我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)展、問題與對(duì)策

王延中 龍玉其

(中國社會(huì)科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081；首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089)

在我國人口快速老齡化的過程中，黨和政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。黨的十八大以來，更是加快了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐，各類政策文件密集出臺(tái)，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了積極進(jìn)展。但是，由于種種原因，養(yǎng)老服務(wù)體系還存在諸多問題。黨的十九大報(bào)告提出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。未來需要準(zhǔn)確把握我國養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題，進(jìn)一步加快養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。

一、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的緊迫性與發(fā)展現(xiàn)狀

(一)人口快速老齡化迫切要求加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

人口老齡化是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國在2000年就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。21世紀(jì)以來，我國人口老齡化的速度日益加快。截至2016年底，我國60歲以上人口達(dá)23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%%；65歲以上人口達(dá)15003人，占總?cè)丝诘?0.8%。①數(shù)據(jù)來源：《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。②數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2017]13號(hào))。

我國人口老齡化的以下幾個(gè)特點(diǎn)迫切要求完善養(yǎng)老服務(wù)體系：一是老齡人口總量大。由于中國人口總量大、出生率和死亡率下降、預(yù)期壽命延長，老齡人口數(shù)量不斷增長。目前我國的老齡人口總數(shù)已經(jīng)超過了世界上絕大多數(shù)國家的人口總數(shù)。二是老齡化速度快。建國以來，我國老齡人口不斷增加，人口老齡化進(jìn)程總體上呈現(xiàn)加快的趨勢(shì)，老年人口所占比重和老年撫養(yǎng)比快速上升。根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，65歲及以上人口比例從7%上升到14%需要經(jīng)歷的時(shí)間法國為115年，瑞典為85年，美國為66年，英國為45年，中國只需要25年。[1]26三是人口高齡化。我國未來65歲及以上老年人口的年平均增長速度將為2.3%，而同期80歲以上高齡老年人口的年平均增長速度卻為4.2%，未來中國高齡化的速度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口老齡化的平均水平。到2050年，我國80歲以上高齡老年人口規(guī)模有可能超過一個(gè)億，約占60歲及以上老年人口的22%左右。[2]12-16人口老齡化的這些特點(diǎn)將帶來日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，給養(yǎng)老服務(wù)體系帶來巨大壓力，未來迫切需要完善養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

(二)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

近些年來，我國積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，制定和完善養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前涉及養(yǎng)老服務(wù)方面的政策文件達(dá)到80多個(gè)。十八大以來，加快了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐，自十八大以來頒布的養(yǎng)老服務(wù)政策文件達(dá)50多個(gè)。總體來看，我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)與方向越來越明確，提出要實(shí)現(xiàn)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”。二是積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化與市場(chǎng)化發(fā)展，市場(chǎng)與社會(huì)主體的作用越來越明顯。三是積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，重視提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。四是越來越重視居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，通過政府扶持、社會(huì)力量運(yùn)營、市場(chǎng)化運(yùn)作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力。五是越來越重視醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與老年護(hù)理服務(wù)，提出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的具體任務(wù)。

在實(shí)踐中，我國養(yǎng)老體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成，“十二五”時(shí)期，全國養(yǎng)老床位數(shù)量達(dá)到672.7萬張；老年宜居環(huán)境建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，老年人社會(huì)參與條件繼續(xù)優(yōu)化，老年人精神文化生活日益豐富，老年人優(yōu)待項(xiàng)目更加豐富、范圍大幅拓寬，老年人的獲得感和幸福感明顯增強(qiáng)。③數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)[2017]13號(hào))。截至2016年底，全國各類提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施14.0萬個(gè)，其中：注冊(cè)登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.9萬個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施3.5萬個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施7.6萬個(gè)；各類養(yǎng)老床位合計(jì)730.2萬張，比上年增長8.6%(每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張，比上年增長4.3%)，其中社區(qū)留宿和日間照料床位322.9萬張；享受高齡補(bǔ)貼的老年人2355.4萬人，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人40.5萬人，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人282.9萬人。④數(shù)據(jù)來源：《2016年中國社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。

盡管如此，我國養(yǎng)老服務(wù)體系依然存在不少問題，在新時(shí)代背景下，需要明確和解決養(yǎng)老服務(wù)體系存在的主要問題，未來需要進(jìn)一步加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求和美好生活需求，形成和完善新時(shí)代的養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題

