nèi)部的城市需實現(xiàn)更明確的功能分工。西安作為核心城市必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高度化，應(yīng)以發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)為主，將金融、物流、旅游、文化等作為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將資源依賴型和勞動密集型等低端產(chǎn)業(yè)逐步向外轉(zhuǎn)移。特別是作為關(guān)中平原城市群重要增長極的西咸新區(qū)，在產(chǎn)業(yè)聚集力和吸引力方面亟待加強。同時，目前西安的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高科技產(chǎn)業(yè)的比重還比較低，而且在最新一輪IT產(chǎn)業(yè)、生物科技產(chǎn)業(yè)乃至高端裝備制造業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中與東南沿海地區(qū)重要城市的差距拉大，追趕的任務(wù)很重。陳耀強調(diào)，西安的科技成果轉(zhuǎn)化能力目前還很弱，經(jīng)濟與科技實力不對稱問題突出。今后必須通過在體制機制領(lǐng)域進一步深化改革，打通產(chǎn)學(xué)研各環(huán)節(jié)，將科研成果盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。“西安應(yīng)主動搶抓住新一輪科技革命帶來的產(chǎn)業(yè)變革機遇，主動擁抱新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！?/p>

第三，西安在國防科技和軍轉(zhuǎn)民的發(fā)展領(lǐng)域會受到較多體制慣性的約束。劉云中坦言，國防科技和軍轉(zhuǎn)民的體制慣性是一個國際上的共性問題。20世紀(jì)90年代后的美國、獨聯(lián)體（俄羅斯）等國家的國防工業(yè)轉(zhuǎn)型也都有一個艱難的過程。未來，西安在此方面也可能會碰到未能預(yù)料的問題。

第四，西安需進一步增強環(huán)保意識，嚴(yán)把環(huán)保關(guān)，改變過去傳統(tǒng)的發(fā)展方式，避免中東部地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路?！捌渲?，重點應(yīng)解決西安的水資源短缺問題，加強對秦嶺的生態(tài)保護，擴大西安的水源地。”肖金成強調(diào)。

“享有紅利，更要有所貢獻(xiàn)”國家中心城市忌盲目求大

成為國家中心城市，無疑是許多城市的夢想，有了這塊金字招牌，能夠獲得的紅利顯而易見。

“作為國家中心城市有什么好處？首先這是一種定位，一旦確認(rèn)為國家中心城市，那么這個城市的發(fā)展?jié)摿Αl(fā)展優(yōu)勢和前景，就得到了國家最高層面的認(rèn)可。這種認(rèn)可，對一個城市的發(fā)展而言，無疑是一種品牌，也是一次城市營銷的極大成功?！北本┐髮W(xué)教授、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長楊開忠日前在接受媒體訪問時公開表示，在國家一些大的改革開放創(chuàng)新舉措方面，以及在具有戰(zhàn)略意義和引領(lǐng)意義的先行先試部署上，國家中心城市都將會得到優(yōu)先的考慮?！按送?，國家一些重大的功能性項目在配置時，比如空港經(jīng)濟試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等，國家中心城市也會取得相對更有利的地位。”

而在肖金成看來，由于國家中心城市本身經(jīng)濟較發(fā)達(dá)，城市規(guī)模較大，“因此未來這些城市是要做貢獻(xiàn)的，而不是讓它們一味地做大”，要讓它們充分發(fā)揮出輻射力和帶動力，在城市群中發(fā)揮應(yīng)有的作用?！氨热?，將來國家中心城市應(yīng)對國家財政做出相應(yīng)貢獻(xiàn)，可將財政收入的三分之一或者五分之一拿出來給整個區(qū)域，以帶動其他地區(qū)發(fā)展?！?/p>

“如今，我國‘大城市病’問題日趨嚴(yán)重，究其原因，主要是城市規(guī)模擴張過大所致。尤其是北京，京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)就是疏解北京的城市功能，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，附加值低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)要向外遷出。所以，作為國家中心城市，必須承擔(dān)一定的義務(wù)和責(zé)任，帶動周邊城市和區(qū)域發(fā)展?！毙そ鸪扇缡钦f。

陳耀對此表示贊同。他進一步指出，當(dāng)前，我國對于國家中心城市的設(shè)立，仍然缺乏科學(xué)有效的總體布局。對于已設(shè)的國家中心城市的影響力分級（世界級、國家級、區(qū)域級），仍缺乏綜合性的規(guī)劃與研究?！拔覀兛吹?，在已經(jīng)獲批的國家中心城市中，絕大多數(shù)是通過地方積極爭取的途徑實現(xiàn)的。這樣極容易受到地方的干擾。對于國家中心城市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)先做好頂層設(shè)計和規(guī)劃，再根據(jù)不同城市在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的不同戰(zhàn)略地位和發(fā)展前景，進行科學(xué)布局?！?/p>

那么下一步，又將有哪些城市繼西安之后入列國家中心城市？

從區(qū)位看，在已獲批的國家中心城市中，北京、天津、上海、廣州位于東部地區(qū)，重慶和成都位于西南內(nèi)陸，武漢和鄭州則填補了中部地區(qū)的空缺。

陳耀表示，最看好廈門。作為我國東南沿海重要的港口城市，如今廈門已成為我國兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)、東南國際航運中心、兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心和兩岸貿(mào)易中心。廈門城市面積雖然不大，市區(qū)城市建成區(qū)面積僅334平方公里，但城市規(guī)劃建設(shè)具有鮮明特色，城市開放度很高，更是溝通海峽兩岸的重要城市。

東北地區(qū)的城市，比如沈陽、大連，也很有可能入圍。陳耀認(rèn)為，未來國家在東北地區(qū)也應(yīng)設(shè)立不止一個國家中心城市?！吧蜿柡痛筮B，一是城市規(guī)模都比較大；二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都比較雄厚；三是開放度和創(chuàng)新實力均居?xùn)|北地區(qū)領(lǐng)先地位，對該區(qū)域起到引領(lǐng)作用?！?/p>