我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在一些尚待解決的重要問題，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位不明確，兜底性、大眾化服務(wù)提供不足，養(yǎng)老服務(wù)供求錯(cuò)位

包括不同機(jī)構(gòu)的定位不明確、收費(fèi)水平與收入能力不相適應(yīng)、機(jī)構(gòu)位置偏遠(yuǎn)等原因，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量不足與入住率不高并存，養(yǎng)老服務(wù)供求錯(cuò)位。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)“三無”、貧困老人基本養(yǎng)老服務(wù)的兜底作用不突出，忽視了“?；尽?，市場(chǎng)化行為過度。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾向于對(duì)健康、年輕老人提供服務(wù)，而對(duì)失能、半失能老人的服務(wù)提供不足。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)與服務(wù)提供方面，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平相對(duì)偏低，很多老年人排隊(duì)等候，導(dǎo)致出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。眾多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平相對(duì)較高，許多老年人難以承受。一些收入水平較高的老年人對(duì)服務(wù)水平、服務(wù)設(shè)施、機(jī)構(gòu)環(huán)境的要求相對(duì)較高，機(jī)構(gòu)的服務(wù)條件和服務(wù)能力不足，因而不愿意入住。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的地理位置方面，很多地方因?yàn)橥恋?、房屋的限制，只能將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建在位置偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，周邊配套設(shè)施不完善，子女探望不方便，很多老年人和子女不愿意選擇這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于不同機(jī)構(gòu)的定位不明確，養(yǎng)老服務(wù)資源的配置不合理，兜底性、大眾化服務(wù)提供不足，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供求錯(cuò)位，床位總量不足與空置并存。根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》數(shù)據(jù)，2016年各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的老年和殘疾人為219.8萬人，而總床位數(shù)為378.8萬張，平均入住率僅為58%，還有大量的床位處于閑置狀態(tài)。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足，素質(zhì)不高，專業(yè)化程度較低，難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需要

一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員的素質(zhì)和能力較低，相當(dāng)一部分是下崗職工和改行轉(zhuǎn)業(yè)人員、退休人員，整體年齡偏大、專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)與能力不足；另一方面，護(hù)理人員數(shù)量嚴(yán)重不足，目前湖南省119家公辦福利院(福利中心)、181家民辦老年公寓、2000多家農(nóng)村敬老院共有護(hù)理人員16864人，缺口10000人以上。比如株洲市石峰區(qū)、炎陵縣按照工作人員和服務(wù)對(duì)象1:10配置工作人員，一個(gè)護(hù)理人員要照顧十多個(gè)老人，護(hù)理人員嚴(yán)重不足。從護(hù)理人員的專業(yè)化程度來看，根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國經(jīng)職業(yè)技能機(jī)構(gòu)鑒定的養(yǎng)老護(hù)理員僅32614人，平均每個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足1.5人，專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才極為缺乏，影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

3.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營能力和營利能力較弱，“造血”功能不足，過于依賴政府支持

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營能力較弱，缺乏足夠的資金、設(shè)施與人員投入，管理服務(wù)水平較低。由于收費(fèi)水平一般，人員工資與運(yùn)行成本較高，相當(dāng)一部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收不抵支，絕大多數(shù)處于虧損狀態(tài)或者勉強(qiáng)維持生存。根據(jù)湖南省提供的資料，60%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于保本經(jīng)營或虧損狀態(tài)，營利能力和發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。由于機(jī)構(gòu)自身的“造血”功能較弱，營利能力較差，往往寄希望于政府支持，過度依賴于政府。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些新開設(shè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)80%的收入來源于政府的各類資金支持，服務(wù)收費(fèi)不到20%。有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，即使將來運(yùn)營成熟，政府投入與服務(wù)收費(fèi)也應(yīng)該各占50%。過于依賴政府支持，將不利于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營能力和競(jìng)爭(zhēng)力的提升，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。

4.社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，服務(wù)能力較弱，服務(wù)的精準(zhǔn)化和專業(yè)化不足

一些政策文件意識(shí)到了社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的重要性，但是實(shí)質(zhì)性的發(fā)展舉措較少，社區(qū)、居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效益不理想，社會(huì)、市場(chǎng)主體參與社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高。主要體現(xiàn)在：一是由于消防、環(huán)保等因素制約，難以找到合適的房屋，投資回報(bào)率低、市場(chǎng)參與的積極性不高等原因，導(dǎo)致社區(qū)與居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不足，難以滿足居民的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是新建小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)不到位，民政部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的通知》要求新建小區(qū)必須預(yù)留一定比例的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，很多地方?jīng)]有落實(shí)。三是缺少社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)劃和系統(tǒng)、具體的政策文件，對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)主體參與社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的激勵(lì)不足。四是社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象不夠精準(zhǔn)，偏重于健康老人的服務(wù)，忽視了失能失智失獨(dú)老人、空巢老人、“三無”老人、貧困老人等特殊群體的服務(wù)需求。五是專業(yè)化、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的延伸不夠，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)、居家養(yǎng)老之間缺乏有效的對(duì)接與協(xié)作機(jī)制。

5.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合重醫(yī)輕養(yǎng)，過于強(qiáng)調(diào)醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，忽視了醫(yī)養(yǎng)資源與機(jī)制整合

我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展還處于探索階段，尚未形成完善、成熟的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。一是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重心存在偏頗，重醫(yī)輕養(yǎng)，導(dǎo)致“以‘醫(yī)’養(yǎng)‘養(yǎng)’”，通過醫(yī)療來維持機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展，忽視了醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)綜合功能的發(fā)揮。二是過分強(qiáng)調(diào)醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，重視醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與整合，忽視了醫(yī)養(yǎng)資源與機(jī)制的整合。三是存在資源浪費(fèi)和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。一些醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)存在強(qiáng)烈的謀利動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致過度醫(yī)療行為的發(fā)生，惡意套取醫(yī)保資源和國家補(bǔ)貼。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合對(duì)社區(qū)、家庭的延伸不夠，主要局限在機(jī)構(gòu)內(nèi)，忽視了社區(qū)、居家養(yǎng)老中的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求，影響了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的可及性。此外，一些醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)考慮成本高、收益低、難度大等因素，對(duì)失能、半失能老人的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)提供不足。

6.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系十分落后，存在諸多方面的問題，農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)令人堪憂

相比而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系更為薄弱和滯后，服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均嚴(yán)重供不應(yīng)求，農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)令人堪憂。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不足。由于地方財(cái)政能力有限，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，貼近農(nóng)村社區(qū)居民需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更少。一些農(nóng)村留守、空巢老人難以享受到相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，特別是農(nóng)村中的失能、半失能老人，生活照料情況很差。由于農(nóng)民收入和消費(fèi)能力有限，投資收益率較低，政府支持政策落實(shí)不到位，市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不愿意投資農(nóng)村。二是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施比較簡(jiǎn)陋。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療設(shè)施、消防設(shè)施、安全設(shè)施、生活設(shè)施、服務(wù)設(shè)施因陋就簡(jiǎn)，嚴(yán)重影響服務(wù)質(zhì)量和老年人的生活。三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平較低。缺少專業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)人員，很多地方的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為臨時(shí)聘用人員，是一些年齡偏大的“年輕老人”，他們的待遇水平較低，月工資水平也就1000元左右。專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人員更是缺乏，幾乎都是一些農(nóng)村“大齡婦女”在做一些基本的服務(wù)工作。由于社會(huì)地位低、待遇水平低、工作條件差、地理位置偏遠(yuǎn)、激勵(lì)措施不到位，年輕的專業(yè)護(hù)理人員不愿意到農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去工作。四是社會(huì)工作者、志愿者、公益性服務(wù)組織對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的參與不夠，難以為農(nóng)村留守、空巢、失能老人提供公益性、專業(yè)化、方便可及的養(yǎng)老服務(wù)。

我國養(yǎng)老服務(wù)體系存在上述這些問題的原因是多方面的，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的職責(zé)定位不清，福利性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)提供不足

政府在養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的職能定位不清晰，作用發(fā)揮存在偏差，存在不同程度的越位、缺位和不到位問題。政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系沒有理順，政府管了一些不該管的事(可以交由市場(chǎng)和社會(huì)主體)，比如對(duì)養(yǎng)老服務(wù)特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和管制過多，程序與手續(xù)繁瑣，但服務(wù)卻不到位，在資金支持、宣傳引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、法制建設(shè)、監(jiān)督管理、人才培養(yǎng)及其他保障措施等方面缺位。政府在基本養(yǎng)老服務(wù)中的兜底功能未能充分體現(xiàn)，“三無”人員、低收入者和貧困老年人的服務(wù)供給不到位。政府作用的偏差還直接影響和決定了市場(chǎng)和社會(huì)等主體的作用發(fā)揮，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)中市場(chǎng)和社會(huì)主體的培育與支持力度不足。

2.對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入不足，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善，投入方式不合理

財(cái)政投入總量的不足和投入機(jī)制的不完善是制約養(yǎng)老服務(wù)體系完善的重要原因。地方在實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)政策過程中的不到位和諸多問題，很大程度上受制于地方財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制。根據(jù)一些地方民政部門工作人員和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以維持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行需要，更難以提升管理服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量。尤其是中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入能力相對(duì)落后，用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的資金投入極少，導(dǎo)致一些地方的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)斷斷續(xù)續(xù)四五年依然不能完工，甚至一些地方連養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的工資都難以按時(shí)足額發(fā)放。在地方財(cái)力整體不足的同時(shí)，沒有建立有效的基本養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，中央和地方之間、不同層級(jí)地方政府之間在養(yǎng)老服務(wù)方面的投入責(zé)任如何劃分也不太清晰。福利彩票資金對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支持不夠，相關(guān)規(guī)定難以落實(shí)。相關(guān)文件要求政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這一點(diǎn)在很多地方?jīng)]有落實(shí)，根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》的數(shù)據(jù)，2016年中央彩票公益金轉(zhuǎn)移支付中用于養(yǎng)老的平均比重為44%，部分地區(qū)的比重更低。財(cái)政投入養(yǎng)老服務(wù)的方式不合理。在養(yǎng)老服務(wù)“?；?、兜底線”方面的財(cái)政支出不足，對(duì)于市場(chǎng)、社會(huì)的引導(dǎo)、培育和支持不夠。投入方式也存在問題，事后投入多，事前和事中投入少，“補(bǔ)床頭”與“補(bǔ)磚頭”較多，而“補(bǔ)人頭”較少，不利于提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

3.相關(guān)優(yōu)惠和支持政策落實(shí)不到位，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的動(dòng)力不足

在實(shí)踐中，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度不大，相關(guān)優(yōu)惠和支持政策流于形式，落實(shí)不到位。一是土地劃撥政策難以落實(shí)。眾多政策文件均要求強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地保障，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地劃撥，但是很難落實(shí)到位。以湖南省為例，在181家民辦機(jī)構(gòu)中，土地為劃撥用地的不到10家。二是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信貸支持政策難以落實(shí)。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性和產(chǎn)權(quán)不清晰，加上投資回報(bào)率較低，融資渠道不暢通，融資困難較大。三是優(yōu)惠措施落實(shí)不到位。相關(guān)政策文件要求民間資本舉辦的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施要與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價(jià)。但是，優(yōu)惠力度不夠大，比如水電優(yōu)惠參照居民標(biāo)準(zhǔn)，由于實(shí)行階梯價(jià)格政策，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用量較大的情況下，優(yōu)惠力度明顯減弱。尤其是在機(jī)構(gòu)建設(shè)的初期，如果相關(guān)優(yōu)惠與支持政策不到位，可能會(huì)導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)壓力重重。

4.民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位與屬性不明確

目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民辦非企業(yè)性質(zhì)，并不完全合適，并沒有處理好民辦與非營利的關(guān)系，沒有精確地概括民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與法人地位。[3]24-30我國的法人機(jī)構(gòu)包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為法人中的“另類”，其機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)營活動(dòng)、財(cái)產(chǎn)性質(zhì)、利益歸屬缺少明確的規(guī)范。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性不清晰導(dǎo)致了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)的不對(duì)稱性。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能享有資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和利益分配權(quán)，在融資、貸款方面存在障礙。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解散后的剩余財(cái)產(chǎn)不能由創(chuàng)立者處置，只能用于公益目的，機(jī)構(gòu)投入的積極性不高，發(fā)展運(yùn)營缺乏活力與效率，一些機(jī)構(gòu)不得不采取各種方式打著民非的旗號(hào)變相謀利。

5.政策的科學(xué)性、操作性和精準(zhǔn)性不夠，缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制

在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，中央和地方均出臺(tái)了一系列政策文件，但是，大多數(shù)政策的操作性和精準(zhǔn)性不夠，政策意圖難以落到實(shí)處，政策效果大打折扣。主要表現(xiàn)在：一是政策條文過于簡(jiǎn)單，一般化、原則性、籠統(tǒng)性內(nèi)容較多，具體、操作性的內(nèi)容太少。二是缺少養(yǎng)老服務(wù)政策的配套實(shí)施方案，尤其是對(duì)一些綜合性的政策文件，缺乏與之配套的實(shí)施方案，政策措施難以落地。三是政策的精準(zhǔn)性不夠，缺乏對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分類指導(dǎo)，缺乏考慮對(duì)不同人群差異化養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足。沒有將養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展納入地方政府的考核體系中，對(duì)政策實(shí)施的跟蹤檢查和監(jiān)督、評(píng)估不夠，政策缺乏剛性約束。

三、完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策建議

(一)構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元參與、兜底線、保基本、多層次、專業(yè)化”的養(yǎng)老服務(wù)體系

未來需要在現(xiàn)有實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步理清我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展思路與發(fā)展方向?？傮w而言，應(yīng)該構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元參與、兜底線、?；?、多層次、專業(yè)化”的養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足各類人群差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，首先應(yīng)該充分發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)政府主導(dǎo)，明確政府的職能定位，做好系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，履行兜底責(zé)任，加強(qiáng)市場(chǎng)、社會(huì)的監(jiān)管，加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)與法制建設(shè)。尤其是要通過政府的財(cái)政投入，以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主體為“三無”、貧困、失獨(dú)等特殊老人提供兜底性、福利性的養(yǎng)老服務(wù)。政府主導(dǎo)不等于政府包攬全部責(zé)任，需要充分運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)資源，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)、家庭、個(gè)人等多主體協(xié)同參與，保障各類人群的基本養(yǎng)老服務(wù)，培育和壯大市場(chǎng)主體，建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足不同人群多樣化、差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求。專業(yè)化是未來養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的努力方向，是保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、更好地滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的必然要求，需要完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)能力，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才。

(二)明確政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的職責(zé)定位，加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政投入，完善政策體系與實(shí)施機(jī)制

1.明確政府職責(zé)定位，保障兜底性、福利性養(yǎng)老服務(wù)供給，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度

政府是基本養(yǎng)老服務(wù)最重要的責(zé)任主體，政府的職能定位直接關(guān)系到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足和養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。需要牢牢把握政府在養(yǎng)老服務(wù)中“兜底線、?；?、扶市場(chǎng)”的職能。保障低收入者、貧困老年人和特殊老年人的兜底性、福利性養(yǎng)老服務(wù)需求。發(fā)揮政府在基本養(yǎng)老服務(wù)資金支持、宣傳引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、法制建設(shè)、監(jiān)督管理、人才培養(yǎng)等方面的作用。明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性職能，強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保障“三無”人員、貧困人口、特殊老人基本養(yǎng)老服務(wù)提供中的托底作用，確?；攫B(yǎng)老服務(wù)的公平性。在確保兜底性、福利性服務(wù)的同時(shí)，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度，在發(fā)揮家庭和個(gè)人作用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各類老年人“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”的目標(biāo)。在明確政府職責(zé)的同時(shí)理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，確保政府不缺位、不越位，在確保政府保障兜底性、福利性服務(wù)的基礎(chǔ)上，其他各類服務(wù)充分交給市場(chǎng)和社會(huì)主體。

2.加大兜底性、福利性和基本養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入，明確投入重點(diǎn)，完善投入方式

需要從應(yīng)對(duì)人口老齡化、推進(jìn)老齡社會(huì)治理的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步加大中央和地方各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度，將養(yǎng)老服務(wù)投入納入財(cái)政預(yù)算，增強(qiáng)財(cái)政支出的約束力。加強(qiáng)監(jiān)督檢查與信息公開，嚴(yán)格落實(shí)社會(huì)福利彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策規(guī)定。建立基本養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，平衡地方財(cái)政支出壓力，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付力度，支持中西部地區(qū)和農(nóng)村開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持財(cái)政支出與養(yǎng)老服務(wù)事權(quán)相適應(yīng)，明確不同層級(jí)政府在養(yǎng)老服務(wù)中的財(cái)政責(zé)任。需要明確財(cái)政投入的重點(diǎn)，提高財(cái)政資金的使用效率，財(cái)政投入應(yīng)該聚焦于養(yǎng)老服務(wù)的薄弱方面，比如農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展、兜底性養(yǎng)老服務(wù)支出。完善財(cái)政投入方式，從“補(bǔ)供方”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)需方”為主，從事后投入轉(zhuǎn)向事前、事中與事后投入相結(jié)合。

3.發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)中的管理和監(jiān)督職能，完善養(yǎng)老服務(wù)的管理體制

養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展涉及諸多方面和多個(gè)部門，需要完善養(yǎng)老服務(wù)的管理體制，加強(qiáng)民政與發(fā)改、公安、衛(wèi)計(jì)、住建、食安、環(huán)保等部門的協(xié)作，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確部門責(zé)任，實(shí)現(xiàn)部門之間的權(quán)責(zé)一致。可以考慮調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，從應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略高度成立老年總局，統(tǒng)籌考慮各類養(yǎng)老保障事宜，包括老年救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年福利等。在發(fā)揮政府之外其他主體作用的同時(shí)，政府務(wù)必做好監(jiān)管工作，確保養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和老年人的權(quán)益。

4.提升養(yǎng)老服務(wù)政策的精準(zhǔn)性，建立政策實(shí)施的考核與激勵(lì)約束機(jī)制

建議重新梳理、評(píng)估和完善現(xiàn)有的政策文件，對(duì)其中比較籠統(tǒng)、含糊的條款進(jìn)行細(xì)化，制定配套的政策實(shí)施辦法。在政策制定與實(shí)施過程中，準(zhǔn)確評(píng)估不同健康狀況、生活自理能力、收入水平老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，把握不同地區(qū)之間需求與能力的差異性，制定分類指導(dǎo)的政策條款，精準(zhǔn)施策。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，中央主管部門監(jiān)督檢查與第三方評(píng)估相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施環(huán)節(jié)存在的問題。建議從應(yīng)對(duì)人口老齡化的高度將基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)及政策落實(shí)情況納入地方政府的考核體系中。中央層面建立養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施的激勵(lì)與約束機(jī)制，將政策實(shí)施評(píng)估結(jié)果作為中央財(cái)政投入的重要依據(jù)。

(三)培育和壯大養(yǎng)老服務(wù)提供主體，形成多元化、多層次、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)供給局面

在明確政府職責(zé)、充分發(fā)揮政府“兜底線、?；尽弊饔玫耐瑫r(shí)，需要充分運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)資源，大力培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)主體，全面發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)形成多元化、多層次、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)供給局面，滿足不同老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

1.在體現(xiàn)公益職能的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革

在確保實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供兜底性、福利性養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營活力和效率。有序推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開展公建民營改革，到2020年政府運(yùn)營的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比重應(yīng)不超過50%。在公建民營改革的過程中吸引社會(huì)資本投入到建設(shè)和運(yùn)營過程中來。通過各種支持政策吸引市場(chǎng)資源投入，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的管理運(yùn)營。

2.大力發(fā)展市場(chǎng)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提升其管理運(yùn)營和服務(wù)能力

對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)該充分體現(xiàn)市場(chǎng)化導(dǎo)向，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供差異化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的發(fā)育，提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利能力與收益。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)該充分體現(xiàn)市場(chǎng)化導(dǎo)向，開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升營利能力與經(jīng)濟(jì)效益。避免民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)提供的完全同質(zhì)化、功能單一化，避免過于低端化與過于高端化，應(yīng)該根據(jù)不同老年人的需求和收入能力，提供大眾化、差異化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)，提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的精準(zhǔn)性與可及性。

在加強(qiáng)政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全方位支持的同時(shí)，要增強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的獨(dú)立性和“造血”功能，避免陷入長期依賴政府的被動(dòng)發(fā)展局面。政府在支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)生存運(yùn)營型投入與發(fā)展型投入并重。比如，可以支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)與人員培訓(xùn)，提升民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力；支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)和管理咨詢活動(dòng)，提升民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營能力。培育民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)?；?、連鎖化、專業(yè)化發(fā)展，拓展服務(wù)功能，創(chuàng)新營利模式，提升民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率與收益能力。

3.取消民非性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型，加強(qiáng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培育與支持力度

鑒于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性不明與定位不清帶來的若干負(fù)面問題，建議取消民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型，要么轉(zhuǎn)型為公益性組織，要么完全走向市場(chǎng)化，統(tǒng)一定位為企業(yè)性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府在相關(guān)優(yōu)惠與支持政策方面要公平對(duì)待各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情況下，統(tǒng)籌考慮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民非性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策。進(jìn)一步明確和嚴(yán)格落實(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的土地劃撥政策。統(tǒng)一民非性與企業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于水電氣暖等優(yōu)惠措施，建議完善階梯定價(jià)辦法，提高基礎(chǔ)定價(jià)的使用量，如果完全參照居民生活水電收費(fèi)辦法，建議給予適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。在信貸支持方面，可以探索成立政府性信貸基金或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培育與發(fā)展基金，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供貸款支持。或者與商業(yè)銀行加強(qiáng)合作，提供信用擔(dān)保與貸款貼息，拓寬民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道。

4.大力培育社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)模式

應(yīng)該出臺(tái)落實(shí)全國老齡辦等十部委《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》(2008)的實(shí)施細(xì)則，細(xì)化居家養(yǎng)老服務(wù)的支持政策。從國務(wù)院層面出臺(tái)促社區(qū)、居家養(yǎng)老的政策文件，提出一攬子具體的政策措施。從人力、物力、財(cái)力、政策等方面加強(qiáng)投入，加大力度培育社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地與設(shè)施建設(shè)的文件，完善社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局。改革消防審批與管理辦法，避免消防審批成為社區(qū)、居家養(yǎng)老甚至機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的障礙，充分利用社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施資源。提升社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)性，在為健康老人、低齡老人提供服務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)高齡老人、失能失智失獨(dú)老人、空巢老人和貧困老人的養(yǎng)老服務(wù)供給。加強(qiáng)社區(qū)、居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、連鎖化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的延伸。

5.在加強(qiáng)護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)重點(diǎn)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)資源與機(jī)制的整合

醫(yī)療服務(wù)、生活照料服務(wù)和疾病護(hù)理服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)一體化發(fā)展應(yīng)該成為未來養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)。醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)一體化發(fā)展不是三項(xiàng)服務(wù)的簡(jiǎn)單融合，也不是三類機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并，而是需要建立一體化的體制機(jī)制，整合運(yùn)用三方面的資源，提高醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的能力和服務(wù)供給效率。需要深入推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上出臺(tái)促進(jìn)醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)一體化發(fā)展的具體政策文件。糾正目前重醫(yī)輕養(yǎng)的做法，做到醫(yī)養(yǎng)并舉，加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合。聚集醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重點(diǎn)對(duì)象，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合由目前以非失能老人為主轉(zhuǎn)向失能、半失能老人為主，大力發(fā)展護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)行為的監(jiān)管和財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估，防止過度醫(yī)療行為和浪費(fèi)、騙取醫(yī)保資金及國家補(bǔ)貼的行為。加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)與社區(qū)、居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作與銜接，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合向社區(qū)、家庭延伸，即在社區(qū)、居家養(yǎng)老中提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。

6.建立區(qū)域性農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心與服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，全面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

需要從養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的角度下大力氣加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局與服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，根據(jù)人口數(shù)量、地理分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在縣域范圍內(nèi)建立若干區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。同時(shí)，整合利用農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資源在各村莊建立養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。加大政府財(cái)政投入，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的醫(yī)療設(shè)施、消防設(shè)施、安全設(shè)施、生活設(shè)施、服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度與服務(wù)質(zhì)量。在加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)管理、服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)，改善工作環(huán)境與工作待遇，通過各種措施鼓勵(lì)專業(yè)人才從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，提升農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)能力。制定、落實(shí)支持政策，鼓勵(lì)品牌化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向農(nóng)村延伸服務(wù)。充分運(yùn)用社會(huì)資源，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)公益組織和慈善資源投入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村老年社會(huì)工作者和志愿者隊(duì)伍，為農(nóng)村留守、空巢、失能老人提供公益性、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。

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